農(nóng)村信用社法人治理的思考與分析

鄧玉瑤 (長江大學(xué)農(nóng)學(xué)院，湖北 荊州 434025；遼寧沈撫農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司，遼寧 撫順 113000)

孫正祥 (長江大學(xué)農(nóng)學(xué)院，湖北 荊州 434025)

農(nóng)村信用社法人治理的思考與分析

鄧玉瑤
(長江大學(xué)農(nóng)學(xué)院，湖北 荊州 434025；遼寧沈撫農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司，遼寧 撫順 113000)

孫正祥
(長江大學(xué)農(nóng)學(xué)院，湖北 荊州 434025)

農(nóng)村信用社法人治理問題成為影響農(nóng)村信用社發(fā)展的關(guān)鍵性因素，以農(nóng)村信用社改革的歷史時間段為間隔點，分析了農(nóng)村信用社在不同歷史時期的法人治理情況。

農(nóng)村信用社；法人治理；改革

改革開放至今，我國銀行業(yè)得到了飛速發(fā)展，已成為國家經(jīng)濟不可缺少的重要組成部分?，F(xiàn)階段，我國的銀行系統(tǒng)分為4大類，即國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、國家政策性銀行和地方金融機構(gòu)(城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社)。其中農(nóng)村信用社主要服務(wù)“三農(nóng)”，由于受我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，屬于弱勢金融機構(gòu)。農(nóng)村信用社不僅歷史包袱重，歷年虧損掛賬多，資本充足率和資產(chǎn)質(zhì)量低，而且體制創(chuàng)新步伐緩慢，法人治理結(jié)構(gòu)尚未真正建立。從2003年開始，國家啟動了新一輪的農(nóng)村信用社改革，將管理權(quán)限下放到了省級政府，這為農(nóng)村信用社法人治理改革提供了便利條件。有基于此，筆者對農(nóng)村信用社的法人治理改革前后的情況進行了思考和分析。

1 農(nóng)村信用社法人治理概述

就農(nóng)村信用社的行業(yè)性質(zhì)而言，應(yīng)該歸入商業(yè)銀行的系列，因此筆者認(rèn)為商業(yè)銀行的法人治理適用于農(nóng)村信用社的法人治理。銀行法人治理的重要性不言而喻，早在1999年9月巴塞爾委員會頒發(fā)了《加強銀行業(yè)機構(gòu)法人治理》的指導(dǎo)性文件，其主要內(nèi)容包括如下幾個方面：法人治理及其重要性；銀行法人治理的內(nèi)容；穩(wěn)健的銀行公司治理的實踐；確保穩(wěn)健的銀行公司治理所需要的宏觀環(huán)境；監(jiān)管者的作用。

雖然工商企業(yè)的法人治理架構(gòu)適用于農(nóng)村信用社的法人治理，但農(nóng)村信用社的法人治理又有其特殊性，其原因如下：①金融機構(gòu)不是透明的，在商品和服務(wù)市場，如果所銷售的商品或服務(wù)是有缺陷的話，購買者不久就會發(fā)現(xiàn)，但是貸款質(zhì)量在相當(dāng)長的時間內(nèi)是不會被了解的，同時還會快速改變其資產(chǎn)的風(fēng)險組成，這使得金融機構(gòu)相比工商企業(yè)更加不透明；②金融機構(gòu)受到嚴(yán)厲監(jiān)管。和大多數(shù)中介機構(gòu)一樣，受到嚴(yán)厲監(jiān)管的銀行會不斷地妨礙自身公司法人治理機制。如存款保險制度降低了受保存款人監(jiān)督的激勵，也降低了銀行從大的、具有監(jiān)督激勵的未受保債權(quán)人籌集資本的愿望，并且存款保險制度還提高了將銀行資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成風(fēng)險資產(chǎn)的激勵；③政企不分。當(dāng)政府既是所有者又是監(jiān)管者的時候，在其雙重角色之間存在著利益沖突，當(dāng)政治利益與公司治理相矛盾時往往政治利益勝出，這就使所有者、市場及監(jiān)管者都有可能不會提供有效的公司治理。鑒于以上性質(zhì)，筆者歸納總結(jié)出農(nóng)村信用社治理的3種特殊性，即委托-代理關(guān)系復(fù)雜、缺少有效的外部債權(quán)監(jiān)督、外部市場治理機制微弱。

通過以上分析，從農(nóng)村信用社特殊性出發(fā)，可以總結(jié)出農(nóng)村信用社法人治理的一般原則：農(nóng)村信用社法人治理應(yīng)更多地關(guān)注利益相關(guān)者的利益，不應(yīng)以政治利益犧牲相關(guān)者利益；農(nóng)村信用社自身的安全和穩(wěn)健也應(yīng)該是農(nóng)村信用社法人治理的目標(biāo)；在治理機制的選擇上要偏重內(nèi)部治理，外部治理應(yīng)放在次要位置。

2 2003年改革前農(nóng)村信用社法人治理分析

農(nóng)村信用社作為特殊的金融機構(gòu)它的法人治理可分為不同階段，這與它在每個歷史時期的意識形態(tài)是息息相關(guān)的。2003年改革前的農(nóng)村信用社法人治理的歷史形態(tài)可以分為3個階段。

2.1 計劃經(jīng)濟體制時期

在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)村信用社在體制上經(jīng)歷了多次變化，而每次變化都與特定的政治、經(jīng)濟制度安排存在密切聯(lián)系。自新中國成立后，在特定的社會制度和意識形態(tài)下，政府具有追求公有制壟斷性安排的偏好，規(guī)定包括國有企業(yè)實行財務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支、投資項目國家審批、外貿(mào)外匯管理制、物資供應(yīng)管理制、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制等，這就使得國有企業(yè)徹底喪失了經(jīng)營自主權(quán)。與此對應(yīng)的是農(nóng)村信用社事實上不存在經(jīng)營的自主性，都是國家宏觀計劃的組成部分。在這種體制下不存在外部競爭和并購問題，其內(nèi)部也沒有必要設(shè)立理事會、監(jiān)事會等部門，因為此時農(nóng)村信用社的領(lǐng)導(dǎo)人由人民公社任命，完全按照國家的指令性計劃運行，固有的金融職能很少。因此，在計劃經(jīng)濟時代，還談不上真正的農(nóng)村信用社法人治理問題，因為企業(yè)治理問題只有在具有市場環(huán)境或市場化環(huán)境下才能具有意義。

2.2 由農(nóng)業(yè)銀行代為管理農(nóng)村信用社時期

從20世紀(jì)70年代末期起，為了改變原有經(jīng)濟體制帶來的效率低下問題，中國開始進行經(jīng)濟體制改革，為配合政府的產(chǎn)業(yè)政策，中央銀行等監(jiān)管機構(gòu)有必要對商業(yè)性金融機構(gòu)進行必要的行政干預(yù)，央行將根據(jù)經(jīng)濟形勢直接使用勸說的方法，要求商業(yè)銀行在一定時期發(fā)放的貸款達到一定的量或要求其貸款投放到特定的行業(yè)，如若不遵照執(zhí)行將受到央行的處罰和制裁。在此制度安排下，由農(nóng)業(yè)銀行直接控制的農(nóng)村信用社的法人治理變?yōu)橛赊r(nóng)業(yè)銀行選派人員管理農(nóng)村信用社。此時的農(nóng)村信用社管理人員也是任命制，但又不同于計劃經(jīng)濟時代，因為此時的農(nóng)村信用社已經(jīng)有了利潤的追求，開始注重運用經(jīng)濟手段來激勵所轄機構(gòu)和人員以提高經(jīng)營效率了。同時在體制改革上也有了一定的進步，即有一部分信用社在形式上建立了“三會(指社員代表大會、理事會、臨事會)”制度。

2.3 經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期

從1996年開始，農(nóng)村信用社開始了新一輪的改革，這次改革由原來的農(nóng)業(yè)銀行代管轉(zhuǎn)變?yōu)樾猩绶旨也⒂扇嗣胥y行代管。在這個時期，舊體制給國有銀行帶來的負(fù)面效應(yīng)開始顯現(xiàn)，國有商業(yè)銀行經(jīng)營的業(yè)績開始逐漸下降，巨額不良資產(chǎn)、機構(gòu)運行效率低下、負(fù)債率升高等問題開始浮現(xiàn)，同時國家也正面臨加入世界貿(mào)易組織和東南亞金融危機的雙重壓力。為解決上述問題，政府明確了國有商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⑸虡I(yè)銀行的改革方向，在國有商業(yè)銀行普遍進行商業(yè)化改革的背景下，農(nóng)村信用社的改革卻停留在管理體制變化上，而沒有進行相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度改革，在這種情況下農(nóng)村信用社的法人治理狀況未能得到改善。

通過對上述3個特定歷史時期的分析，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村信用社的法人治理在2003年以前存在一定缺陷：農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)主體一直沒有像真正的財產(chǎn)所有者那樣既有巨大的內(nèi)在動力又有巨大的內(nèi)在壓力來關(guān)心信用社股權(quán)所有者的收益，這使產(chǎn)權(quán)主體形同虛設(shè)；在內(nèi)部管理上沒有對理事會、主任層進行有效的監(jiān)督，農(nóng)村信用社的實際擁有者也沒有對實際管理者形成有效的制約；在外部由于缺乏完善的、清晰的市場化激勵機制，農(nóng)村信用社經(jīng)理層和員工的收入水平基本是事前確定的，與信用社經(jīng)營業(yè)績水平的關(guān)聯(lián)程度不高。

3 2003年改革后農(nóng)村信用社法人治理分析

1996年，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后，農(nóng)村信用社在改革中不斷發(fā)展，為農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收做出了很大貢獻。但是，農(nóng)村信用社自身仍然存在產(chǎn)權(quán)不明晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、經(jīng)營機制和內(nèi)部監(jiān)管制度不健全、管理體制落后、包袱沉重等問題。2003年，隨著國家經(jīng)濟體制的完善，“三農(nóng)”問題越顯突出，農(nóng)村信用社作為支農(nóng)主力軍，迫切需要改革以完成國家交給的任務(wù)，在此背景下國家啟動了新一輪的農(nóng)村信用社改革，此次改革與以往相比，不論在管理體制上還是產(chǎn)權(quán)問題上都有了新的突破[1]。2003年6月27日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》(國發(fā)[2003]15號文件)正式下發(fā)，這標(biāo)志著新一輪農(nóng)村信用社改革試點工作全面啟動。本輪改革的總體要求是“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)扶持、地方政府負(fù)責(zé)。”在改革中必須要堅持“為三農(nóng)服務(wù)、因地制宜，分類指導(dǎo)、按照市場經(jīng)濟的發(fā)展取向進行改革、權(quán)責(zé)利相結(jié)合”等原則。

在新一輪農(nóng)村信用社改革中，在管理體制上，一方面將農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給省級人民政府，由(市、自治區(qū))政府通過設(shè)立省聯(lián)社來承擔(dān)對農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職能；另一方面，明確要求增資擴股后的農(nóng)村信用社要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)。在管理權(quán)下放到省政府這一層面上，各省的習(xí)慣性做法如下：由省委、省人民政府按照省委組織部門的考核方法選擇省聯(lián)社的領(lǐng)導(dǎo)人，然后向省聯(lián)社代表大會推薦并獲得通過，產(chǎn)生的省聯(lián)社理事長、主任等人選，同時被任命為聯(lián)社黨委成員，再由省聯(lián)社黨委任命地市級黨委班子成員，最后共同確定縣級聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)人選，并向縣聯(lián)社社員代表大會推薦通過。上述做法與有關(guān)改革規(guī)定并不完全一致。就農(nóng)村信用社治理來看，問題的關(guān)鍵在于理事長、主任的提名和任命權(quán)在省政府。事實上，這種權(quán)利才是農(nóng)村信用社治理的一個核心環(huán)節(jié)，而表面上的“三會”實際上不過是形式而已。在農(nóng)村信用社改革的過程中，政府的行政干預(yù)以及農(nóng)村信用社法人治理受到干擾的問題在一定程度上是存在的，減少政府行政干預(yù)，讓農(nóng)村信用社真正實現(xiàn)自主經(jīng)營，徹底擺脫政企不分的局面是改革的方向。

在改革初期，由于國家制定的本輪改革的核心是使農(nóng)村信用社更好地服務(wù)于“三農(nóng)”，因此若將農(nóng)村信用社繼續(xù)交給人民銀行或銀監(jiān)局代管，在地方政府不參與的情況下，不能激發(fā)地方政府對改革的積極性，有可能使得此次改革不成功。同時，在我國真正意義上的合作金融從來沒有真正存在過，在短期內(nèi)希望農(nóng)村信用社迅速恢復(fù)合作制，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束的目標(biāo)還不現(xiàn)實。換言之，農(nóng)村信用社還不完全具備獨立經(jīng)營、自我約束的能力，需要借助政府來扶助，這也就是為什么國家把農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放到省級人民政府的原因。在此種管理模式下，農(nóng)村信用社的法人治理有了長足的進步，但仍然存在著不足。首先，農(nóng)村信用社股東對經(jīng)理層沒有人事任免權(quán)。在舊的產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村信用社的社員入股過少，所得的利潤相對低下，在此種情況下社員不可能履行自己的股東責(zé)任，再加上原有體制下的官辦色彩，股東很難對經(jīng)理層進行監(jiān)督。改革后新的產(chǎn)權(quán)制度使社員入股金額大增，同時設(shè)立了法人股使得一部分工商企業(yè)也能出資入股，這就使得經(jīng)理層面對的股東方面的壓力加大了。由于經(jīng)理層的任命是由政府或省聯(lián)社委派，這樣使得經(jīng)理層即便存在過錯，股東也沒有罷免經(jīng)理層的能力。其次，股權(quán)結(jié)構(gòu)有所改善，但并不理想[2]。改革前，農(nóng)村信用社的社員入股金額很少，在總股本中份額過低，這樣不具備監(jiān)督農(nóng)村信用社經(jīng)理層的能力。改革后，農(nóng)村信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的改變，最高持股數(shù)量可以達到總股本的10%，這對信用社的法人治理產(chǎn)生了很大的影響[3]。由于政策制約、農(nóng)村信用社的品牌和號召力不夠、當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟發(fā)展相對滯后等因素影響，使得農(nóng)村信用社股權(quán)高度分散。這種情況使得經(jīng)營者的利益與企業(yè)利益很難達成一致，所以經(jīng)營激勵相對較差。同時，小股東缺乏對經(jīng)理人監(jiān)督的積極性，導(dǎo)致對經(jīng)理層監(jiān)督不力，對企業(yè)難以控制。此外，法人治理結(jié)構(gòu)框架雖然確立但尚未完善。改革前，農(nóng)村信用社徒具理事會、社員代表大會、監(jiān)事會“三會”監(jiān)督經(jīng)理層的外形，而其中并無實質(zhì)內(nèi)容。改革后，各地農(nóng)村信用社相繼建立了社員代表大會、理事會、監(jiān)事會等“三會”制度，理事長、主任、監(jiān)事長3個權(quán)利主體履行不同的職責(zé)，初步形成了相互制約的法人治理框架[4]。但在這個框架內(nèi)，由于監(jiān)事長在級別上低于理事長和主任，在實際工作中監(jiān)事長很難有效行使監(jiān)督權(quán)利。在理事長和主任之間的權(quán)利和責(zé)任上也是很難劃清的，因為理事長要對所有工作負(fù)責(zé)而又不能干涉主任的工作，這就導(dǎo)致主任可以自作主張，但出了問題卻是由理事長負(fù)責(zé)，為此理事長只能插手企業(yè)經(jīng)營，這就導(dǎo)致工作職責(zé)劃分問題。

隨著改革的深入，改革初期的產(chǎn)權(quán)制度已無法適應(yīng)現(xiàn)今的經(jīng)濟發(fā)展情況，必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)則、因地制宜地重新制定。經(jīng)過多方面的探索，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度改革形式確定為組建股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行。按照規(guī)定，農(nóng)村商業(yè)銀行是由轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟共同成立的股份制地方性金融機構(gòu)，主要為當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”經(jīng)濟提供金融服務(wù)以促進城鄉(xiāng)發(fā)展[5]。農(nóng)村商業(yè)銀行在建立股份制運行機制、利潤分享激勵、完善內(nèi)部控制機制等方面有著得天獨厚的條件，這使得我國農(nóng)村信用社在法人治理上有了基本等同于公司法人治理的條件。

4 結(jié)語

伴隨著農(nóng)村金融市場的不斷擴大，農(nóng)村中的商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等不斷涌現(xiàn)出來，農(nóng)村信用社面臨著巨大的挑戰(zhàn)。目前，股份制下的農(nóng)村信用社的法人治理理論研究和實踐探討才剛剛開始，相信隨著農(nóng)村商業(yè)銀行的相繼改制成功，股份制下的法人治理必將成為現(xiàn)階段法人治理的核心。

[1]翟欣欣.改制后農(nóng)村商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)問題及對策分析[J]．金融視線，2016，16(10)：68～69.

[2]張玥.完善農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)的幾點建議[J]．現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2015，22(1)：75～78.

[3]余開生.農(nóng)信社深化產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)處理的若干關(guān)系[J]．中國農(nóng)村金融，2015，(3)：13～15.

[4]潘宏強.法人治理結(jié)構(gòu)問題在農(nóng)村信用社改革過程中的探討[J]．商，2006，6(7)：20～23.

[5]曹魏.農(nóng)村信用社改革存在的問題及解決對策[J]．商業(yè)經(jīng)濟，2016，20(1)：23～34.

[編輯] 李啟棟

2016-10-03

鄧玉瑤(1983-)，女，碩士生，助理會計師，研究方向為農(nóng)村金融。通信作者：孫正祥，sunzhengxiang9904@126.com。

F832.4

A

1673-1409(2017)02-0072-03

[引著格式]鄧玉瑤,孫正祥.農(nóng)村信用社法人治理的思考與分析[J].長江大學(xué)學(xué)報(自科版)，2017，14(2)：72～74,79.