新階段“三農(nóng)”工作新主線
——唐仁健解讀2017年中央一號(hào)文件

施 維 董文龍

新階段“三農(nóng)”工作新主線
——唐仁健解讀2017年中央一號(hào)文件

施 維 董文龍

2017年中央一號(hào)文件下發(fā)，這是新世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第14個(gè)中央一號(hào)文件。記者就該文件相關(guān)問題采訪了中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、中央農(nóng)辦主任、中央財(cái)辦副主任唐仁健。

記者：2017年中央一號(hào)文件指出，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已進(jìn)入新的歷史階段。在這個(gè)新階段，為什么提出以深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主線？

答：近些年，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，切實(shí)加強(qiáng)“三農(nóng)”工作，從2004年到2015年，取得了糧食生產(chǎn)12連增、農(nóng)民增收12連快。2016年糧食產(chǎn)量是歷史上第二個(gè)高產(chǎn)年，農(nóng)民收入增速繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村改革深入推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，脫貧1 000萬人的任務(wù)超額完成。2017年中央一號(hào)文件明確指出，“經(jīng)過多年不懈努力，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺(tái)階，已進(jìn)入新的歷史階段?！辈⑻岢霭焉钊胪七M(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期“三農(nóng)”工作的主線。

提出新階段的主線，主要有3個(gè)背景：第一，基于黨中央對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的重大判斷?；仡櫢母镩_放以來30多年的歷程，每當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品供求發(fā)生重大變化，中央都會(huì)及時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)作出科學(xué)判斷，出臺(tái)重大舉措。2016年3月，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)人大湖南代表團(tuán)審議時(shí)明確指出，新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。習(xí)近平總書記的重要論述，是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的科學(xué)判斷，為我們做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期“三農(nóng)”工作指明了方向，定下了基調(diào)，提供了重要遵循。第二，基于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的新情況、新問題。當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了大的變化，出現(xiàn)許多新矛盾、新問題，主要是農(nóng)產(chǎn)品需求升級(jí)了，有效供給跟不上；資源環(huán)境承載能力到極限了，綠色生產(chǎn)跟不上；國(guó)外低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)來了，國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力跟不上；農(nóng)民增收傳統(tǒng)動(dòng)力減弱了，新的動(dòng)力跟不上。這些問題，供給和需求兩側(cè)都存在，但矛盾的主要方面在供給側(cè)，突出的是結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要從供給側(cè)入手、在體制機(jī)制創(chuàng)新上發(fā)力，從根子上解決這些矛盾問題。第三，基于近些年“三農(nóng)”工作的探索和實(shí)踐。近幾年，我們?cè)谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等方面進(jìn)行了積極探索。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革雖然開了頭、有進(jìn)展，但改革的內(nèi)涵是什么、主要干什么、具體怎么搞，需要在發(fā)展目標(biāo)上再聚焦，在工作路數(shù)上再理清，在政策舉措上再加力。2017年中央一號(hào)文件將深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主線，也是基于各方面的呼聲和工作的要求。

記者：我們應(yīng)該怎么理解和把握深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一重大任務(wù)？包括哪些主要方面？

答：推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要目標(biāo)是增加農(nóng)民收入、保障有效供給。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成不成功，要看供給體系是否優(yōu)化、效率是否提高，更要看農(nóng)民是否增收、是否得實(shí)惠。主攻方向是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，跟上消費(fèi)需求升級(jí)的節(jié)奏，不僅滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，還要滿足對(duì)農(nóng)業(yè)觀光休閑等服務(wù)性需求，滿足對(duì)良好生態(tài)的綠色化需求。要堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)，加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，根本途徑是深化改革。要通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，激活資源要素潛力，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要用改革的辦法來推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不可能一蹴而就，還可能會(huì)經(jīng)歷大的陣痛，付出一些代價(jià)，但在方向性問題上不能出大的偏差，不能犯顛覆性錯(cuò)誤，必須守住3條底線，確保糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民增收勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革兩大板塊。

第一大板塊是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括推進(jìn)三大調(diào)整、強(qiáng)化兩個(gè)支撐。

調(diào)優(yōu)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，突出一個(gè)“優(yōu)”字。就是要順應(yīng)市場(chǎng)需求變化，消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展中高端供給，突出“優(yōu)質(zhì)專用”大宗農(nóng)產(chǎn)品和“特色優(yōu)勢(shì)”其他農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給。一號(hào)文件提出要統(tǒng)籌調(diào)整糧經(jīng)飼種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展規(guī)模高效養(yǎng)殖業(yè)，做大、做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平。

調(diào)好生產(chǎn)方式，突出一個(gè)“綠”字。就是要推行綠色生產(chǎn)方式，修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，既還歷史舊賬，也為子孫后代留好生存和發(fā)展空間。一號(hào)文件提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)、大規(guī)模實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題、加強(qiáng)重大生態(tài)工程建設(shè)等政策措施。

調(diào)順產(chǎn)業(yè)體系，突出一個(gè)“新”字。就是要著力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進(jìn)三產(chǎn)深度融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的全環(huán)節(jié)升級(jí)、全鏈條升值。一號(hào)文件提出了大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)村電商發(fā)展、加快發(fā)展現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)、培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)等政策舉措。

科技支撐，就是要適應(yīng)農(nóng)業(yè)由量到質(zhì)轉(zhuǎn)變的大趨勢(shì)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術(shù)體系和技術(shù)路線，為農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀。為此，一號(hào)文件提出了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技推廣、完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、提升農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)水平等方面政策措施。

基礎(chǔ)支撐，就是要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展后勁，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享。一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平和扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)等內(nèi)容。

第二大板塊是改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是改革，動(dòng)能在改革，成敗看改革。改革的核心是理順政府和市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三大激活：一是激活市場(chǎng)。改變不合理的農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)，更好滿足需求，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，讓市場(chǎng)力量引領(lǐng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。為此，一號(hào)文件提出了深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度等重要舉措。二是激活要素。就是要改革優(yōu)化現(xiàn)有的資源要素配置，提高資源要素利用效率，喚醒農(nóng)村沉睡資源，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供必備的資金、土地等物質(zhì)條件。一號(hào)文件提出了改革財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制、加快農(nóng)村金融創(chuàng)新、深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革和探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制等重大政策舉措。三是激活主體。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，要激活各類人才到農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。為此，一號(hào)文件在有關(guān)部分提出了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體、開發(fā)農(nóng)村人力資源和吸引各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等政策措施。

記者：在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，如何進(jìn)一步加大政策支持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展？

答：這方面有兩個(gè)思路：一是培育壯大新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)；二是財(cái)政上做好整合和撬動(dòng)兩篇大文章。

農(nóng)村的綠水青山、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化、土特產(chǎn)品的吸引力越來越大。2017年中央一號(hào)文件將壯大新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措，在用地、融資、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等方面作出了一系列的政策安排。要像當(dāng)年抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣抓新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，使之成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，成為農(nóng)民持續(xù)較快增收新的動(dòng)力源，再在農(nóng)村來一次新的“異軍突起”，讓農(nóng)村成為引人入勝的天地、農(nóng)業(yè)成為令人向往的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民成為令人羨慕的職業(yè)。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，很多舉措都離不開政府的投入。確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，一方面確保增量，一號(hào)文件明確，“堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入適度增加”；另一方面就是下工夫用好、用活存量，做好整合和撬動(dòng)兩篇大文章，這方面有很大的空間。

整合，就是通過對(duì)存量資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，集中力量把最該辦的事辦好。這方面已有不少探索。一號(hào)文件提出，發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，多層次、多形式推進(jìn)涉農(nóng)資金整合；推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，探索實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式。這些舉措，就是從源頭上多層次、多形式開展整合的方法。

撬動(dòng)，是將有限的財(cái)政資金用作“藥引子”，吸引金融和社會(huì)資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。一號(hào)文件提出了政府和社會(huì)資本合作、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和貼息、建立擔(dān)保機(jī)制、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金、加大地方政府債券支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度等多種形式的撬動(dòng)措施。撬動(dòng)的難點(diǎn)是那些社會(huì)資本投入積極性不高的中長(zhǎng)期、低回報(bào)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于這些，可以借鑒異地扶貧搬遷的經(jīng)驗(yàn)，用未來的政府投入為現(xiàn)在的融資創(chuàng)造條件，撬動(dòng)政策性、開發(fā)性金融資金。

記者：2017年中央一號(hào)文件有哪些突出的政策亮點(diǎn)呢？

答：一是在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的抓手、平臺(tái)、載體方面，提出建設(shè)“三區(qū)”、“三園”加“一體”。

“三區(qū)”，即糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)。建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，是為了確保國(guó)家糧食安全；建設(shè)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，是為了確保我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品基本供給；建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)，是為了滿足市場(chǎng)多樣化需求，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力。通過“三區(qū)”建設(shè)，可以推動(dòng)生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)聚集，切實(shí)將區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)變成產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

“三園”，即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“產(chǎn)業(yè)園”、“科技園”和“創(chuàng)業(yè)園”。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“產(chǎn)業(yè)園”，目的是要形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群；建設(shè)“科技園”，目的是要打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新高地；建設(shè)“創(chuàng)業(yè)園”主要是為各類人才在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供扶持和服務(wù)。

“一體”，是指田園綜合體。中央一號(hào)文件提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體，讓農(nóng)民充分參與和收益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范。

二是在資源配置方面，提出了大規(guī)模實(shí)施節(jié)水工程和盤活利用閑置宅基地。

缺水是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出瓶頸，耗水過多是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的突出問題。解決高耗水和缺水問題，最迫切、最有效的還是節(jié)水。一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，提出加快完善國(guó)家支持農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系等一系列政策舉措。

農(nóng)村存量集體建設(shè)用地利用粗放，盤活潛力巨大。當(dāng)前休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛。因此，一號(hào)文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地等集體建設(shè)用地利用中需要注意兩點(diǎn)：一是嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所；二是要注意保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，防止集體資產(chǎn)被外來資本控制，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

三是在農(nóng)業(yè)主體和人才保障方面，提出積極發(fā)展“三位一體”綜合合作、培養(yǎng)鄉(xiāng)村專業(yè)人才。

農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制以來，“分”的層面分得徹底、激勵(lì)充分，但“統(tǒng)”的層面統(tǒng)得不夠、明顯滯后。因此，一號(hào)文件提出，一方面要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)；另一方面要積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作。

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，鄉(xiāng)村規(guī)劃、住宅設(shè)計(jì)是一個(gè)瓶頸制約，亟須培養(yǎng)鄉(xiāng)村建筑設(shè)計(jì)和鄉(xiāng)村規(guī)劃人才。一號(hào)文件提出要鼓勵(lì)高等學(xué)校、職業(yè)院校開設(shè)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、鄉(xiāng)村住宅設(shè)計(jì)等相關(guān)專業(yè)和課程，培育一批專業(yè)人才，扶持一批鄉(xiāng)村工匠。