2016，上海涉災部門如何應對災害

夏劍霞

2016，上海涉災部門如何應對災害

夏劍霞

2016年上海主要受到臺風、暴雨、雷電、大風、高溫等災害的影響。與2015年相比，影響上海的高溫天數(shù)和強對流次數(shù)增多，汛期降水量和臺風次數(shù)減少。與往年相比，上海2016年年平均氣溫偏高，降水偏多。高溫天數(shù)和汛期雨量均高于近十年平均值，臺風次數(shù)和強對流次數(shù)低于近十年平均值。雖然本市2016年災情總體平穩(wěn)，但是面對自然災害,容不得絲毫懈怠。我們清楚地認識到，同自然災害抗爭是人類生存發(fā)展的永恒課題，各部門需要在抵御各種自然災害的實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，落實責任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，全面提高本市綜合防災減災救災能力。

本年度自然災害災情分析

（一）災害總體情況

2016年上海自然災害發(fā)生總體平穩(wěn)，全年共計因災死亡1人，倒塌房屋3間，農(nóng)作物受災面積3 110.3333公頃，直接經(jīng)濟損失2 388.71萬元。

氣象災害方面，年平均氣溫偏高、降水偏多。尤其汛期，呈現(xiàn)降水量多、高溫日數(shù)多的特點。本市2016年降水總量約1 546.5毫米，較常年平均值約偏多24%，年平均氣溫約為18.5℃，較常年平均值約偏高1.6℃。汛期本市暴雨日數(shù)為5天，較常年同期（3.3天）明顯偏多；累計雨量757.1毫米（徐家匯站），較常年同期684.4毫米偏多10.6%，汛期出現(xiàn)了兩次超過10天的持續(xù)性高溫過程。2016年雖然受到臺風外圍影響偏多，影響程度不大。

海洋災害方面，2016年，影響上海市沿海的海洋災害以風暴潮、海浪為主，咸潮、赤潮、海嘯災害均未發(fā)生。共有8個熱帶氣旋登陸我國大陸，較常年持平。影響上海沿海的熱帶氣旋共有1個，即1616號“馬勒卡”，較2015年相比強度減弱，個數(shù)減少，但是上海沿海出現(xiàn)了一次較明顯的風暴增水過程。

生物災害方面，2016年全市病蟲自然發(fā)生程度總體為偏重發(fā)生，全市蔬菜主要病蟲害發(fā)生面積300多萬畝次，是2008年以來最少的。

地質(zhì)災害方面，全市地面仍然維持微量沉降狀態(tài)，但全市平均沉降量與往年相比略有下降。

地震災害方面, 2016年1～11月上海行政區(qū)內(nèi)發(fā)生3次地震，周邊地區(qū)發(fā)生4次地震，但未發(fā)生地震災害事件。

（二）預警發(fā)布與應急響應

2016年，全市針對自然災害，共發(fā)布預警次數(shù)208次，較去年有所增加。其中氣象部門發(fā)布預警172次，同比增加59%，其中針對高溫發(fā)布3次紅色預警。（年度預警發(fā)布情況詳見表一）

2016年，預警發(fā)布系統(tǒng)已經(jīng)接入10個市級基層應急管理單元，全年共發(fā)布氣象災害預警、民政救災應急響應預警、防空警報試鳴信息、黃浦江潮位預警、航班延誤預警、中環(huán)事故安民告示等信息共計175次。

表一：年度預警發(fā)布情況

針對災情預警，全市年共啟動應急響應66次，沒有啟動一級響應，啟動二級響應6次，三級響應51次，四級響應9次。（年度啟動響應情況詳見表二）

在全市上下的共同努力下，本市2016年成功抵御了多次臺風、暴雨、高潮的侵襲，全市未發(fā)生因臺風、暴雨、高潮等災害而導致的人員傷亡和重大財產(chǎn)損失事故，實現(xiàn)了安全度汛的目標。

表二：年度啟動響應情況

（三）災損情況

2016年本市共發(fā)生兩次突發(fā)性、局地性自然災害，分別是8月20日風雹雷擊災害和9月16日“莫蘭蒂”臺風災害。在兩次報災實戰(zhàn)過程中，相關(guān)區(qū)縣、街鎮(zhèn)救災干部堅守崗位，及時、準確地進行災情的統(tǒng)計和上報，較好地完成了自然災害災情管理工作。（年度災害損失情況詳見表三）

表三：年度災害損失情況

應急工作分析與評價

（一）部門間合作更加緊密，聯(lián)動機制不斷深化

上海市氣象局與多部門展開多領(lǐng)域合作，提升氣象服務(wù)能力。積極推進精細化氣象預報和預警信息接入城市網(wǎng)格化管理、景區(qū)旅游氣象服務(wù)、長三角空氣質(zhì)量預報預警、氣象安全街鎮(zhèn)建設(shè)以及標準化氣象災害防御鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作。

針對2016年汛期的嚴峻情勢，市防汛指揮部各成員單位共制定完善了20余項工作制度，防汛辦和排水公司、市容環(huán)衛(wèi)部門、路政等各排水管網(wǎng)管理主體建立聯(lián)動機制，進一步加強了防汛工作各環(huán)節(jié)的管理，對確保安全平穩(wěn)度汛起到了重要的推動和保障作用。

市規(guī)土局和市應急辦相關(guān)單位建立了聯(lián)動協(xié)作工作機制，形成了信息互享?協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作局面。尤其是在地面沉降方面，市規(guī)土局會同市水務(wù)局、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會、市交通委員會建立了部門聯(lián)動機制，取得了較好的地面沉降防治成效。

（二）預案體系更加完善，應急工作有據(jù)可依

市民政局根據(jù)重新修訂發(fā)布的《國家自然災害救助應急預案》，修訂應急響應啟動條件，細化了保障措施，增加了部門職責，編制完成《上海市自然災害救助應急預案（送審稿）》。市民政局還會同市財政局制定了與預案相配套的《上海市自然災害生活救助資金管理暫行辦法》，對災害救助的各項標準進行了明確，對本市救災資金及災害救助工作的開展提供了重要的依據(jù)。

（三）應急準備更加到位，各項投入有所加大

市防汛辦新購置了42臺大功率移動泵車，擴建、組建了100支防汛排水突擊隊伍，更新、輪換、新增各類防汛物資儲備1 000余萬元，并新建完成了市區(qū)兩級防汛物資儲備基地，有效提升了防汛搶險能力和應急保障水平。

市民政局租用嘉定工業(yè)區(qū)婁陸路312號作為上海市救災物資儲備庫。物資儲備庫面積11 189平方米，改建工程已于11月底完成。管理方面，將在原上海市民政減災中心機構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上增設(shè)相應職能，增加部門設(shè)置和人員編制，并制定完成相關(guān)管理辦法，確保儲備庫的有效運行。

救災物資的采購工作也在同步進行，共落實9 900萬的物資采購資金，分兩年完成物資采購。2016年共采購物資4 950萬，其中包括帳篷、棉被、棉大衣、毛巾被、折疊床、應急燈、應急廁所、床墊等8類物資。信息化系統(tǒng)建設(shè)將配合物資入庫進度于2017年一季度全部完成。

（四）標準化建設(shè)不斷推進，工作規(guī)范性不斷提升

市規(guī)土局進一步完善了地面沉降防治相關(guān)規(guī)范標準完善工作，正式發(fā)布了上海市工程建設(shè)規(guī)范《地質(zhì)災害危險性評估技術(shù)規(guī)程》（DGJ08-2007-2016,J10897-2015），啟動上海市工程建設(shè)規(guī)范《地面沉降監(jiān)測與防治技術(shù)規(guī)程》。

市民政局在2015年發(fā)布《城鎮(zhèn)社區(qū)防災減災指南》的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范了防災減災工作評估等方面工作的內(nèi)容和要求。2016年8月，上海市民政局在楊浦區(qū)試點開展了社區(qū)防災減災工作骨干專項培訓，此次培訓圍繞《城鎮(zhèn)社區(qū)防災減災指南》的相關(guān)要求，以培養(yǎng)合格的社區(qū)綜合減災管理者為目標，探索形成了本市針對社區(qū)防災減災管理者的規(guī)范的培訓課程和教材，進一步完善全市社區(qū)防災減災管理隊伍體系建設(shè)，推動上海社區(qū)防災減災工作的提升。項目的實施過程中，市民政局繼續(xù)深化多元主體共同參與的防災減災協(xié)同治理的工作模式，對社會力量參與減災救災工作進行了進一步的探索。

（五）圍繞城市內(nèi)澇，七部門聯(lián)合開展項目研究

上海市氣象局牽頭，聯(lián)合上海中心氣象臺、上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計研究院、上海市水文總站、華東師范大學、同濟大學、上海市民政減災中心，共同開展《極端性暴雨內(nèi)澇影響預報預警技術(shù)及決策支持應用平臺研發(fā)》項目研究。各課題組明確分工、協(xié)同創(chuàng)新，已基本完成任務(wù)節(jié)點考核指標。目前，已經(jīng)開發(fā)了一套暴雨預報產(chǎn)品庫，研發(fā)了暴雨預報產(chǎn)品與內(nèi)澇預報模型的接口；研究多因素影響下極端性暴雨造成的內(nèi)澇模擬技術(shù)，搭建了上海市暴雨內(nèi)澇精細化預報模型；建設(shè)虬江水系水文監(jiān)測站，開展了水文監(jiān)測和水文基礎(chǔ)資料收集工作；收集整理上海市暴雨災害歷史數(shù)據(jù)，初步搭建了暴雨安全影響災害庫；調(diào)研國外先進防澇彈性技術(shù)，試制了針對示范區(qū)域的防澇彈性樣品并開展實驗；調(diào)研國外先進的內(nèi)澇影響預報和風險預警業(yè)務(wù)，已全面啟動決策支持應用平臺開發(fā)。

（六）宣傳不斷擴大覆蓋面，提升針對性

2016年5月，在市應急委的領(lǐng)導下，由市民政局、市民防辦牽頭，會同有關(guān)部門和單位以及各區(qū)縣政府，以“減少災害風險 建設(shè)安全城市”為主題開展了系列宣傳活動?；顒悠陂g，各區(qū)縣、各委辦局共發(fā)放各類防災減災知識宣傳資料近80萬份，近85萬人參與了各級各類應急疏散救護演練4 600余次，防災減災宣傳口號滾動播放近3萬次，播放宣傳短片和公益廣告近3萬條次、15萬余分鐘，發(fā)送防災減災短信3 700萬余條，設(shè)點宣傳近1 000場次，制作宣傳板報和懸掛橫幅1.5萬余塊（條），近16萬人接受了1 000余場次的各類防災減災培訓，全市各類科普宣傳場館接待了4萬余人次。本次宣傳活動覆蓋全市5 600多個居（村）委會、1 300多所中小學校、3 000多個居民小區(qū)。

典型案例分析

低溫寒潮

1.寒潮來襲，氣溫突破歷史同期最低值。

2016年1月下旬，受上游生成的冷流降雪影響，1月23日起，全市陸續(xù)出現(xiàn)雨雪天氣，1月24日凌晨本市西部和南部地區(qū)出現(xiàn)了短時小雪，其中金山、青浦有輕微積雪并伴有道路結(jié)冰現(xiàn)象。1月24日早晨起隨著補充南下冷空氣影響，本市內(nèi)陸地區(qū)風力增大到7～8級，長江口區(qū)和沿江沿海地區(qū)陣風8～9級。

本次冷空氣過程造成22日起最低氣溫48小時降溫達9.7℃，1月24日早晨全市氣溫普遍降至零下6℃～零下8℃，崇明最低為零下8.5℃，市區(qū)徐家匯零下7.2℃，突破了1981年以來1月下旬歷史同期最低值，但尚未達自1873年有氣象記錄以來的同期極值(1916年徐家匯最低氣溫曾達零下10.6℃)。同時，徐家匯24日平均氣溫僅為零下5.2℃，為1949年來1月下旬同期最低，1873年以來歷史第三低值。

2.氣溫驟降，對城市運行造成一定影響。

一是對春運及交通造成影響。寒潮帶來的降溫、降雪及大風天氣對上海市內(nèi)的交通、航空水運及鐵路公路均產(chǎn)生一定影響。1月23日8時上海普遍飄雪，浦東高架中環(huán)、內(nèi)環(huán)以及外環(huán)的立交、跨線橋事故驟增；23日上午崇明三島客輪除長橫渡外，其他航線全部停航；洋山海域客輪全線停航。浦東機場、虹橋機場因航空器出港前需要除冰作業(yè)，23日上午兩大機場出港航班均出現(xiàn)了短時間延誤；寒潮、冰雪對長途客運的影響較大，上海長途南站23日取消班次約500班。

二是對人體健康造成影響。寒潮天氣引起申城醫(yī)院急診患者近日有小幅增加，并且主要集中在呼吸道、心腦血管系統(tǒng)疾病。據(jù)中山醫(yī)院統(tǒng)計，氣溫降低后每日急診量約為700人左右，每日急救車送至急診者約30人，其中呼吸道系統(tǒng)疾病人數(shù)明顯增多，約占急診總量的30%～40%；老年人心腦血管疾病增幅在兩成左右。在華東醫(yī)院，入冬以來急診量增加50%左右，此次降溫后再度增加10%，患者多為80歲以上老人。

三是對綠葉菜價格造成影響。從蔬菜批發(fā)市場獲悉，為了確保市場供應，穩(wěn)定菜價，寒潮來襲這幾天本市各大批發(fā)市場蔬菜的投放量較之前一周增加10%～30%。1月22日的蔬菜批發(fā)價達到最高峰，23日起有所回落，24日恢復正常。

3.積極應對，做好預警發(fā)布和防御指引。

低溫寒潮影響本市期間，市氣象局共發(fā)布寒潮藍色預警信號1次，道路結(jié)冰黃色預警信號1次，大風藍色預警信號2次，霜凍橙色預警信號2次，為聯(lián)動部門提供重要天氣和氣象實況信息通報22批次，約23 000余人次。市氣象局還與城市應急管理部門對接，共同起草針對霜凍天氣的應急行動建議，向全市各部門及各區(qū)縣下發(fā)，指導部門開展防御準備。還發(fā)布了氣象災害防御指引。同時，市氣象局用足各類宣傳渠道加強對公眾氣象預報信息的解讀和防御引導，加強雨雪量級預報、過程內(nèi)最低氣溫、平均氣溫預報等，讓公眾能更加直觀地了解到寒潮和雨雪的影響，避免公眾因不實消息產(chǎn)生恐慌，確保市民生活和出行安全有序。