部長們這樣解讀《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》

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部長們這樣解讀《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》

《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》日前印發(fā)。2月9日，國務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會，國土資源部部長姜大明、副部長趙龍對《綱要》進行解讀，并回答記者提問。

關(guān)于《綱要》出臺的背景和編制過程

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和空間規(guī)劃的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來，我國國土空間開發(fā)利用取得了舉世矚目的成就，以相對緊缺的資源賦存支撐了長達30多年的高速增長。當(dāng)前我國已經(jīng)進入全面建成小康社會決勝階段，經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在加快推進，國土開發(fā)和保護面臨著許多新情況、新矛盾和新挑戰(zhàn)，比如一些地方出現(xiàn)了國土空間開發(fā)失衡、環(huán)境污染嚴重、資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，要求牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)與保護，構(gòu)建科學(xué)的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，形成合理的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進人與自然和諧共生。

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)、加強國土空間開發(fā)與保護的決策部署，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部和發(fā)展改革委牽頭，會同28個部委，按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的要求，開展《綱要》編制工作。編制過程中，我們在認真總結(jié)地方試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，組織30余家研究機構(gòu)，開展了48項重大專題研究，并廣泛聽取、充分吸納了各?。▍^(qū)、市）人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，以及專家學(xué)者的意見。經(jīng)李克強總理簽批，今年1月3日國務(wù)院印發(fā)《綱要》。

關(guān)于《綱要》的作用和意義

《綱要》是我國首個全國性國土開發(fā)與保護的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，規(guī)劃范圍涵蓋我國全部陸域和海域國土（本次規(guī)劃暫未含港澳臺地區(qū)），對涉及國土空間開發(fā)、保護、整治的各類活動具有指導(dǎo)和管控作用，對相關(guān)國土空間專項規(guī)劃具有引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。

《綱要》貫徹落實黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，按照統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護、國土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出總體部署和統(tǒng)籌安排?！毒V要》的編制實施，有利于優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，提高綜合國力和競爭力；有利于推進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提升國土開發(fā)的協(xié)調(diào)性；有利于提高能源資源保障能力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；有利于保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障國土生態(tài)安全；有利于加快形成合理的空間規(guī)劃體系，健全國土空間開發(fā)保護制度，為建設(shè)美麗中國和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，提供重要支撐和基礎(chǔ)保障。

關(guān)于《綱要》的主要內(nèi)容

《綱要》共有10章。主要內(nèi)容包括四個方面：

第一，明確了國土開發(fā)、保護、整治的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標。突出強調(diào)要加快轉(zhuǎn)變國土開發(fā)利用方式，全面提高國土開發(fā)質(zhì)量和效率，加強國土空間用途管制和建立國土空間開發(fā)保護制度，提出要遵循6項基本原則，把握6個方面的主要目標，加快構(gòu)建安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土。

第二，確立了國土集聚開發(fā)、分類保護與綜合整治“三位一體”總體格局。一是以“四大板塊”為基礎(chǔ)，即東部率先、中部崛起、西部開發(fā)、東北振興。還有“三大戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”戰(zhàn)略。以國家重點開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域為重點，打造若干國土開發(fā)重要軸帶和重點集聚區(qū)，構(gòu)建“多中心網(wǎng)絡(luò)型”的集聚開發(fā)格局。二是基于資源環(huán)境承載力評價結(jié)果，針對5大類資源環(huán)境保護主題，區(qū)分3個不同保護級別，形成覆蓋全域“五類三級”的國土保護格局。三是以主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)，及海岸帶和海島地區(qū)為重點開展國土綜合整治，形成“四區(qū)一帶”的國土綜合整治格局。

第三，完善了以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度。設(shè)置了“生存線”、“生態(tài)線”、“保障線”和耕地保有量、用水總量、國土開發(fā)強度、重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例等11個約束性或預(yù)期性指標，推動體制機制創(chuàng)新和配套政策的完善。

第四，圍繞美麗國土建設(shè)的主要目標，部署了集聚開發(fā)、分類保護、綜合整治、聯(lián)動發(fā)展和支撐保障體系建設(shè)等重點任務(wù)。

關(guān)于《綱要》的貫徹落實

按照國務(wù)院要求，我們在貫徹落實中主要抓這樣幾點：一是建立《綱要》實施的部門溝通協(xié)商機制，協(xié)調(diào)解決國土開發(fā)、保護和整治中的重大問題。二是地方各級人民政府要建立健全工作機制，全面落實《綱要》目標任務(wù)。三是建立《綱要》實施績效考核制度，將實施情況納入國家土地督察機構(gòu)對省級人民政府監(jiān)督檢查范圍。同時，還要建立健全公眾參與制度，營造有利于依法依規(guī)開發(fā)利用國土空間的良好氛圍。關(guān)于《綱要》的貫徹落實和省級國土規(guī)劃編制工作，我們將在近期作出專門部署安排。

《綱要》有六大特點

中國國土資源報記者：請問姜部長，剛才您提到《綱要》是我國首個全國性國土開發(fā)與保護規(guī)劃，那么《綱要》具有什么特點呢？

姜大明：科學(xué)編制國土規(guī)劃對實現(xiàn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用，《綱要》作為我國首個全國性國土開發(fā)與保護規(guī)劃，主要有以下特點：

一是以中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)?！毒V要》是統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，把建設(shè)生態(tài)文明和維護國家糧食安全、生態(tài)安全、資源安全放在重要位置，突出了以人民為中心的發(fā)展思想，貫徹了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署要求。

二是以創(chuàng)新國土空間開發(fā)保護體系為引領(lǐng)?！毒V要》堅持國土開發(fā)與承載力相匹配、集聚開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、點上開發(fā)與面上保護相促進、陸域開發(fā)與海域利用相統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先與高效利用相統(tǒng)一、市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，構(gòu)建了以集聚開發(fā)、分類保護、綜合整治“三位一體”為框架，以區(qū)域統(tǒng)籌、陸海聯(lián)動為重點，以強化“三線”管控為保障的國土空間開發(fā)保護體系，豐富了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實現(xiàn)了一次集成性創(chuàng)新。

三是以多中心網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局?！毒V要》堅持處理好重點開發(fā)與均衡發(fā)展的關(guān)系，通過加大重要節(jié)點和軸帶開發(fā)力度，增強集聚開發(fā)的輻射帶動作用。在強調(diào)南北軸向發(fā)展的同時，更加關(guān)注東西軸向的開發(fā)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)向開發(fā)軸帶和開發(fā)中心集聚，促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間均衡配置，特別是加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)扶持力度，逐步縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

四是以承載力評價促進國土開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變?！毒V要》根據(jù)我國區(qū)域資源稟賦和環(huán)境狀況，分別對自然條件、水土條件、生態(tài)環(huán)境等進行專項評價，把各地區(qū)面臨的主要矛盾和問題作為國土開發(fā)、保護和整治的重要依據(jù)。綜合考慮資源環(huán)境限制性和適宜性要素，優(yōu)化不同區(qū)域國土空間開發(fā)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局，轉(zhuǎn)變國土開發(fā)利用方式，提高國土開發(fā)的質(zhì)量和效益，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

五是以陸海統(tǒng)籌推動國土開發(fā)向縱深發(fā)展。《綱要》強化了海洋作為藍色國土、便捷通道、資源基地和國防屏障的重要作用，將陸海統(tǒng)籌發(fā)展的區(qū)域范圍由東向西縱深推進，從發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)、環(huán)境保護和防災(zāi)減災(zāi)等方面構(gòu)建良性互動的陸海開發(fā)格局，促進陸海聯(lián)動，建設(shè)海洋強國。

六是以強化用途管制提升國土空間治理能力?！毒V要》注重落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，強化國土空間用途管制，科學(xué)設(shè)置“生存線”、“生態(tài)線”、“保障線”，合理確定國土開發(fā)強度、國土空間保護、水土資源利用效率、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等約束性指標，充分發(fā)揮《綱要》對涉及國土空間開發(fā)、保護、整治等各類活動的指導(dǎo)和管控作用，切實起到對相關(guān)國土空間專項規(guī)劃的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。

分類、分級全域國土保護格局將這樣落實

人民日報、人民網(wǎng)記者：我們注意到，此次《綱要》中提出了分類、分級全域國土保護格局的概念，請問為什么要提出這樣的概念？在具體任務(wù)的實施中又是如何考慮的？

趙龍：大家知道，國土保護是一個永恒的主題，只有加強保護才能實現(xiàn)資源的永續(xù)利用，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記強調(diào)，要把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各個方面和全過程，形成節(jié)約資源、保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為子孫后代留下天藍、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境。《綱要》秉承了這一思想和理念，堅持保護作為規(guī)劃的核心，堅持保護優(yōu)先、自然修復(fù)為主，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。同時也考慮到我國幅員遼闊，不同的區(qū)域之間、不同地區(qū)之間資源稟賦、資源條件，發(fā)展水平和發(fā)展階段都存在很大差異，所以這次規(guī)劃提出了保護要因地制宜、分類施策，也就是分類、分級保護的概念。

按照保護的主題，具體劃分成五類保護主題，一是環(huán)境質(zhì)量，二是人居生態(tài)，三是自然生態(tài)，四是水資源的保護，五是耕地資源的保護。同時，按照保護、維護和修復(fù)這三個級別，把全國劃分成16個保護區(qū)域?qū)嵭腥虻谋Ｗo。

具體而言，在環(huán)境質(zhì)量保護方面，重點針對開發(fā)強度比較高、環(huán)境問題比較突出的，就是目前重要的集聚區(qū)，比如京津冀、長江三角洲和珠江三角洲這一帶區(qū)域的保護，開展以大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量為主題的保護。同時，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴格限制高污染的項目，嚴格用水總量的控制。

二是人居生態(tài)保護，對重點開發(fā)的城市群地區(qū)，加強對城市綠地和人工濕地的保護，同時推進河湖水系的連通，加大地質(zhì)災(zāi)害的防治。

在人居生態(tài)方面，第一就是農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境的保護。重點要嚴防城市污染和工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。第二是要加強農(nóng)村的自然生態(tài)保護，重點是劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，中央也已經(jīng)作出部署。生態(tài)保護紅線一旦劃定，嚴格禁止不符合主體功能的產(chǎn)業(yè)和項目落地。

在水資源保護方面，主要集中在四個方面，一是對水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭和濕地的保護，特別是推進生態(tài)脆弱河流和地區(qū)的水生態(tài)修復(fù)；二是科學(xué)制定陸域污染物的減排計劃，防止陸域排放對水質(zhì)造成的影響和破壞；三是按照以水定城、以水定地的要求，合理確定開發(fā)的規(guī)模，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。剛才講到了嚴格限制高耗水的產(chǎn)業(yè)，嚴禁擠占生態(tài)用水；四是加強水資源的節(jié)約利用，明確到2030年全國用水量大概控制在7000億方之內(nèi)。

五是在耕地資源保護方面，重點是兩條，一是嚴守耕地紅線，通過劃定永久基本農(nóng)田，我們國家劃定了15.46億畝，這也是嚴格保護不能突破的，通過劃定基本農(nóng)田，保證國家的糧食安全。二是嚴控非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，通過盤活存量，減少對新增耕地的占用等措施，同時通過改進占補平衡，實現(xiàn)占用和補充耕地的質(zhì)量和數(shù)量的一致，來解決保護耕地的問題。

在保護措施和手段方面，《綱要》設(shè)置了三條線，剛才姜部長已經(jīng)作了介紹，生存線、生態(tài)線、保障線，希望通過這三條線的設(shè)置，通過實行總量控制、配額管理，強化自上而下的管控，從而有效地指導(dǎo)地方政府聚焦本地存在的突出資源環(huán)境問題，并綜合運用各種手段，實現(xiàn)點上開發(fā)、面上保護，真正實現(xiàn)給自然留下更多的生態(tài)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多的生產(chǎn)空間，初步建成天藍、地綠、水清的美麗家園。

劃分“四區(qū)一帶”的綜合整治區(qū)

中國日報記者：《綱要》里面提到“四區(qū)一帶”的國土綜合整治格局，請問這個格局的出臺是出于一種怎樣的考慮？在實施過程當(dāng)中又會有怎樣一些措施來保證它的效果呢？

趙龍：《綱要》里面的主要內(nèi)容包括三個方面，即：開發(fā)、保護、綜合整治。

國土綜合整治的目的是改善國土的質(zhì)量，提高利用的效率，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和布局。從國際經(jīng)驗上來看，國土綜合整治已經(jīng)有100多年的歷史了，特別是在發(fā)達國家，也是在不斷發(fā)展、不斷進步，從最初單純的土地整治發(fā)展到最后以重點改善生態(tài)環(huán)境、改善城鄉(xiāng)面貌和維護自然景觀的內(nèi)容在推進。

這次《綱要》明確提出綜合整治側(cè)重于五個方面，就是您剛才提到的“四區(qū)一帶”，核心的思想是堅持習(xí)近平總書記提出的山水林田湖是一個生命共同體的要求，劃分了“四區(qū)一帶”的綜合整治區(qū)。具體是，城市化地區(qū)的綜合整治、農(nóng)村地區(qū)的綜合整治、生態(tài)功能區(qū)的綜合整治、礦產(chǎn)資源集中開發(fā)區(qū)的綜合整治，這是“四區(qū)”?！耙粠А笔侵负０稁Ш秃u的綜合整治。城市化地區(qū)整治的重點是城市低效用地的再開發(fā)和環(huán)境的整治，通過低效用地再開發(fā)，包括城中村、棚戶區(qū)和老工業(yè)區(qū)的搬遷改造，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，地盡其利，地盡其用。城市的環(huán)境，重點是對大氣、水、土壤和城市污水垃圾處理，提出了具體意見。

農(nóng)村土地整治主要是兩個方面，一是農(nóng)村居民點的綜合整治，二是高標準農(nóng)田建設(shè)。目前我們國家宅基地人均是300平方米，還存在散、亂、空的現(xiàn)象。通過整治，改善農(nóng)村的人居環(huán)境，同時加強基礎(chǔ)和公共設(shè)施服務(wù)。高標準農(nóng)田，到2030年全國要建成12億畝，這12億畝建成以后，將落實藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略，從而保障國家的糧食安全。

重點生態(tài)功能區(qū)的綜合整治，重點是退耕還林、還濕、還草，達到強化水源的涵養(yǎng)功能，并增強水土的保持能力，提高防風(fēng)固沙的水平。

礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)的綜合整治，主要是兩個方面，一是礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理，到2030年歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境的綜合治理率達到60%以上，特別是一些廢棄礦山的治理，通過整治，恢復(fù)它的自然生態(tài)功能。二是加強綠色礦山建設(shè)。主要內(nèi)容是安全、環(huán)保、節(jié)能、高效。到2030年，規(guī)模以上的礦山要達到綠色礦山的標準。當(dāng)然這是有一定難度的，要通過有效手段，推動綠色礦山建設(shè)。

“一帶”就是海岸帶和海島綜合整治。海岸帶的整治，到2030年完成海岸帶整治和修復(fù)長度2000公里，同時推進海島的保護整治，特別是規(guī)范無居民海島的開發(fā)利用，從而保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。（中國國土資源報）