重大改革特別授權(quán)機(jī)制應(yīng)遵循授權(quán)明確性原則

郭文濤

自習(xí)近平總書記提出“重大改革于法有據(jù)”思想以來，我國(guó)在改革開放的實(shí)踐中，形成了兩種形式的重大改革特別授權(quán)機(jī)制：一種是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第13條暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律；另一種是國(guó)務(wù)院根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第35條暫時(shí)調(diào)整實(shí)施行政法規(guī)。(1)2020年5月11日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出：“健全重大改革特別授權(quán)機(jī)制，對(duì)涉及調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)的重大改革，按法定程序經(jīng)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后，由有條件的地方先行開展改革試驗(yàn)和實(shí)踐創(chuàng)新?！痹诖酥?，雖然全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院已經(jīng)有了關(guān)于地方改革實(shí)驗(yàn)的授權(quán)實(shí)踐，但缺乏官方的統(tǒng)一稱謂，導(dǎo)致學(xué)術(shù)界因理解上的差異，對(duì)其定性和表述不盡一致。該文件統(tǒng)一了對(duì)該授權(quán)行為的稱謂，在學(xué)術(shù)研究上有一定的積極意義。重大改革特別授權(quán)機(jī)制是在全面深化改革、全面依法治國(guó)新時(shí)代背景下，為了協(xié)調(diào)解決改革與法治的內(nèi)在矛盾，所產(chǎn)生的獨(dú)具中國(guó)特色的新生事物，是習(xí)近平法治思想的時(shí)代產(chǎn)物。(2)參見沈國(guó)明：《“重大改革于法有據(jù)”：習(xí)近平法治思想的重要論斷》，載《學(xué)術(shù)月刊》2021年第7期。重大改革特別授權(quán)機(jī)制作為“一項(xiàng)獨(dú)立的立法權(quán)行使形式”，是一種“新型立法職權(quán)”(3)曹舒：《人大授權(quán)暫停法律實(shí)施的合憲性檢討與控制》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2018年第1期。，自然也應(yīng)當(dāng)受到法律的約束，遵循《立法法》的基本原則。由于重大改革特別授權(quán)機(jī)制包括授權(quán)行為的作出程序、授權(quán)行為的表達(dá)形式、授權(quán)行為的實(shí)體內(nèi)容三個(gè)方面，所以法律對(duì)它的約束也可以從這三個(gè)方面來分析。有學(xué)者認(rèn)為，重大改革特別授權(quán)機(jī)制在作出程序上應(yīng)當(dāng)以具備相應(yīng)的價(jià)值要素為前提(4)參見陳多旺：《論重大改革特別授權(quán)中的程序價(jià)值》，載《法學(xué)》2021年第7期。，在實(shí)體內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。(5)參見王建學(xué)：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》，載《法學(xué)》2017年第5期。在此基礎(chǔ)上，本文擬重點(diǎn)論述的是：重大改革特別授權(quán)機(jī)制在表達(dá)形式上應(yīng)當(dāng)遵循授權(quán)明確性原則。(6)筆者在《國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整實(shí)施行政法規(guī)的法理分析》中，已經(jīng)論述了國(guó)務(wù)院實(shí)施的重大改革特別授權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循授權(quán)明確性原則，所以，在本文中將重點(diǎn)論述全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施的重大改革特別授權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循授權(quán)明確性原則。參見郭文濤：《國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整實(shí)施行政法規(guī)的法理分析》，載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期。

一、授權(quán)明確性原則廣泛適用于公法領(lǐng)域的授權(quán)行為

授權(quán)明確性原則最初適用于授權(quán)立法領(lǐng)域，目的是強(qiáng)化對(duì)授權(quán)立法的管控，要求立法機(jī)關(guān)在授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則時(shí)，必須明確授權(quán)的目的、內(nèi)容、范圍、事項(xiàng)、期限、監(jiān)督制度及其應(yīng)遵循的基本原則等要素。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)在授權(quán)立法領(lǐng)域確立并豐富了授權(quán)明確性原則。隨著法治實(shí)踐的發(fā)展，為了加強(qiáng)對(duì)授權(quán)行為的規(guī)制，授權(quán)明確性原則在公法領(lǐng)域呈現(xiàn)出普遍適用的狀態(tài)，不僅適用于行政授權(quán)領(lǐng)域，而且適用于地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)中。

(一)授權(quán)明確性原則最初適用于授權(quán)立法領(lǐng)域

在二戰(zhàn)后，由于工商業(yè)高度發(fā)展，西方國(guó)家的行政管理活動(dòng)發(fā)生了巨大變化：科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展使政府行政管理的技術(shù)性、專業(yè)性增強(qiáng)，福利社會(huì)的產(chǎn)生要求提高行政效率，經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新要求政府加強(qiáng)管制的靈活性，生態(tài)環(huán)境等公共利益要求政府肩負(fù)更大的責(zé)任。在這樣的時(shí)代背景下，原有的國(guó)會(huì)立法難以滿足快速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)科技要求。此時(shí)，授權(quán)立法應(yīng)運(yùn)而生，國(guó)會(huì)可以在作出原則性規(guī)定的情況下，授權(quán)行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政命令、制定行政規(guī)則，通過行政機(jī)關(guān)主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科技的規(guī)制。(7)參見錢建華：《簡(jiǎn)論授權(quán)明確性原則——兼議我國(guó)〈立法法〉中授權(quán)立法規(guī)定之完善》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。

“委任立法一旦被濫用，將會(huì)違反憲法所規(guī)定的國(guó)會(huì)中心主義的原則，招致行政專斷的弊端。因此，委任的界限常常成為問題?！?8)[日]南博方：《行政法》，楊建順譯，商務(wù)印書館2020年版，第69頁。為了強(qiáng)化對(duì)授權(quán)立法的管控，法治發(fā)達(dá)的西方各國(guó)均先后確立了授權(quán)明確性原則作為授權(quán)立法的界限標(biāo)準(zhǔn)，即立法機(jī)關(guān)在授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則時(shí)，必須明確授權(quán)的目的、內(nèi)容、范圍、事項(xiàng)、期限、監(jiān)督制度及應(yīng)遵循的基本原則等要素。(9)參見柳硯濤、劉宏渭：《立法授權(quán)原則探析》，載《法學(xué)論壇》2004年第4期。德國(guó)《基本法》第80條第1款規(guī)定：“法律可授權(quán)聯(lián)邦政府、聯(lián)邦部長(zhǎng)或各州政府發(fā)布具有法律效力的命令。這種法律必須規(guī)定授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍?！痹?948年，美國(guó)法院提出授權(quán)必須提供“足夠的標(biāo)準(zhǔn)”，1989年進(jìn)一步提出“可理解原則”，亦即如果國(guó)會(huì)在授權(quán)時(shí)，提供了足以讓政府理解、遵循并據(jù)此開展授權(quán)立法行為的原則時(shí)，這種授權(quán)行為就不會(huì)被判定為違憲。(10)參見戴杕：《美國(guó)立法授權(quán)司法審查中的“可理解原則”》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第4期。在日本，國(guó)會(huì)授權(quán)政府立法的法律，必須具體而明確地表明授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、程度等要素，尤其是涉及人身自由、精神自由、犯罪構(gòu)成要件的立法。(11)參見楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第347頁。

自1954年第一部《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)頒布以來，我國(guó)便已開始出現(xiàn)授權(quán)立法現(xiàn)象。改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，全國(guó)人大及其常委會(huì)由于立法資源、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，開始出現(xiàn)大量的授權(quán)立法現(xiàn)象，比較典型的就是1985年全國(guó)人大審議通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。這些授權(quán)立法普遍存在著概括授權(quán)、空白授權(quán)等現(xiàn)象，授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)期限、授權(quán)范圍等不甚明確，引發(fā)學(xué)者的質(zhì)疑。(12)參見湛中樂：《論對(duì)行政立法的監(jiān)督與控制》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。1990年以來，諸多學(xué)者主張我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，確立授權(quán)明確性原則，對(duì)授權(quán)立法中的授權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)控。(13)參見范忠信、范沁芳：《論對(duì)授權(quán)立法中授權(quán)行為的監(jiān)控——各國(guó)現(xiàn)制比較及我國(guó)現(xiàn)制之反省》，載《法律科學(xué)》2000年第1期。對(duì)此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)有所回應(yīng)。2000年制定的《立法法》第8條規(guī)定了法律保留，第9條規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)可以就法律相對(duì)保留事項(xiàng)，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，此即授權(quán)立法，第10條第1款規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。”根據(jù)體系解釋，這表明我國(guó)也確立了授權(quán)明確性原則，用以監(jiān)控授權(quán)立法，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確的要素包括授權(quán)目的、授權(quán)范圍兩項(xiàng)。(14)參見張濤：《論授權(quán)式行政立法體制的確立》，載《行政法學(xué)研究》2006年第4期。2015年修正的《立法法》第10條第1款規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等?！边@表明，在我國(guó)的授權(quán)立法實(shí)踐中，已經(jīng)豐富了授權(quán)明確性原則的內(nèi)涵，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確的要素包括授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。(15)參見張維靜：《對(duì)授權(quán)立法中授權(quán)行為的監(jiān)控——基于比較法視角的分析》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第9期。

(二)授權(quán)明確性原則在行政授權(quán)領(lǐng)域的適用

二十世紀(jì)七十年代以來，傳統(tǒng)的全能型政府顯得日益遲鈍，不能有效應(yīng)對(duì)公共行政事務(wù)日趨復(fù)雜化、多樣化的現(xiàn)狀，于是各國(guó)開始改革。(16)參見章志遠(yuǎn)：《公共行政民營(yíng)化的行政法學(xué)思考》，載《政治與法律》2005年第5期。為了有效提高行政效率，國(guó)家開始出現(xiàn)行政授權(quán)和行政委托，將部分行政職權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。所謂行政授權(quán)，是指法律規(guī)范直接將特定事項(xiàng)的行政職權(quán)授予非行政機(jī)關(guān)組織，或者行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定將特定事項(xiàng)的行政職權(quán)授予非行政機(jī)關(guān)組織。這兩種授權(quán)行為實(shí)際上都是立法行為對(duì)行政權(quán)的處分，最后均導(dǎo)致被授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)組織獨(dú)立行使行政職權(quán)并承擔(dān)法律責(zé)任。所謂行政委托，是指某一行政主體(委托人)出于行政管理上的需要，委托另一行政主體或其他組織及個(gè)人(被委托人)，以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。(17)參見胡建淼：《行政法學(xué)》(第四版)，法律出版社2017年版，第553頁。無論是行政授權(quán)還是行政委托，均發(fā)生了行政權(quán)的轉(zhuǎn)移，但因行政授權(quán)對(duì)行政職權(quán)的處分程度更深，所以法律對(duì)行政授權(quán)的限制也更為嚴(yán)格。

但是在行政授權(quán)實(shí)踐中，有權(quán)機(jī)關(guān)為了提高行政效能而將大量的行政職權(quán)授予非行政機(jī)關(guān)組織，出現(xiàn)了模糊政府責(zé)任、危及社會(huì)正義和損害公民權(quán)利等眾多風(fēng)險(xiǎn)。(18)參見張魯萍：《私主體參與行政任務(wù)的界限研究》，載《北方法學(xué)》2016年第3期。這種濫用授權(quán)或授權(quán)不當(dāng)現(xiàn)象在行政處罰領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》(2021年修正)第19條規(guī)定了法律法規(guī)可以授權(quán)非行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施行政處罰，第20條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以委托非行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施行政處罰。其實(shí)在行政處罰領(lǐng)域，無論是上述第19條規(guī)定的行政授權(quán)，抑或是第20條規(guī)定的行政委托，在本質(zhì)上都是一種行政授權(quán)，行政處罰授權(quán)實(shí)質(zhì)是一種“直接授權(quán)”，行政處罰委托實(shí)質(zhì)是一種“間接授權(quán)”。(19)參見孔繁華：《授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018年第4期。在行政處罰實(shí)踐中，出現(xiàn)了大量因授權(quán)不明確而侵害公民權(quán)利的現(xiàn)象，被授權(quán)組織或超越授權(quán)范圍或?yàn)E用授權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)違法行政行為，侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

法律法規(guī)對(duì)實(shí)踐中存在的大量行政授權(quán)行為，并未明確規(guī)定授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍，即何種職權(quán)可以授出、何種職權(quán)可以保留，也難以適用法律保留原則，因而導(dǎo)致出現(xiàn)實(shí)踐中的授權(quán)不當(dāng)或?yàn)E用授權(quán)問題。在此背景下，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)引入授權(quán)明確性原則，明確授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍，以此來加強(qiáng)對(duì)行政授權(quán)行為的監(jiān)督和救濟(jì)。(20)參見周遠(yuǎn)洋：《行政授權(quán)事項(xiàng)范圍的界定》，載《南海法學(xué)》2020年第2期。具體到行政處罰授權(quán)領(lǐng)域，有學(xué)者認(rèn)為，創(chuàng)設(shè)和補(bǔ)充空白構(gòu)成要件必須具體而明確，具有明確的構(gòu)成要件是處罰法定原則的最低底線，這樣才能使行政相對(duì)人可以預(yù)見在什么情形下將會(huì)受到行政處罰。(21)參見熊樟林：《行政處罰上的空白要件及其補(bǔ)充規(guī)則》，載《法學(xué)研究》2012年第6期。在行政處罰委托領(lǐng)域，有學(xué)者認(rèn)為，授權(quán)明確性原則要求必須明確行政處罰委托本身的目的、內(nèi)容和范圍，禁止全部委托，這樣才能夠防止行政機(jī)關(guān)規(guī)避自己的義務(wù)、逃避執(zhí)法。(22)參見孔繁華：《授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018年第4期。在行政授權(quán)領(lǐng)域確立授權(quán)明確性原則，根源于行政明確性原則，亦即行政行為的內(nèi)容和效果應(yīng)當(dāng)具體而明確，具備可了解性、可預(yù)測(cè)性以及可審查性。(23)參見胡建淼、錢建華：《行政明確性原則初探》，載《江海學(xué)刊》2004年第5期。法律明確性原則、安定性原則以及基本人權(quán)原則均要求行政行為必須具有明確性，唯有如此，才能促進(jìn)自由、人權(quán)、公正、效率等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。(24)參見王留一：《論行政行為的明確性》，載《法商研究》2019年第4期。

(三)授權(quán)明確性原則在地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)中的適用

2020年春節(jié)發(fā)生的新冠肺炎疫情給我國(guó)的社會(huì)秩序帶來了極大的沖擊，習(xí)近平總書記提出：“從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。”(25)《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月6日，第1版。隨后，地方各級(jí)人大常委會(huì)紛紛出臺(tái)決定(據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有23個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了相關(guān)決定)，授予地方政府采取應(yīng)急行政措施、防控新冠肺炎疫情的權(quán)力，這是新中國(guó)成立以來地方人大常委會(huì)首次進(jìn)行的大批量式緊急性授權(quán)行為。

地方人大常委會(huì)在新冠肺炎疫情期間進(jìn)行的緊急性授權(quán)行為，顯然不同于前述所說的授權(quán)立法或行政授權(quán)，其在《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》上并沒有專門的依據(jù)，也沒有先行經(jīng)驗(yàn)可以遵循，但我們?nèi)钥蓮睦碚撋蠈?duì)其進(jìn)行合憲性分析，以便完善緊急性授權(quán)。各地人大常委會(huì)出臺(tái)的緊急性授權(quán)決定，在內(nèi)核上具有一定的立法權(quán)屬性，在外觀上具有一定的決定權(quán)屬性，因此屬于兼具立法權(quán)和決定權(quán)屬性的立法性授權(quán)決定，是地方人大常委會(huì)為了彌補(bǔ)應(yīng)急立法缺失而在緊急情況下采取的一種新型授權(quán)舉措。在授權(quán)目的上，緊急性授權(quán)有利于規(guī)范應(yīng)急行政行為，有利于保障公民基本權(quán)利，有利于法律秩序的正常切換，因而符合憲法目的考量。在授權(quán)行為上，地方人大常委會(huì)具備授權(quán)的主體資格，授權(quán)事項(xiàng)也未超越地方人大常委會(huì)的法定職權(quán)，因而符合憲法權(quán)力配置要求。(26)參見林鴻潮、周智博：《地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)的合憲性考察及其完善》，載《貴州社會(huì)科學(xué)》2020年第10期。不同觀點(diǎn)參見譚波：《我國(guó)地方政府疫情防控行為的合法性風(fēng)險(xiǎn)反思——以地方“授權(quán)決定”為切入點(diǎn)》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。

有學(xué)者認(rèn)為，地方人大常委會(huì)進(jìn)行的緊急性授權(quán)行為，作為一項(xiàng)授權(quán)活動(dòng)，在表達(dá)形式上理應(yīng)接受授權(quán)明確性原則的考察。但地方人大常委會(huì)在歷史上是首次進(jìn)行大規(guī)模緊急性授權(quán)實(shí)踐，并沒有先例可循，再加上時(shí)間倉(cāng)促、事態(tài)緊急，難免在授權(quán)明確性上相對(duì)欠缺。具體而言，此次緊急性授權(quán)實(shí)踐的基本原則相對(duì)模糊，實(shí)施范圍相對(duì)抽象，實(shí)施期限相對(duì)籠統(tǒng)，責(zé)任機(jī)制相對(duì)空泛，與授權(quán)明確性原則要求的可了解性、可預(yù)測(cè)性、可審查性三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)還存在一定距離。為了對(duì)緊急性授權(quán)行為的明確性進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，有必要明確應(yīng)急行政措施的基本原則為法律保留原則、比例原則和權(quán)利救濟(jì)原則，明確應(yīng)急行政措施的實(shí)施范圍，明確應(yīng)急行政措施的實(shí)施期限(包括溯及力、終點(diǎn)、延期等要素)，明確應(yīng)急行政措施的責(zé)任機(jī)制，從而將應(yīng)急行政措施納入法治軌道。(27)參見林鴻潮、周智博：《地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)的合憲性考察及其完善》，載《貴州社會(huì)科學(xué)》2020年第10期。

二、授權(quán)明確性原則適用于重大改革特別授權(quán)機(jī)制的法理基礎(chǔ)

由上文可以看出，授權(quán)明確性原則廣泛適用于公法領(lǐng)域的授權(quán)行為，由最初適用于授權(quán)立法領(lǐng)域，擴(kuò)大適用于行政授權(quán)和地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)領(lǐng)域。重大改革特別授權(quán)機(jī)制，即全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)《立法法》第13條的規(guī)定，作出授權(quán)決定，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律，是一種立法性授權(quán)行為。(28)參見江國(guó)華、郭文濤：《全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定的實(shí)證分析——以第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)作出的21個(gè)授權(quán)決定為樣本》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。授權(quán)決定屬于“有關(guān)法律問題的決定”，屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分。這表明重大改革特別授權(quán)機(jī)制是一種立法性授權(quán)行為，理應(yīng)遵循《立法法》上的授權(quán)明確性原則，其法理基礎(chǔ)來源于人民主權(quán)理論、法律保留理論和法的安定性理論。

(一)人民主權(quán)理論

主權(quán)是指國(guó)家的最高權(quán)力，包括對(duì)外的自主權(quán)和對(duì)內(nèi)的統(tǒng)治權(quán)兩部分。發(fā)展到二十一世紀(jì)，人民主權(quán)理論已經(jīng)成為公法上的基本理論。世界大多數(shù)國(guó)家均認(rèn)為主權(quán)不是屬于君主，而是屬于人民，人民擁有國(guó)家的最高權(quán)力。我國(guó)《憲法》第2條第1款規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，實(shí)質(zhì)就是人民主權(quán)。在重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域適用授權(quán)明確性原則，也是人民主權(quán)理論的要求。具體理由有如下兩點(diǎn)。

其一，授權(quán)明確性原則有助于人民通過授權(quán)決定來控制改革權(quán)力，否則人民主權(quán)就會(huì)落空。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，對(duì)政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)生態(tài)文明等各領(lǐng)域進(jìn)行了大刀闊斧的改革。在全面深化改革的過程中，如何對(duì)改革權(quán)力進(jìn)行管控，成了實(shí)務(wù)界和理論界熱議的話題。(29)參見彭浩：《法治與改革關(guān)系的協(xié)調(diào)——以授權(quán)規(guī)則運(yùn)用下的地方試驗(yàn)為進(jìn)路》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期。在十八大之前，總體而言我國(guó)采取的是改革先行、法治附隨的改革模式，即地方改革試驗(yàn)突破法律甚至是《憲法》的規(guī)定，待改革成果經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)之后，再通過制定或修改法律的形式，將改革的成果予以固化，比較典型的就是土地制度改革。這種改革模式在改革開放初期是比較有效的，但是存在著嚴(yán)重的合憲性合法性危機(jī)，引發(fā)了二十世紀(jì)九十年代眾說紛紜的“良性違憲”之爭(zhēng)。(30)參見郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學(xué)研究》1996年第4期；童之偉：《“良性違憲”不宜肯定——對(duì)郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法》，載《法學(xué)研究》1996年第6期；韓大元：《社會(huì)變革與憲法的社會(huì)適應(yīng)性——評(píng)郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭(zhēng)論》，載《法學(xué)》1997年第5期。在2011年官方宣布建成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的情況下，我國(guó)的改革開放事業(yè)需要呼喚新的指導(dǎo)思想。在此背景下，習(xí)近平總書記提出“重大改革于法有據(jù)”思想，強(qiáng)調(diào)將改革權(quán)力納入法治軌道，法治優(yōu)先、改革附隨，這是一種“法治改革觀”。(31)參見陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期。根據(jù)“重大改革于法有據(jù)”思想產(chǎn)生的重大改革特別授權(quán)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)遵循授權(quán)明確性原則，這有利于人民通過授權(quán)決定來控制改革權(quán)力，落實(shí)人民主權(quán)。

其二，有利于彌補(bǔ)試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法的民主正當(dāng)性不足。重大改革特別授權(quán)機(jī)制包括兩部分的內(nèi)容：一部分是全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律；另一部分是被授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)決定，制定試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法，據(jù)此進(jìn)行改革試點(diǎn)。例如2019年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，授權(quán)最高人民法院在全國(guó)15個(gè)省(區(qū)、市)的20個(gè)城市開展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作。(32)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作的決定——2019年12月28日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第1期。2020年1月15日，最高人民法院印發(fā)《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)方案》和《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。(33)參見周強(qiáng)：《最高人民法院關(guān)于民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告——2021年2月27日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第3期。最高人民法院印發(fā)的試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法，其民主正當(dāng)性存在著不足，因?yàn)槠洳皇亲罡邫?quán)力機(jī)關(guān)制定的。因此，要求全國(guó)人大常委會(huì)作出的授權(quán)決定符合授權(quán)明確性原則，給予被授權(quán)機(jī)關(guān)明確而具體的指示，有利于彌補(bǔ)試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法的民主正當(dāng)性不足，防止人民利益受到侵害。(34)參見柳硯濤、劉宏渭：《授權(quán)立法正當(dāng)性缺陷的矯正機(jī)制》，載《河北法學(xué)》2006年第12期。

(二)法律保留理論

法律保留，是指對(duì)于某些特別重要的事項(xiàng)，只能由國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過制定法律的形式加以規(guī)定，其他國(guó)家機(jī)關(guān)不能通過制定規(guī)范性文件的形式加以規(guī)定。法律保留可以劃分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留：絕對(duì)保留，是指對(duì)于某些特別重要的事項(xiàng)，絕對(duì)禁止國(guó)家立法機(jī)關(guān)授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件；相對(duì)保留，是指對(duì)于某些相對(duì)不那么重要的事項(xiàng)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)可以授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件。我國(guó)《立法法》第8條、第9條確立了法律保留理論，第9條規(guī)定的對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、有關(guān)犯罪和刑罰、司法制度等事項(xiàng)屬于絕對(duì)保留，第8條中除了這三項(xiàng)之外的其他八種事項(xiàng)屬于相對(duì)保留。(35)參見應(yīng)松年：《〈立法法〉關(guān)于法律保留原則的規(guī)定》，載《行政法學(xué)研究》2000年第3期。

在重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域適用授權(quán)明確性原則，也是法律保留理論的要求。法律保留界分了全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定與被授權(quán)機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法兩者之間的邊界，從而為授權(quán)明確性原則的適用提供了前提條件。因?yàn)槿绻骋惶囟ㄊ马?xiàng)不屬于法律保留的范圍，就無需全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定進(jìn)行規(guī)范，根本談不上授權(quán)問題，無論全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定是否明確，被授權(quán)機(jī)關(guān)在該事項(xiàng)上只要不違反其他法律，就可以自主制定試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法。授權(quán)明確性原則所針對(duì)的是法律保留的特定事項(xiàng)，是法律保留的具體明確化。法律保留并不禁止將特定事項(xiàng)授予被授權(quán)機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法，但全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)授權(quán)事項(xiàng)畢竟有國(guó)家立法的責(zé)任，即使授權(quán)也不能放棄職責(zé)。因?yàn)閲?guó)家立法權(quán)是《憲法》《立法法》配置給全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)和職責(zé)，所以要求全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定時(shí)，必須規(guī)定具體而明確的限制性條件，以便實(shí)現(xiàn)對(duì)試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法的實(shí)質(zhì)性約束。授權(quán)明確性原則和法律保留理論是一個(gè)硬幣的兩面，兩者的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)授權(quán)決定對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)的控制，而授權(quán)明確性原則是法律保留理論的具體化，是法律保留理論的延申。(36)參見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》(增訂八版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第45頁。

例如，2020年8月11日，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市開展香港法律執(zhí)業(yè)者和澳門執(zhí)業(yè)律師取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資質(zhì)和從事律師職業(yè)試點(diǎn)工作的決定》，具體試點(diǎn)辦法由國(guó)務(wù)院制定。(37)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市開展香港法律執(zhí)業(yè)者和澳門執(zhí)業(yè)律師取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資質(zhì)和從事律師職業(yè)試點(diǎn)工作的決定——2020年8月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第4期。香港法律執(zhí)業(yè)者和澳門執(zhí)業(yè)律師取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資質(zhì)和從事律師職業(yè)，是司法制度的組成部分，不僅屬于法律保留，而且屬于絕對(duì)保留。如果沒有全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，國(guó)務(wù)院就制定試點(diǎn)辦法、開展改革試點(diǎn)，會(huì)面臨改革的合法性危機(jī)。授權(quán)決定屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，在全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，明確授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則后，國(guó)務(wù)院就此制定的試點(diǎn)辦法和開展的改革試點(diǎn)才具有合法性。所以，授權(quán)明確性原則和法律保留理論是一個(gè)硬幣的兩面，都是為了實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定對(duì)國(guó)務(wù)院開展改革試點(diǎn)的控制。

(三)法的安定性理論

一般而言，法的安定性包含兩方面的涵義。一方面在內(nèi)容上，法的安定性要求法律規(guī)范的內(nèi)容是具體而明確的，所有人都可以明白無誤地理解，國(guó)家機(jī)關(guān)可以據(jù)此行使職權(quán)、履行職責(zé)，社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他組織和公民可以據(jù)此行使權(quán)利、履行義務(wù)，國(guó)家活動(dòng)因此具有可預(yù)測(cè)性。(38)德國(guó)法學(xué)家舒菲力教授就提出：“法律必須在立法條文內(nèi)明白讓法律的適用者——人民、行政及司法權(quán)力者，知道其合法權(quán)限所在，籍以界定一個(gè)清楚的權(quán)利義務(wù)范圍。”同時(shí)，“立法在字義上必須極為明白、單純，不會(huì)有含糊不清，同時(shí)與其他法律之間的關(guān)系亦必須由立法者加以澄清。易言之，立法者有義務(wù)負(fù)責(zé)提出第一流法律的語義品質(zhì)。”轉(zhuǎn)引自陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(下冊(cè))，山東人民出版社2001年版，第547-548頁。法律必須明確，否則，守法者將會(huì)“無所措其手足”。(39)參見歐愛民：《法律明確性原則憲法適用的技術(shù)方案》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第1期。另一方面在形式上，法的安定性要求法律規(guī)范具有可靠性和穩(wěn)定性，不能朝令夕改，使國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他組織和公民無所適從，這具體表現(xiàn)為信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則和法的連續(xù)性原則。(40)參見[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第106頁。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者將這兩方面涵義歸納為：“藉由法達(dá)成之安定”，以及“關(guān)于法本身之安定”。(41)城仲模主編：《行政法之一般法律原則(二)》，臺(tái)灣三民書局1997年版，第273頁?！读⒎ǚā返?條第2款規(guī)定：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性?！痹摋l款體現(xiàn)的就是內(nèi)容上法的安定性，即“藉由法達(dá)成之安定”。由此可見，法律明確性是法的安定性理論的基本要求，其圍繞著權(quán)力拘束和規(guī)則預(yù)告兩種作用展開，要求排除概括性、抽象性、模糊性的法律規(guī)范。(42)參見裴洪輝：《在價(jià)值理想與客觀認(rèn)知之間：法律明確性原則的理論空間》，載《法學(xué)論壇》2019年第2期。

在重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域適用授權(quán)明確性原則，也是法的安定性理論的要求。因?yàn)橹卮蟾母锾貏e授權(quán)機(jī)制往往會(huì)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施現(xiàn)行法律，涉及現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力配置的調(diào)整和公民權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，如果授權(quán)決定含糊不清，不夠明確具體，就不會(huì)發(fā)揮權(quán)力約束和規(guī)則預(yù)告的作用，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他組織和公民將會(huì)“無所措其手足”，有違法的安定性。只有全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定排除概括性、抽象性、模糊性規(guī)范，明確具體地規(guī)定授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他組織和公民才會(huì)各司其職，改革試點(diǎn)工作才會(huì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

例如，2020年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在海南自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地法》《中華人民共和國(guó)種子法》《中華人民共和國(guó)海商法》的有關(guān)規(guī)定，并明確具體地規(guī)定了授權(quán)目的、授權(quán)范圍、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)期限、報(bào)告義務(wù)以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。(43)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定——2020年4月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第2期。國(guó)務(wù)院和海南自貿(mào)區(qū)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他組織和公民，才會(huì)根據(jù)這項(xiàng)授權(quán)決定開展改革試點(diǎn)工作，國(guó)家機(jī)關(guān)可以行使權(quán)力、履行職責(zé)，公民可以行使權(quán)利、履行義務(wù)，發(fā)揮權(quán)力約束和規(guī)則預(yù)告的作用，改革試點(diǎn)工作因此具有可預(yù)測(cè)性。

三、授權(quán)明確性原則檢視下的重大改革特別授權(quán)機(jī)制

人民主權(quán)理論、法律保留理論、法的安定性理論要求重大改革特別授權(quán)機(jī)制應(yīng)遵循授權(quán)明確性原則。我國(guó)《立法法》規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定的授權(quán)要素包括授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，以及監(jiān)督報(bào)告義務(wù)、提請(qǐng)制定法律義務(wù)和不得轉(zhuǎn)授權(quán)。從體系解釋的角度而言，授權(quán)明確性原則僅適用于授權(quán)立法領(lǐng)域；但從目的解釋的角度而言，授權(quán)明確性原則可以拓展適用于重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域。憲法和法律委員會(huì)在適用授權(quán)明確性原則，對(duì)授權(quán)決定進(jìn)行合憲性審查時(shí)，應(yīng)確立可了解性、可預(yù)見性、可審查性三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。適用授權(quán)明確性原則來檢視重大改革特別授權(quán)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)已有的若干授權(quán)決定在實(shí)踐中仍存在著一些缺陷。

(一)我國(guó)《立法法》上授權(quán)明確性原則的內(nèi)涵

從比較法的視角而言，域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于授權(quán)法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定的授權(quán)要素，并無一定之規(guī)。在德國(guó)，授權(quán)法應(yīng)當(dāng)明確的授權(quán)要素包括授權(quán)內(nèi)容、授權(quán)目的、授權(quán)范圍三項(xiàng)。在葡萄牙和意大利，除了這三項(xiàng)要素之外，授權(quán)法還應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)期限。在日本，授權(quán)法應(yīng)當(dāng)明確的授權(quán)要素包括授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍和授權(quán)程度。在英國(guó)，授權(quán)法應(yīng)當(dāng)明確的授權(quán)要素包括授權(quán)范圍、授權(quán)程序、行使權(quán)力的機(jī)關(guān)、條件、方式以及監(jiān)督方式等。(44)參見饒龍飛：《論授權(quán)明確性原則：要素與標(biāo)準(zhǔn)——基于違憲審查維度的思考》，載《理論界》2017年第3期。當(dāng)然，域外這些應(yīng)當(dāng)明確的授權(quán)要素是針對(duì)授權(quán)立法領(lǐng)域而言的，與西方三權(quán)分立的政治體制有很大的關(guān)系。

在我國(guó)，2000年制定的《立法法》第8條規(guī)定了法律保留事項(xiàng)，第9條規(guī)定了法律絕對(duì)保留事項(xiàng)以及允許授權(quán)立法的事項(xiàng)，第10條第1款規(guī)定授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)目的和授權(quán)范圍。2015年修正的《立法法》第8條也規(guī)定了法律保留事項(xiàng)，第9條也規(guī)定了法律絕對(duì)保留事項(xiàng)以及允許授權(quán)立法的事項(xiàng)，第10條第1款規(guī)定授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定的授權(quán)要素包括授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，第13條規(guī)定了重大改革特別授權(quán)機(jī)制。這表明根據(jù)體系解釋的要求，無論是2000年還是2015年的《立法法》第10條第1款規(guī)定的授權(quán)明確性原則，最初都是適用于授權(quán)立法領(lǐng)域。但是根據(jù)目的解釋的要求，授權(quán)立法和重大改革特別授權(quán)機(jī)制都是一種立法性授權(quán)行為，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)立法性授權(quán)行為的監(jiān)控，《立法法》第10條第1款規(guī)定的授權(quán)明確性原則也可以拓展適用于重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域。換言之，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《立法法》第13條實(shí)施的重大改革特別授權(quán)機(jī)制，所作出的授權(quán)決定也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。

從法條沿革可以看出，我國(guó)豐富了授權(quán)明確性原則的內(nèi)涵，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確的授權(quán)要素從2000年的授權(quán)目的、授權(quán)范圍兩項(xiàng)，擴(kuò)展到了2015年的授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。除此之外，2015年修正的《立法法》第10條第3款規(guī)定了監(jiān)督報(bào)告義務(wù)，第11條規(guī)定了提請(qǐng)制定法律義務(wù)，第12條規(guī)定了不得轉(zhuǎn)授權(quán)。從體系解釋的角度而言，這三個(gè)法條的規(guī)定都是適用于授權(quán)立法領(lǐng)域的；但是從目的解釋的角度而言，這三個(gè)法條的規(guī)定也可以適用于重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域，也屬于授權(quán)決定需要明確的授權(quán)要素。綜上所述，我國(guó)已經(jīng)確立了獨(dú)具中國(guó)特色的授權(quán)明確性原則，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確的授權(quán)要素不僅包括授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，還包括監(jiān)督報(bào)告義務(wù)、提請(qǐng)制定法律義務(wù)和不得轉(zhuǎn)授權(quán)。(45)參見李明超：《行政審批事項(xiàng)改革的基本類型與法理闡釋》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。授權(quán)明確性原則不僅可以適用于授權(quán)立法領(lǐng)域，還可以拓展適用于重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域。(46)參見楊登峰：《行政改革試驗(yàn)授權(quán)制度的法理分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。

(二)適用授權(quán)明確性原則應(yīng)當(dāng)確立的審查標(biāo)準(zhǔn)

授權(quán)明確性原則包含兩方面的基本要求：一是授權(quán)者的授權(quán)法本身應(yīng)當(dāng)明確；二是被授權(quán)者的行為符合授權(quán)法。在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)在作出授權(quán)決定之后，被授權(quán)機(jī)關(guān)都會(huì)根據(jù)授權(quán)決定制定試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。基于全國(guó)人大常委會(huì)在憲制上的優(yōu)越地位，被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的試點(diǎn)方案、實(shí)施辦法一般不會(huì)發(fā)生違反授權(quán)決定的問題。因此，我們主要考察的是全國(guó)人大常委會(huì)作出的授權(quán)決定是否符合授權(quán)明確性原則。

有學(xué)者認(rèn)為，在授權(quán)立法領(lǐng)域適用授權(quán)明確性原則，應(yīng)當(dāng)確立可了解性、可預(yù)見性、可審查性三項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)：可了解性，即授權(quán)法必須明確規(guī)定授權(quán)目的、授權(quán)內(nèi)容、授權(quán)范圍，以便使國(guó)家機(jī)關(guān)或者公民個(gè)人能夠了解其意義；可預(yù)測(cè)性，授權(quán)法必須明確規(guī)定授權(quán)目的、授權(quán)內(nèi)容、授權(quán)范圍，以便使行政相對(duì)人能夠預(yù)見政府會(huì)采取什么行政行為以及自己行為的后果；可審查性，關(guān)于授權(quán)法是否符合授權(quán)明確性原則，需要有可能接受司法審查。(47)參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則(二)》，臺(tái)灣三民書局1997年版，第437頁。此外，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在實(shí)踐中通過判例確立了一些授權(quán)明確性原則的審查標(biāo)準(zhǔn)，例如可預(yù)見性公式、自行決定公式、方針公式、綜合考察公式等。(48)參見[德]克勞斯·施萊希、斯特凡·科里奧特：《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院：地位、程序與裁判》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第145頁。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者根據(jù)實(shí)踐，總結(jié)出了一號(hào)明確公式、二號(hào)明確公式。(49)參見翁岳生主編：《行政法》(上冊(cè))，中國(guó)法制出版社2009年版，第126頁。

域外將授權(quán)明確性原則適用于授權(quán)立法領(lǐng)域，賦予合憲性審查機(jī)關(guān)以審查權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出一套審查標(biāo)準(zhǔn)，這與西方三權(quán)分立的政治體制有關(guān)，我國(guó)不宜簡(jiǎn)單移植西方的審查模式和審查標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，行使合憲性審查權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，具體而言是憲法和法律委員會(huì)，并且憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行的是事前審查而非事后審查。(50)參見韓大元：《從法律委員會(huì)到憲法和法律委員會(huì)：體制與功能的轉(zhuǎn)型》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。參酌域外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)特色，我國(guó)憲法和法律委員會(huì)在重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域適用授權(quán)明確性原則，應(yīng)當(dāng)確立的審查標(biāo)準(zhǔn)包括可了解性、可預(yù)見性、可審查性三項(xiàng)：可了解性，全國(guó)人大常委會(huì)所作出的授權(quán)決定，應(yīng)當(dāng)包括授權(quán)目的、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)范圍、授權(quán)期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，還包括監(jiān)督報(bào)告義務(wù)、提請(qǐng)制定法律義務(wù)和不得轉(zhuǎn)授權(quán)，以便國(guó)家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人能夠了解其意義；可預(yù)測(cè)性，全國(guó)人大常委會(huì)作出的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)包括以上授權(quán)要素，以便使公民個(gè)人能夠預(yù)測(cè)到被授權(quán)機(jī)關(guān)會(huì)采取什么改革行為以及自己行為的法律效果；可審查性，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定草案是否符合授權(quán)明確性原則，憲法和法律委員會(huì)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行事前的合憲性審查。

(三)已有的若干授權(quán)決定在實(shí)踐中仍存在著一些缺陷

全國(guó)人大常委會(huì)按照《立法法》第13條實(shí)施的重大改革特別授權(quán)機(jī)制，為突破法律的先行先試重大改革作出授權(quán)決定，確保了重大改革于法有據(jù)，支持了相關(guān)改革試點(diǎn)，確保了重大改革在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)，至今成效顯著。但根據(jù)授權(quán)明確性原則檢視重大改革特別授權(quán)機(jī)制，已有的若干授權(quán)決定在實(shí)踐中仍存在著一些缺陷，需要在全面依法治國(guó)的實(shí)踐中予以健全和完善。

其一，授權(quán)目的過于籠統(tǒng)宏觀。全國(guó)人大常委會(huì)作出的授權(quán)決定，普遍存在著授權(quán)目的過于籠統(tǒng)宏觀的問題，不具有可了解性，難以監(jiān)控被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施的改革試點(diǎn)活動(dòng)。例如，2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，授權(quán)最高人民檢察院在十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)，關(guān)于授權(quán)目的僅僅籠統(tǒng)宏觀地規(guī)定“為加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)”(51)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定——2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第4期。。因此，往后再作出授權(quán)決定，全國(guó)人大常委會(huì)可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步具體化。例如，該授權(quán)決定的授權(quán)目的就可具體化為“為探索公益訴訟的實(shí)施領(lǐng)域、程序機(jī)制等制度的良好設(shè)計(jì)”(52)譚清值：《人大授權(quán)改革試點(diǎn)制度的運(yùn)行圖式》，載《南大法學(xué)》2021年第3期。。

其二，授權(quán)事項(xiàng)擴(kuò)大化導(dǎo)致少數(shù)授權(quán)主體不適格。十八大以來，全國(guó)人大常委會(huì)一共作出了三十余個(gè)有關(guān)改革試點(diǎn)的授權(quán)決定，不僅涉及行政管理領(lǐng)域，而且擴(kuò)大到國(guó)家監(jiān)察體制、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、司法體制、農(nóng)村集體土地制度、財(cái)稅金融體制、國(guó)防和軍隊(duì)等方面的一批重大改革。在這些事項(xiàng)中，全國(guó)人大常委會(huì)能否作出關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的兩個(gè)授權(quán)決定，學(xué)術(shù)界是存在疑慮的，不具有可預(yù)測(cè)性。(53)參見鄭磊、王逸冉：《全國(guó)人大常委會(huì)“試點(diǎn)授權(quán)”要素論——基于〈立法法〉第13條的規(guī)范性思考》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第8期。國(guó)家監(jiān)察體制改革屬于國(guó)家憲制權(quán)力配置方面的重大改革，是一種憲制改革實(shí)驗(yàn)，屬于憲法保留事項(xiàng)。(54)參見張峰振：《論憲法保留》，載《政法論壇》2018年第4期。對(duì)于這種憲法保留事項(xiàng)，理應(yīng)由全國(guó)人大而非全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行授權(quán)才更為適格。(55)參見沈巋：《論憲制改革試驗(yàn)的授權(quán)主體——以監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為分析樣本》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期；秦前紅：《全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)與全國(guó)人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為研究對(duì)象》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。

其三，少數(shù)授權(quán)決定的授權(quán)期限不夠明確。授權(quán)期限屬于授權(quán)明確性原則的要求，其作用在于避免籠統(tǒng)或概括的授權(quán)權(quán)限。(56)參見李德旺：《基于暫停法律適用的立法授權(quán)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第4期。全國(guó)人大常委會(huì)在授權(quán)決定中理應(yīng)明確規(guī)定授權(quán)期限，但是少數(shù)授權(quán)決定的授權(quán)期限不夠明確，不具有可預(yù)測(cè)性。(57)參見王振民、王逸冉：《全國(guó)人大常委會(huì)特定事項(xiàng)授權(quán)的立法完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第6期。例如，2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，授權(quán)中央軍事委員會(huì)在軍官制度改革期間，暫時(shí)調(diào)整適用《中國(guó)人民解放軍軍官軍銜條例》《中華人民共和國(guó)現(xiàn)役軍官法》等相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定。(58)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定——2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第1期。但是該授權(quán)決定僅僅規(guī)定“改革措施成熟后，及時(shí)修改完善有關(guān)法律”，并沒有規(guī)定授權(quán)期限，這不利于對(duì)改革試點(diǎn)工作進(jìn)行法治監(jiān)控。

其四，少數(shù)授權(quán)決定沒有明確規(guī)定監(jiān)督報(bào)告義務(wù)。明確被授權(quán)機(jī)關(guān)在改革試點(diǎn)期限屆滿以前，要向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告實(shí)施情況，是為了加強(qiáng)對(duì)重大改革的法治監(jiān)控，將重大改革全程納入法治軌道，這也是全國(guó)人大常委會(huì)憲制優(yōu)越地位的體現(xiàn)，但是少數(shù)授權(quán)決定沒有明確規(guī)定監(jiān)督報(bào)告義務(wù)，不具有可審查性。例如，2017年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)在武裝警察部隊(duì)改革期間，暫時(shí)調(diào)整適用《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》等相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定。(59)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定——2017年11月4日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第6期。但是該授權(quán)決定沒有規(guī)定被授權(quán)機(jī)關(guān)的報(bào)告義務(wù)，這不利于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

結(jié) 語

作為對(duì)授權(quán)行為的一種監(jiān)控制度，授權(quán)明確性原則廣泛適用于公法領(lǐng)域，所以其也應(yīng)當(dāng)拓展適用于重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域。在重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域適用授權(quán)明確性原則，有著深厚的法理基礎(chǔ)，諸如人民主權(quán)理論、法律保留理論、法的安定性理論等。我國(guó)《立法法》已經(jīng)確立了具有中國(guó)特色的授權(quán)明確性原則，其不僅可以適用于授權(quán)立法領(lǐng)域，還可以適用于重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域。參酌域外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)特色，我國(guó)憲法和法律委員會(huì)在重大改革特別授權(quán)機(jī)制領(lǐng)域適用授權(quán)明確性原則，應(yīng)當(dāng)確立的審查標(biāo)準(zhǔn)包括可了解性、可預(yù)見性、可審查性三項(xiàng)。運(yùn)用授權(quán)明確性原則檢視重大改革特別授權(quán)機(jī)制，有利于健全和完善重大改革特別授權(quán)機(jī)制，發(fā)揮理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用，加快推進(jìn)改革攻堅(jiān)步伐，深入推進(jìn)各領(lǐng)域改革，完善改革決策程序，減少改革創(chuàng)新的失誤，將全面深化改革與全面依法治國(guó)有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)推進(jìn)。