結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展方向

2017年中共中央一號文件部署了本年度農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)，即“要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上……促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變?！逼浜诵木褪切聲r期的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景和主要任務(wù)

結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)村改革的核心任務(wù)之一。從改革開放以來30多年的歷程看，中央在政策上曾三次明確提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)。第一次是1985年，當(dāng)年的中央一號文件提出：“大力幫助農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”“支持發(fā)展畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等產(chǎn)業(yè)?！钡诙问?998年，在糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品大幅度增長，由長期短缺到“總量平衡、豐年有余”的前提下，中央提出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的“戰(zhàn)略性調(diào)整”。第三次是2015年中央一號文件提出“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”。2017年中央一號文件是對2015年一號文件精神的繼承和深化，詳細(xì)部署了本年度乃至今后一個時期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)。

本次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景主要有：第一，部分農(nóng)產(chǎn)品由于政策性因素導(dǎo)致“三量齊增”，最突出的就是玉米，近年來，生產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量都在增加，東北地區(qū)庫存量甚至超過了一年的生產(chǎn)量。第二，部分農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)區(qū)域性、季節(jié)性過剩，造成生產(chǎn)能力的浪費(fèi)，如蔬菜。第三，大部分農(nóng)產(chǎn)品的供給質(zhì)量達(dá)不到消費(fèi)者的要求，突出表現(xiàn)為奶制品，自2008年“三聚氰胺”事件以來，消費(fèi)者的信心遠(yuǎn)沒有恢復(fù)，2016年奶粉的銷售量甚至比2015年低2%。上述問題的集中表現(xiàn)，就是2016年農(nóng)民收入出現(xiàn)了13年來的首次增幅下降，使得人們對2020年能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入倍增計(jì)劃出現(xiàn)了疑問。這次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就是要解決中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中長期積累下來的矛盾和問題，不僅從近期著眼于農(nóng)民收入的持續(xù)提高，從遠(yuǎn)期或者根本上看，對于提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，提高農(nóng)業(yè)整體競爭力具有十分重要的意義。

從一號文件看，本次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)主要有：第一，在結(jié)構(gòu)平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)總量平衡。1998年中央提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的前提是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品總量供給基本平衡且豐年有余，而當(dāng)前中國面臨的既有總量供給不足問題，也有結(jié)構(gòu)不平衡問題。從總量上看，自2004年以來，中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口就一直處于逆差狀態(tài)，而且基本上呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢。2015年，中國谷物凈進(jìn)口3218.2萬噸、大豆凈進(jìn)口8169.4萬噸，棉花凈進(jìn)口175.9萬噸（棉花替代性產(chǎn)品棉紗進(jìn)口234.5萬噸），食糖凈進(jìn)口484.6萬噸，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差達(dá)到462億美元。這就意味著，當(dāng)前土地、水等資源生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)難以滿足中國13.75億人口的需求，必須借助外部資源?？傮w上看，中國的土地密集型農(nóng)產(chǎn)品（如糧食、棉花、油料等）不具有比較優(yōu)勢，但勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品（如蔬菜、水果、水產(chǎn)品等）具有較明顯的比較優(yōu)勢。這就需要在谷物基本自給的大前提下加大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力度，同時對比較劣勢的農(nóng)產(chǎn)品保證一定的生產(chǎn)量，通過國際貿(mào)易實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給的總量平衡。第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。新世紀(jì)以來，盡管糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，2016年雖然比2015年減少104億斤，但仍然是歷史上第二個豐收年。而與此同時，我們對資源的消耗也是前所未有的。我們用世界上9%的耕地、6%的淡水，養(yǎng)活了20%的人口，發(fā)展方式可用高投入、高產(chǎn)出、高速度、高資源環(huán)境消耗、高污染、粗放式發(fā)展來概括。在全國污染總量中，農(nóng)業(yè)污染占一半以上。這樣的發(fā)展方式是不可持續(xù)的。為此，2015年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕59號），提出了“堅(jiān)持化肥減量提效、農(nóng)藥減量控害，建立健全激勵機(jī)制，力爭到2020年，化肥、農(nóng)藥使用量實(shí)現(xiàn)零增長，利用率提高到40%以上”的目標(biāo)。這一目標(biāo)也需要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。第三，提高主要農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全水平。農(nóng)業(yè)的粗放式發(fā)展也造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降、安全水平不高且食品安全事件頻發(fā)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅包括量的增減，也包括質(zhì)的提升，通過提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量增進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，提高農(nóng)業(yè)的整體競爭力。

怎樣調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

2017年中央一號文件對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整從多方面進(jìn)行了部署，概括起來主要有五大方面。

調(diào)主體。經(jīng)營主體不同是這次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與上兩次結(jié)構(gòu)調(diào)整的最重要區(qū)別。新世紀(jì)以來，尤其是2008年中共十七屆三中全會以來，由于《物權(quán)法》出臺、外出農(nóng)民工越來越多等各方面原因，土地流轉(zhuǎn)以及隨之興起的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍。目前，全國在工商行政管理局系統(tǒng)注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社接近180萬家，經(jīng)營面積在50畝以上的家庭農(nóng)場340萬家以上，各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家以上。另外，休閑農(nóng)業(yè)、會展農(nóng)業(yè)、城市農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，它們是新時期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體。而前兩次結(jié)構(gòu)調(diào)整主要以單家獨(dú)戶的小農(nóng)戶為主。根據(jù)一號文件精神，2017年，還要加強(qiáng)以下幾方面工作，一是繼續(xù)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種等方式推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，尤其要通過土地托管等方式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)帶動型的規(guī)模經(jīng)營，即服務(wù)規(guī)?；?。山東省供銷社系統(tǒng)在土地托管方面已經(jīng)取得了一系列經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)，在條件許可的地區(qū)推廣。二是積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作，鼓勵有條件的合作社在產(chǎn)品生產(chǎn)銷售、生產(chǎn)資料供應(yīng)等服務(wù)的基礎(chǔ)上積極發(fā)展信用合作，使合作社全方位為成員提供服務(wù)。三是積極發(fā)展以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體。所謂田園綜合體就是在一個較大的區(qū)域或流域內(nèi)，依靠一個或多個農(nóng)民專業(yè)合作社這樣的經(jīng)營組織建立起來的具有多重功能的新型業(yè)態(tài)，在單個合作社發(fā)揮作用不足的地方還可以組建聯(lián)合社。在這樣的框架下，既能夠發(fā)揮農(nóng)戶分散經(jīng)營的優(yōu)勢，又能夠發(fā)揮合作社或聯(lián)合社統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)勢。

劃分功能區(qū)。一號文件提出了建立三大農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)的政策思路。即稻谷、小麥、玉米等糧食生產(chǎn)功能區(qū)，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品等特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。三大功能區(qū)的劃分要以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃為依托，充分發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，在不同功能區(qū)實(shí)施不同政策，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)確保谷物基本自給、口糧絕對安全，不斷提高品質(zhì)，發(fā)揮小雜糧的競爭優(yōu)勢；在特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)充分發(fā)揮勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的價格優(yōu)勢，進(jìn)一步提高國際市場競爭力，進(jìn)而提高種植農(nóng)民的收入水平，并爭取在國際市場上的話語權(quán)；在重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，要充分利用WTO規(guī)則，在精心核算的前提下確保一定的產(chǎn)能，并盡可能使大豆、糖類、橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)免遭國際市場的沖擊，確保這類產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。三類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)的劃分體現(xiàn)了2001年加入WTO以來，中央政府應(yīng)對國際農(nóng)產(chǎn)品市場沖擊的最新政策成果，具有很強(qiáng)的針對性和可行性。

進(jìn)一步推進(jìn)三元種植結(jié)構(gòu)。三元種植結(jié)構(gòu)是2015年中央一號文件提出的，即“加快發(fā)展草牧業(yè)，支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植，開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點(diǎn)，促進(jìn)糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展?！逼湟c(diǎn)在于：第一，在調(diào)減玉米種植面積過程中適當(dāng)增加青儲玉米所占比重，尤其在農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，增加青儲玉米面積可以降低畜牧業(yè)養(yǎng)殖成本，提高畜產(chǎn)品（奶、肉等）質(zhì)量。第二，利用倒茬、荒地、灘地等資源種植飼草，解決畜牧業(yè)飼料不足問題。第三，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)緊密結(jié)合，畜牧業(yè)的糞便經(jīng)過處理后作為種植業(yè)的肥料，既節(jié)省購買化肥所需要的資金，又實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用。2017年的一號文件體現(xiàn)了上述精神且進(jìn)一步深化、具體化。主要表現(xiàn)在：其一，提出“穩(wěn)糧、優(yōu)經(jīng)、擴(kuò)飼”六字方針，擴(kuò)大種植飼料作物不與糧食和經(jīng)濟(jì)作物爭地。事實(shí)上，只要充分利用現(xiàn)有土地資源，如河灘地、荒地、撂荒地、倒茬地等，加上青儲飼料，基本可以解決飼料不足問題。其二，“大力培育現(xiàn)代飼草料產(chǎn)業(yè)體系”，把飼草、飼料當(dāng)作一個產(chǎn)業(yè)來抓，而不是畜牧業(yè)的附屬物。通過發(fā)展飼草料產(chǎn)業(yè)，不僅能夠滿足畜牧業(yè)發(fā)展的需要，還有可能為農(nóng)民收入找到新的增長點(diǎn)。其三，引導(dǎo)畜牧業(yè)產(chǎn)能向環(huán)境容量大的地區(qū)和玉米主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，降低畜牧業(yè)發(fā)展成本。同時，加快品種改良，著力發(fā)展牛羊等草食畜牧業(yè)，改善國民膳食結(jié)構(gòu)，提高國民健康水平。

充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源。2004年以來農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易凈逆差且持續(xù)擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)表明，中國現(xiàn)有的土地等資源不足以養(yǎng)活13.75億人口，遑論2020年的14.2億。因此，充分利用國際市場，適當(dāng)進(jìn)口，尤其是進(jìn)口一部分高檔農(nóng)產(chǎn)品，不僅可以滿足國內(nèi)消費(fèi)者的需求，還能夠減輕國內(nèi)資源環(huán)境壓力。當(dāng)然，要采取有效的進(jìn)口策略，通過國際貿(mào)易實(shí)現(xiàn)國家整體利益最大化。對此，2017年的中央一號文件主要從四個方面進(jìn)行了部署。第一，擴(kuò)大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口。對于蔬菜、水果、水產(chǎn)品等勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品，目前在國際市場上價格優(yōu)勢比較明顯，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)要繼續(xù)提高食品安全水平，降低生產(chǎn)成本；同時提高組織化水平，包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)的組織化，也包括出口環(huán)節(jié)的組織化、一體化，提高在國際市場上的話語權(quán)。第二，依法對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品開展貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，尤其對大豆、糖料、橡膠等被進(jìn)口產(chǎn)品沖擊較大的重要農(nóng)產(chǎn)品展開貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，進(jìn)而采取相應(yīng)的扶持措施。第三，以“一帶一路”沿線及周邊國家為重點(diǎn)，推動農(nóng)業(yè)走出去，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)對外合作，培育具有競爭力和重要國際影響的現(xiàn)代化大型農(nóng)業(yè)集團(tuán)。第四，充分利用全球最大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國的地位，影響并參與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則和國際標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，推進(jìn)與相關(guān)國家的農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證結(jié)果互認(rèn)互信，優(yōu)化中國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易環(huán)境。

推行綠色生產(chǎn)方式。注重綠色生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是今年一號文件的顯著特點(diǎn)之一。文件在引言部分就提出了“農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠”，第一次提出“增綠”的理念且與 “增效”“增收”并列。在正文中，文件在第二部分從四個方面部署了這一工作。具體而言，一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。提出繼續(xù)推進(jìn)化肥零增長行動，鼓勵用有機(jī)肥替代化肥，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效。鼓勵發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化，以補(bǔ)貼為基本手段促進(jìn)農(nóng)作物秸稈的多元化利用。二是基于我國“人多、地少、水缺”的資源特點(diǎn)，提出實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，逐步完善田間節(jié)水設(shè)施，開發(fā)節(jié)水農(nóng)作物品種，大力普及噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，加大水肥一體化等農(nóng)藝節(jié)水推廣力度，全面推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革。三是集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題，如重金屬污染耕地的修復(fù)、休耕輪作計(jì)劃的實(shí)施、農(nóng)業(yè)面源污染的治理、東北黑土地保護(hù)、設(shè)施農(nóng)業(yè)土壤改良等。四是提出加強(qiáng)重大生態(tài)工程建設(shè)，如全面推進(jìn)大規(guī)模國土綠化行動、啟動長江經(jīng)濟(jì)帶重大生態(tài)修復(fù)工程、繼續(xù)實(shí)施林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程、推進(jìn)沙化土地封禁與修復(fù)治理、加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域水土流失綜合治理和生態(tài)修復(fù)治理等。

孔祥智 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，黨委書記兼副院長