美國亞太戰(zhàn)略的調(diào)整動向與潛在疑云

張旭東

每當(dāng)美國政府進行換屆，新一屆政府的亞太戰(zhàn)略與政策走向便成為該地區(qū)國家關(guān)注的重點。當(dāng)特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)之后，這種關(guān)注度可謂達到了史無前例的程度。原因在于競選期間，特朗普發(fā)表過眾多偏離美國歷屆政府長期以來主流政策的言論，動輒引發(fā)爭議甚至恐慌。整個亞太地區(qū)都試圖盡快明確美國新一屆政府的亞太戰(zhàn)略思路，預(yù)判其整體政策框架，以便準(zhǔn)備各種預(yù)案，應(yīng)對可能的沖擊。

美國亞太戰(zhàn)略的束縛軟肋

特朗普政府提出的“美國優(yōu)先”口號和“讓美國再次偉大”的目標(biāo)，對于不同的人而言可以有完全不同的解讀。亞太國家一度普遍認(rèn)為特朗普政府將會放棄奧巴馬政府推行的“亞太再平衡”戰(zhàn)略。

在過去8年時間里，奧巴馬政府將戰(zhàn)略重點從歐洲和中東地區(qū)向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，在軍事預(yù)算受到削減的情況下，調(diào)集部署更多的海軍和空軍兵力至西太平洋區(qū)域，并主導(dǎo)達成了包括12個成員國在內(nèi)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），通過大力提升同東盟國家和地區(qū)組織的關(guān)系，強化美國的外交存在，顯著改善了小布什政府忽視的美國同亞太地區(qū)關(guān)系。

可以發(fā)現(xiàn)，在奧巴馬推行的戰(zhàn)略中，資源投入尤其是軍力的部署盡管被一再強調(diào)但并非第一位。在區(qū)域經(jīng)濟一體化和互利合作方面，美國也沒有采取主動大幅讓利的策略。換言之，在安全和經(jīng)濟上，美國都受限于自身的軍力和財力，無法如冷戰(zhàn)剛結(jié)束時通過傾力投入，換取亞太地區(qū)國家的絕對支持和信賴。

美國更強調(diào)通過建立一種所謂“基于規(guī)則的秩序”，來維護其在亞太的主導(dǎo)地位。在外交上，投入大量的時間和精力拉近與同盟和伙伴的關(guān)系；在安全上，言語上反復(fù)確認(rèn)對同盟的安全承諾，同時美其名曰宣揚“法治原則”，以所謂“航行自由”行動鞏固其主導(dǎo)的海洋秩序；在經(jīng)濟上，以新標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定力推所謂更為“公平”的貿(mào)易規(guī)則。

但是，選戰(zhàn)期間特朗普團隊展現(xiàn)出的政策取向與奧巴馬截然不同。在安全上，特朗普一再抱怨包括日本和韓國在內(nèi)的美國軍事同盟，沒有承擔(dān)應(yīng)有的軍事費用，任由這種情況持續(xù)下去將會更為嚴(yán)重地?fù)p害美國利益，美國可能會考慮從相關(guān)國家撤出駐軍，由盟國自行負(fù)擔(dān)更多防衛(wèi)責(zé)任。在經(jīng)濟上，特朗普對包括TPP在內(nèi)的多邊協(xié)定非常不滿，認(rèn)為這是美國潛在的災(zāi)難，將會奪走美國大量就業(yè)機會。美國要退出或者重新修訂不利的多邊貿(mào)易安排，并更傾向于洽簽雙邊自貿(mào)協(xié)定，因為美國將會在雙邊談判中處于更為有利的地位。在外交上，特朗普團隊在選戰(zhàn)中幾乎沒有提及東盟，對亞太區(qū)域一體化進程也缺少興趣，勢必顯著降低在新政府外交議程中的優(yōu)先級。

要想厘清特朗普政府戰(zhàn)略調(diào)整的邏輯，必須摸清此種調(diào)整的根源所在，那便是美國在軍力和財政上面臨的嚴(yán)格約束。在特朗普看來，美國如今面臨的威脅和挑戰(zhàn)是異常嚴(yán)峻的，但是自身的軍力提升無法匹配威脅的加劇程度。

以海上艦艇為例，目前美國的艦船總數(shù)量為274艘，特朗普稱這是近百年以來最小的美國艦隊群。他希望美國的艦船規(guī)模擴張至350艘，即增加76艘各式艦只。預(yù)計在未來的30年中僅造船費用就需耗資超過1650億美元，這還不算配備戰(zhàn)斗人員、維修保養(yǎng)以及運行執(zhí)勤等龐大數(shù)額的費用，而目前美軍全年的總預(yù)算水平也才只有6200億美元。

更重要的是，按照2011年民主和共和兩黨達成的預(yù)算控制法案，直至2021年軍事預(yù)算都面臨著嚴(yán)格上限的束縛，這意味著如果此法案不被廢除或者停止執(zhí)行，美軍預(yù)算就無法增加，不得不動用其他部分的軍費用于支持海軍，而無論空軍、陸軍還是海軍陸戰(zhàn)隊都面臨著各自的裝備補充與更新?lián)Q代的巨大壓力。

與此同時，美國聯(lián)邦政府的總財政預(yù)算壓力空前。2017年4月，特朗普將迎來政府臨時預(yù)算案到期的考驗，要想在如今兩黨嚴(yán)重對立的情況下達成一項預(yù)算協(xié)議難度可想而知。2017年夏天，美國還將再次面臨債務(wù)違約的風(fēng)險，已經(jīng)達20萬億美元之巨的政府債務(wù)上限面臨再次提升的窘境。

無論是民主黨還是共和黨內(nèi)部的財政保守勢力（如白宮預(yù)算局局長馬爾瓦尼），都反對單方面增加軍費的提議。前者要求同時對非軍事預(yù)算松綁，后者則嚴(yán)格削減軍事和非軍事預(yù)算。在這種情況下，特朗普提出的顯著擴張美軍軍力的宏大構(gòu)想，面臨著“巧婦難為無米之炊”的困境。

前不久，共和黨參議院軍事委員會主席麥凱恩提出方案，2018年安排軍事預(yù)算6400億美元，同時預(yù)留600億美元的戰(zhàn)爭經(jīng)費，總規(guī)模達到7000億美元。在未來的5年時間里，相較于現(xiàn)有水平增加軍費4300億美元，至2022年時軍費可達到8000億美元的規(guī)模。在這一方案下，海軍艦船可增加59艘，海軍陸戰(zhàn)隊可增兵3000-20萬人，陸軍可增兵8000人。海軍陸戰(zhàn)隊和空軍還可各新購置20架和73架新式的F-35戰(zhàn)斗機。

這樣的軍費增加方案，使美國的財政預(yù)算分配更捉襟見肘，姑且不論特朗普政府同國會將會達成怎樣的協(xié)議實現(xiàn)這一點，至少美國不愿再將有限的資金更多地投入到保護盟友的安全中。要求盟友提高軍費分擔(dān)比例，可以有效緩解美軍的預(yù)算壓力，用于購置更多裝備。換言之，美國試圖通過減少對軍事同盟的投入，騰挪資源用于自身軍力強化，由盟友自行承擔(dān)相應(yīng)的差額和分散安全壓力。

同盟互動強化美新政府與亞太聯(lián)系

由于預(yù)期美國在軍事安全投入、經(jīng)貿(mào)合作讓利、外交議程排序等方面更優(yōu)先考慮自身的利益，相對忽視亞太各國的關(guān)切，美國在亞太的領(lǐng)導(dǎo)力和地位都面臨著顯著被削弱的風(fēng)險，同時亞太國家也面臨著在全新的地緣政治環(huán)境中重新作出戰(zhàn)略抉擇的難題。

在諸多亞太國家中，美國的軍事同盟國最為焦慮，因其長期以來的外交與安全基石正出現(xiàn)動搖。從政府過渡期開始，以日本和韓國為代表的軍事盟友成為與美國新執(zhí)政當(dāng)局互動最為密切的亞太國家。

原本預(yù)判民主黨候選人希拉里·克林頓會勝選的日本政府，在特朗普獲勝后立即調(diào)整了策略，在美國政府過渡期就罕見地與特朗普進行了會晤，并在其上任前接連訪問印度尼西亞、菲律賓、澳大利亞和越南等國，試圖重申奧巴馬政府確立的所謂“法治為基礎(chǔ)的地區(qū)秩序”，同時在TPP協(xié)議問題上征求相關(guān)方的意見，試圖說服特朗普不要退出該協(xié)定，繼續(xù)掌握多邊自貿(mào)安排的主動權(quán)。

在這些訪問行程中，南海問題成為安倍每到訪一地必然提及的話題，可謂司馬昭之心路人皆知。由于越南將舉辦2017年秋季的亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議（APEC），日本也希望能夠借此機會，使特朗普政府在南海問題上繼續(xù)秉持奧巴馬政府的立場。

然而，當(dāng)特朗普開始執(zhí)政以后，外交議程的安排卻令日本政府感到失落。同特朗普最早通話的亞太國家領(lǐng)導(dǎo)人是印度尼西亞總統(tǒng)佐科，最先到訪美國的外國領(lǐng)導(dǎo)人是英國首相特蕾莎·梅，日本首相安倍晉三排在印度總理莫迪之后，在特朗普上任滿一周時才實現(xiàn)雙方通話，而訪美安排則被延后至2017年2月上旬。這也使日本政府內(nèi)部憂心忡忡，擔(dān)心特朗普在同安倍會晤時向日本施加巨大的壓力。日本共同社引用日本政府人士的話稱：“特朗普將所有可能的課題作為討價還價的材料，這種‘交易外交對日美安保體制帶來的影響將難以估量。”

日本的擔(dān)憂首當(dāng)其沖來自于防衛(wèi)軍費的負(fù)擔(dān)。美國對北約同盟國的要求是，軍費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例達到2%，而日本長年以來這一比例不足1%。1976年，日本三木武夫內(nèi)閣通過決議，確立了軍費占國民生產(chǎn)總值（GNP）比例不超過1%的限定。20世紀(jì)80年代末，中曾根康弘內(nèi)閣曾一度廢除這一限定，從1987至1989年連續(xù)3年比例超過1%。進入90年代以后，以GDP替換GNP進行統(tǒng)計，但是除了2010年該比例為1.008%以外，均沒突破限定。安倍第二次執(zhí)政以來，連續(xù)5年軍費增長，目前規(guī)模達到5萬億日元（人民幣約3000億元），但依然控制在1%以內(nèi)。面臨美國的壓力，日本國內(nèi)有人建議將軍費與GDP之比上調(diào)至1.2%。

對于日美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，日本政府的憂慮更甚。長期以來，美國對于同日本的汽車、農(nóng)產(chǎn)品等貿(mào)易的不平衡非常不滿，更對日元匯率不時施加壓力。以汽車貿(mào)易為例，2016年日本對美國汽車出口超過175萬輛，從美國進口卻不足2萬輛。日本車企在小型車方面進一步實現(xiàn)了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)，而在高檔車方面則對美出口增加，總出口額達到了4.4萬億日元（約2670億元人民幣），這一規(guī)模是1995年美日汽車貿(mào)易摩擦加劇時的2倍，而日元匯率的波動在其中同樣發(fā)揮了影響。

對此，日本高層不得不反復(fù)向美國發(fā)出信號，強調(diào)日本對于美國經(jīng)濟的積極貢獻。例如，官房長官菅義偉表示，日本企業(yè)在美國投資超過4100億美元，創(chuàng)造了超過90萬個工作崗位。為了讓特朗普政府能夠確認(rèn)對美日同盟的堅定承諾，避免同盟空洞化，安倍政府還精心籌劃了一份“經(jīng)濟大禮包”，助推特朗普的經(jīng)濟政策。

根據(jù)日本媒體的介紹，安倍提出的日美經(jīng)濟合作倡議可以分為五個部分：在美國國內(nèi)建設(shè)全球最為先進的基礎(chǔ)設(shè)施；在全球開拓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求；共同開發(fā)機器人和人工智能領(lǐng)域；在網(wǎng)絡(luò)安全和太空探索方面合作；在與防務(wù)相關(guān)的對外經(jīng)濟合作中創(chuàng)造就業(yè)。根據(jù)這項綜合性倡議，日本將在未來10年內(nèi)，通過調(diào)集養(yǎng)老金和外匯儲備，向美國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資約1500億美元，創(chuàng)造70萬個就業(yè)機會。日本希望參與美國加利福尼亞州、德克薩斯州的高鐵項目，還希望同美國共同開發(fā)民航客機，擴大美國對亞洲的液化天然氣出口。日本政府的這一舉措，很可能成為一種模板，成為美國未來同亞太國家談判的要價基礎(chǔ)，因此值得重視和研究。

從2017年2月初開始，美國同日本和韓國之間開展了頻繁的互動。首先，美國國防部長馬蒂斯將上任后的首次出訪選定了東亞的兩個盟國，日本媒體透露此次訪問并非日方邀請，而是馬蒂斯主動要求。馬蒂斯代表特朗普，向韓日傳遞了一個明確的信息：特朗普非常重視亞太地區(qū)，在其外交議程中具有優(yōu)先級，美國堅定履行對兩個同盟的支持和承諾。可以說，馬蒂斯的到訪給了韓日一顆定心丸。值得一提的是，安倍同馬蒂斯的會晤長達50分鐘，遠超一般的禮節(jié)性會見，而馬蒂斯則贊揚日本的軍費負(fù)擔(dān)是美國同盟國中的典范，在整個訪問中都沒有主動提及要求日本增加軍費負(fù)擔(dān)的話題。根據(jù)日本防衛(wèi)省的數(shù)據(jù)，2015年日本承擔(dān)的軍費支出為1910億日元（人民幣約120億元），美國承擔(dān)300億日元，日方負(fù)擔(dān)比例達到86.4%。

其次，美國同日本和韓國就朝鮮發(fā)射彈道導(dǎo)彈開展了一系列的合作。在朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人于新年賀詞中宣布即將進行洲際彈道導(dǎo)彈試驗之后，美國從夏威夷緊急將海基X波段雷達調(diào)往西太平洋海域用以監(jiān)測朝鮮。朝鮮外交部美洲局副局長崔光日，2017年1月25日在平壤接受美國NBC廣播電臺采訪時表示，朝鮮在任何時間、任何地點都能試射洲際彈道導(dǎo)彈。如果美國持續(xù)舉行韓美聯(lián)合軍演，朝鮮也將繼續(xù)加強核威懾力和先發(fā)制人的攻擊能力。2月7日，美國和日本在夏威夷進行了一次彈道導(dǎo)彈攔截試驗。

2月12日，朝鮮發(fā)射了一枚“北極星二型”中遠程彈道導(dǎo)彈，飛行高度約為500公里，從朝鮮平安北道芳峴附近發(fā)射，墜入距離朝鮮東岸約350公里的日本海中，但未落在日本專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)。隨后，美日韓高層通過電話進行了密切的聯(lián)系，美國向日本和韓國確認(rèn)了應(yīng)對朝鮮核導(dǎo)威脅的堅定態(tài)度，三國還推動安理會采取行動，對朝鮮發(fā)射導(dǎo)彈的行為進行譴責(zé)。美韓確認(rèn)2017年將加大力度實施代號為“關(guān)鍵決心”和“鷂鷹”的聯(lián)合演習(xí)，向朝鮮施加更大的壓力。

再有，日本首相安倍攜多位重要閣僚共同訪問美國，試圖同特朗普團隊建立起個人信賴關(guān)系。對于安倍本人來說，這是其半年時間里第四次訪問美國。日本媒體報道：應(yīng)美方的要求，日本副首相麻生太郎隨同安倍一同訪美，將負(fù)責(zé)與美方就兩國間的經(jīng)貿(mào)合作進行會談。這樣一個不尋常的舉動，折射出美國方面在雙邊經(jīng)濟協(xié)定上的迫切訴求。

2月10日，安倍同特朗普在華盛頓進行了會談，隨后兩人共同乘飛機前往佛羅里達州的總統(tǒng)官邸繼續(xù)會談，并進行了一場長達5小時的“高爾夫外交”。雙方達成協(xié)議，將由日方的麻生副首相和美方的彭斯副總統(tǒng)領(lǐng)銜，進行雙邊之間包括外長、財長、防長、商務(wù)部長在內(nèi)的綜合性跨部門對話，就美日之間的經(jīng)濟談判確立框架，嘗試解決包括汽車、農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的貿(mào)易爭端和匯率問題，同時協(xié)商雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。與此同時，日本表示仍不放棄亞太區(qū)域性的多邊貿(mào)易協(xié)定。

在安全上，美日雙方在朝核、釣魚島、南海、反恐、加強軍備、普天間基地搬遷等問題上達成了多重共識，基本上延續(xù)了奧巴馬時期的美國政策立場，重新確認(rèn)了既有的承諾與協(xié)定。但需要強調(diào)的是，美日兩國的聯(lián)合聲明中首次書面明文寫入釣魚島適用于《日美安保條約》第五條，這被安倍視為一項重要的訪問成果，而且美國鼓勵日本繼續(xù)在亞太地區(qū)的經(jīng)濟和安全問題上，扮演更為積極的角色。特朗普還接受安倍的邀請，將在2017年年內(nèi)訪問日本，而副總統(tǒng)彭斯則會先行訪日，為在日本的首腦會談做預(yù)熱準(zhǔn)備。

最后，在德國波恩舉行的二十國集團非正式外長會和在慕尼黑舉行的年度性安全會議，給了美國同亞太各盟國在多邊進行全面接觸的機會。美國副總統(tǒng)彭斯、國務(wù)卿蒂勒森、國防部長馬蒂斯等重要內(nèi)閣成員同日本、韓國、澳大利亞等國的相關(guān)官員開展了密切的互動，在相互通話的基礎(chǔ)上進一步通過會面來強化外交團隊之間的聯(lián)系。

美國新亞太戰(zhàn)略的設(shè)計與疑點

經(jīng)過不斷的觀察，可以逐漸厘清特朗普亞太戰(zhàn)略的邏輯。在全球范圍內(nèi)，美國將繼續(xù)推行一種所謂“兩翼齊飛”的軍事同盟戰(zhàn)略。這里的“兩翼”，分別是指美國在大西洋彼岸的軍事同盟英國和在太平洋彼岸的軍事同盟日本。

針對亞太地區(qū)尤其是東亞，美國的同盟戰(zhàn)略將是改良版的“輻軸體系”。美國在其中處于核心位置，包括日本、韓國、澳大利亞在內(nèi)的軍事同盟國和印度等重要的伙伴國，同美國之間的雙邊關(guān)系構(gòu)成一條條輻射狀的輪條。另外，各同盟國和伙伴國之間通過加強互動，形成緊密聯(lián)系。稱之為改良版，是因為日本在其中發(fā)揮更為重要的作用，甚至成為“影子軸心”，在美國缺位或者無法更多投入外交精力和軍事資源的情況下，由日本串聯(lián)起整個美國的亞太同盟與伙伴體系。

在這種新的均衡條件下，美國試圖以盡可能強有力的軍事存在，依托同盟與雙邊自貿(mào)協(xié)定，維持在亞太地區(qū)的傳統(tǒng)地位，更好維護自身利益。對于亞太地區(qū)的安全矛盾和熱點爭議，特朗普政府會大力奉行“實力求和平”政策，更為重視軍事能力的建設(shè)和部署，以達到戰(zhàn)略威懾的效果，但不會濫用武力，不會執(zhí)行過往新保守主義慣用的窮兵黷武路線。

作為精明的商人，特朗普和他的精英團隊習(xí)慣用“交易邏輯”看待各種利益矛盾。在同大國的戰(zhàn)略互動之中，妥善管控分歧、保持靈活克制，在具有共同利益的領(lǐng)域推進互利合作，以實現(xiàn)“讓美國再次偉大”的目標(biāo)，對特朗普而言是更為理性的選擇。如若相反，任何一場新的地區(qū)較大規(guī)模戰(zhàn)爭，都將會極大地消耗美國本已有限的財力資源，而特朗普試圖推行的稅制改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等優(yōu)先內(nèi)政目標(biāo)的實現(xiàn)將更為渺茫。

然而，必須指明的是，任何一項綜合性的長期戰(zhàn)略都必須保持清晰明確、穩(wěn)定一致。上任一個月左右，特朗普就推翻了在選戰(zhàn)之中的多項言論，重新確認(rèn)了對亞太同盟的支持，并表態(tài)欲強化在該地區(qū)的存在。亞太國家對于美國新政府的政策轉(zhuǎn)變會更加猶豫，不確定其政策內(nèi)涵，更無法確定其政策是長期有效，還是只針對近期局勢變化的策略性應(yīng)對。

相較于奧巴馬，特朗普目前的亞太戰(zhàn)略構(gòu)想，是一種在“收”和“張”之間尚存在不確定性的雛形。無論是在朝鮮核導(dǎo)問題，還是在東海釣魚島問題，抑或是南海島礁爭端，特朗普都重申了前任奧巴馬政府的政策，甚至使用了“100%站在同盟身邊”這樣的字眼。這種戰(zhàn)略“張力”需要更大的資源投入和更積極主動的作為，對同盟采取保護的同時，看重長遠戰(zhàn)略利益而不看重短期相對獲益。但是特朗普政府在這方面卻具有截然相反的逐利趨向，給外界以戰(zhàn)略“收縮”的觀感，也因為如此，日本利用這一模糊空間極大增強了在本地區(qū)的外交活躍性，試圖扮演更積極的角色以維護美國主導(dǎo)下的地區(qū)秩序。

但即便是日本決策層內(nèi)部，也會對這種結(jié)構(gòu)的日美關(guān)系和地區(qū)地緣態(tài)勢存在顧慮。如果缺乏美國強有力的領(lǐng)導(dǎo)，日本的亡羊補牢之舉能持續(xù)多久不得而知。況且日本自身的實力同樣有限，同樣會感到力不從心，屆時當(dāng)日美都無力在前排主導(dǎo)局勢而試圖退到后排，美國的亞太同盟體系將會出現(xiàn)失控的游離，選擇跟隨美日的亞太國家將會紛紛重新作出抉擇。

總之，美國新政府上任時間不久，面臨著內(nèi)政和外交的諸多挑戰(zhàn)，決策團隊還在不斷捏合成型的過程之中。如何應(yīng)對在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略信譽危機，是美國新執(zhí)政團隊的亞太戰(zhàn)略必須驅(qū)散的戰(zhàn)略疑云。