公眾參與老城廂環(huán)境綜合治理的路徑與方法

顧榮

[摘 要]

作為人口密度非常高的老城廂地區(qū)，環(huán)境綜合治理的工作是直面民生的工作，充分的公眾參與是了解民眾需求、解決民眾難題、保障民眾利益的必然途徑。自2015年下半年以來(lái)，上海市黃浦區(qū)老城廂地區(qū)的環(huán)境綜合治理工作已經(jīng)探索出了公眾參與的多樣路徑與方法，并取得了顯著效果。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理；公眾參與；老城廂；黃浦區(qū)

[中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）03-0036-03

補(bǔ)好短板，被列為2016年上海市委唯一的重點(diǎn)調(diào)研課題。圍繞整治“五違”（違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污和違法居?。﹩?wèn)題，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境綜合整治是全市補(bǔ)短板聚焦的重點(diǎn)任務(wù)之一，要做好這項(xiàng)工作，離不開社會(huì)治理主體的共同參與。多元主體是上海創(chuàng)新基層社會(huì)治理體系的要求，真正意義上的基層社會(huì)治理應(yīng)該是治理體系的各參與者，包括基層黨組織、基層政府及其派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)居委會(huì)、各類社會(huì)組織及經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)居民之間，相互合作、平等協(xié)商、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的一種合作共治關(guān)系，前提是要清晰界定各資源主體在社區(qū)這一實(shí)踐場(chǎng)域中的角色地位與功能定位，尤其是基層黨組織的核心地位以及與其他主體的關(guān)系問(wèn)題。

2015年7月29日，市委書記韓正到黃浦區(qū)四牌樓路及周邊實(shí)地調(diào)研后，提出了“精準(zhǔn)施策補(bǔ)短板”的工作要求。作為老城廂的中心地帶，由于歷史原因，該地區(qū)“老、舊、臟、亂、差”的特點(diǎn)突出，轄區(qū)內(nèi)二級(jí)舊里所占比重大，房屋多是磚木結(jié)構(gòu)，超齡危房多，人口密度高，居民生活條件差，外來(lái)人口集中，群租現(xiàn)象突出，消防隱患多，違章建筑存量多，經(jīng)多次整治，成效并不明顯，可以說(shuō)情況復(fù)雜、頑疾突出，此次被納入黃浦區(qū)環(huán)境綜合治理的市級(jí)重點(diǎn)區(qū)域。

（一）違法建筑量大、面廣、點(diǎn)多。一方面轄區(qū)內(nèi)違章存量多，搭建歷史久，很多違章建筑還是居民滿足最基本生活要求的保障，不能一拆了事，更要考慮到居民的生活需求問(wèn)題；另一方面困難人群多，對(duì)于“拆違”抵觸情緒大，不愿拆或者無(wú)力拆，如何在拆除違章的同時(shí)保障甚至改善居民的生活水平就成為需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

（二）違法經(jīng)營(yíng)有需求、易回潮。老城廂地區(qū)低端商業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致低端服務(wù)業(yè)、低端零售、低端餐飲集聚，這些低端業(yè)態(tài)也正是無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、占道跨門經(jīng)營(yíng)等環(huán)境綜合治理頑癥的高發(fā)業(yè)態(tài)。例如，街道轄區(qū)的小商品市場(chǎng)和小吃廣場(chǎng)，存在不少無(wú)證照經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，商品質(zhì)量投訴頻發(fā)、食品安全無(wú)法有效監(jiān)管；另一方面，老城廂地區(qū)人口密度大，居民需求多樣，由于價(jià)格便宜，違法經(jīng)營(yíng)的“黑店”也確實(shí)在某種程度上滿足了部分困難群眾的需求，因此整治后再回潮現(xiàn)象頻發(fā)。

（三）傳統(tǒng)“一元”中心的整治模式治標(biāo)難治本。在傳統(tǒng)“一元”行政管理模式向新型“多元”社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，充分、有序的公眾參與仍然面臨著諸多困難。一是公眾參與的積極性、主動(dòng)性不足。老城廂困難人群多，一些違法建筑和違法經(jīng)營(yíng)有切實(shí)的生活需求，因此部分公眾參與治理的意愿不強(qiáng)，甚至反對(duì)治理。二是黨建引領(lǐng)的系統(tǒng)性、有效性不足。很多“公字頭”單位甚至街道、居委會(huì)自身都存在違章搭建，在綜合治理行動(dòng)之前這些單位內(nèi)的黨組織沒有很好地發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，黨員的骨干帶頭作用發(fā)揮不足。三是各方協(xié)作的緊密性、長(zhǎng)效性不足?！拔暹`”問(wèn)題存在已久，之前的多次治理都是以集中突擊為主要形式，雖然也摸索出一些有效的經(jīng)驗(yàn)做法，但往往都是針對(duì)現(xiàn)象層面的，可復(fù)制性不強(qiáng)?！?+6”改革后，環(huán)境綜合治理的牽頭主體落實(shí)到街道，然而街道在指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)、考核權(quán)方面的權(quán)威性還不夠，部門之間推諉扯皮現(xiàn)象仍有存在，而且往往某個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)結(jié)束后就終止了協(xié)作，沒有形成長(zhǎng)效機(jī)制。

在老城廂環(huán)境綜合治理的推進(jìn)中，公眾參與是一種有計(jì)劃的行動(dòng)。它通過(guò)政府部門和公眾之間雙向交流，使社會(huì)組織、單位或個(gè)人能參加決策過(guò)程并且防止和化解公民和政府機(jī)構(gòu)之間、公民與公民之間的沖突。新的基層社會(huì)治理體系在老城廂環(huán)境綜合治理中，更多表現(xiàn)為公眾參與渠道的暢通和效果的顯化。

自2015年下半年以來(lái)，黃浦區(qū)老城廂地區(qū)的環(huán)境綜合治理工作已經(jīng)探索出了公眾參與的多樣路徑與方法，并取得了顯著效果。

（一）公眾參與老城廂環(huán)境綜合治理的途徑。一是居民自治組織。居民自治組織“四牌樓路管會(huì)”由社區(qū)居民、沿街商戶、駐區(qū)單位和城管輔助等4方面代表組成，共招募吸納志愿者30名，其中黨員23名。自籌建以來(lái)，路管會(huì)召開了多次議事會(huì)，制定了《路管會(huì)工作制度》和《工作職責(zé)》，明確了運(yùn)行初期要當(dāng)好“三大員”、做好“四件事”。“三大員”，即當(dāng)好監(jiān)督員、宣傳員和信息員?！八募隆保阂皇嵌〞r(shí)開展街面巡查，發(fā)現(xiàn)無(wú)證攤販或沿街商戶跨門營(yíng)業(yè)、占道堆物等情況，及時(shí)上前勸導(dǎo)；二是路管會(huì)中的沿街商戶和轄區(qū)單位代表，率先落實(shí)門前責(zé)任制；三是大力營(yíng)造宣傳氛圍，廣泛傳播“我的家園我管理”的自治理念，形成強(qiáng)大的輿論宣傳攻勢(shì)和居民商戶共同抵制無(wú)證菜攤、無(wú)證餐飲的良好氛圍；四是落實(shí)每周通氣會(huì)和每月議事會(huì)制度，溝通發(fā)現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，研究商定有效的管理措施，為執(zhí)法管理提供有效信息。

二是社會(huì)組織。多元共治的優(yōu)勢(shì)在于從“國(guó)家權(quán)力-公民權(quán)利”二分格局之外構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定有效的公共空間來(lái)補(bǔ)充現(xiàn)行政治體制的缺失，社會(huì)組織在公共空間中承載了很多政府精簡(jiǎn)下來(lái)的職能，是公眾有序參與的重要載體。環(huán)境綜合治理工作面臨的困難居民情況十分復(fù)雜，有一些實(shí)際問(wèn)題和合理的個(gè)性化要求，街道難以在政策允許范圍內(nèi)予以解決，但不解決又確實(shí)會(huì)在客觀上影響工作的推進(jìn)，因此需要聯(lián)合社會(huì)組織層面、相關(guān)愛心企業(yè)等第三方機(jī)構(gòu)給予慈善幫助，政府作為協(xié)調(diào)方起牽頭聯(lián)系協(xié)調(diào)作用。這樣既嚴(yán)格遵循了公平、公正、公開的原則，維護(hù)了政府威信，又能使居民得實(shí)惠，幫助其解決實(shí)際困難，保障拆違工作順利推進(jìn)。

三是駐區(qū)單位的參與。“拆違”開始之初，群眾不理解，工作遇到很大阻力。對(duì)此，街道率先拆除了自身的所有違章建筑，相關(guān)居委及居委干部紛紛帶頭拆、主動(dòng)拆，為群眾做示范。同時(shí)，對(duì)“公字頭”駐區(qū)單位的違法搭建，街道開展了專項(xiàng)整治行動(dòng)，涉及單位21家，共拆違72處，面積1100平方米左右。

四是群團(tuán)組織。群團(tuán)組織一般面向某一特定群體或行業(yè)服務(wù)，是黨聯(lián)系這方面群眾的橋梁和紐帶。該地區(qū)在環(huán)境綜合治理工作的推進(jìn)中，積極引導(dǎo)發(fā)揮團(tuán)工委、工會(huì)和婦聯(lián)等群團(tuán)組織的作用，了解不同群體的特定需求，分析探索對(duì)策，多頭推進(jìn)、綜合作用，以利于預(yù)定治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，街道團(tuán)工委引導(dǎo)直屬團(tuán)組織集中開展“1+10+X”環(huán)境綜合治理重點(diǎn)區(qū)域志愿服務(wù)項(xiàng)目，引導(dǎo)廣大青年投身社區(qū)，積極參與補(bǔ)短板、破瓶頸的工作。又如，街道婦聯(lián)在居民區(qū)成立“婦女之家”議事會(huì)，以“我參與、共議事、促發(fā)展”為主題，充分發(fā)揮基層?jì)D女組織的有序參與平臺(tái)作用。

（二）公眾參與老城廂環(huán)境綜合治理的方法。一是黨建引領(lǐng)是公眾參與發(fā)揮作用的核心和關(guān)鍵。公眾參與可分為有序參與和無(wú)序參與，有序參與表現(xiàn)為制度化和規(guī)范化，只有有序參與才能正確表達(dá)民意。在環(huán)境綜合治理中，公眾參與要發(fā)揮正面作用必然是有序參與，而黨建引領(lǐng)是公眾有序參與的核心和關(guān)鍵。例如，在四牌樓路整治中，該地區(qū)非常重視居民對(duì)整治是否“一陣風(fēng)”的顧慮，認(rèn)識(shí)到單靠執(zhí)法力量的固守并非長(zhǎng)久之計(jì)，只有發(fā)展居民、商戶自治共治，讓居民做居民的工作，讓沿街商戶、轄區(qū)單位承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，才能真正使整治成果常態(tài)化。在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)下，成立了由熱心居民、駐區(qū)單位代表等組成的“路管會(huì)”，讓有心維護(hù)整治成果的社區(qū)民眾都能參與進(jìn)來(lái)，一年多的實(shí)踐表明“路管會(huì)”已經(jīng)成為公眾有序參與老城廂環(huán)境綜合治理的重要途徑。又如，街道以區(qū)域化黨建為平臺(tái)，通過(guò)社會(huì)公益雙向認(rèn)領(lǐng)模式，增強(qiáng)“兩新”組織和相關(guān)愛心企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，引導(dǎo)他們對(duì)老城廂困難群眾給予慈善幫助，解決環(huán)境綜合治理中政府難以覆蓋的部分困難居民的個(gè)性化需求。

二是構(gòu)建有效的參與平臺(tái)是公眾參與的重要保障?；鶎又卫眢w系中不同性質(zhì)主體的交往過(guò)程應(yīng)該做到“協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同”，這是各方利益訴求達(dá)成平衡的有效途徑。市委“1+6”文件對(duì)公眾參與平臺(tái)的構(gòu)建有明確要求，“建立健全以議事協(xié)商為重點(diǎn)的民主決策機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)作用，健全自下而上的自治議題和自治項(xiàng)目形成機(jī)制，有序引導(dǎo)居民全程參與自治事務(wù)”。在這方面，黃浦區(qū)有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)積累，即決策聽證會(huì)、矛盾協(xié)調(diào)會(huì)、政務(wù)評(píng)議會(huì)、群眾事務(wù)代理制度（簡(jiǎn)稱“三會(huì)一代理”）。在四新小區(qū)廚衛(wèi)工程改造中，街道事前邀請(qǐng)黨員代表、樓組長(zhǎng)、志愿者以及居民代表等連續(xù)召開四次民意調(diào)查座談會(huì)，廣泛深入聽取居民意見。在全面啟動(dòng)改造工程征詢工作后，針對(duì)居民提出的新的問(wèn)題、意見和顧慮，街道與老城廂環(huán)境綜合治理指揮部協(xié)商，再次召開居民代表座談會(huì)，與房管局、城管執(zhí)法局等職能部門一起向居民耐心解釋改造工程的目的、補(bǔ)貼政策、施工方案等，化解居民疑惑，真正做到了知民意、惠民生、“好心辦好事”，而不是拍腦袋想當(dāng)然地為民做主。

三是黨員骨干的核心引領(lǐng)和帶頭示范是公眾參與的重要方式?！皟蓪W(xué)一做”要求做“四講四有”的合格黨員，黨員要把理想信念時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)為行動(dòng)的力量，密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民服務(wù)，始終保持干事創(chuàng)業(yè)、開拓進(jìn)取的精氣神，平常時(shí)候看得出來(lái)，關(guān)鍵時(shí)刻沖得上去。環(huán)境綜合治理工作開展以來(lái)，不論是“公”字頭單位還是自治組織和普通居民，黨員骨干身先士卒，充分發(fā)揮了示范帶頭作用，從自身做起，帶動(dòng)周圍群眾，對(duì)順利推進(jìn)老城廂環(huán)境綜合治理工作起到了開路先鋒的作用。拆違工作中，社區(qū)黨員亮身份，帶頭簽訂協(xié)議書，對(duì)于拒不簽約的“釘子戶”，相熟的黨員主動(dòng)宣傳政策，積極勸導(dǎo)，取得了很好的成效。

市委“1+6”文件對(duì)完善基層社會(huì)治理體系的目標(biāo)是這樣表述的：“在基層社會(huì)治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力，政府主導(dǎo)作用全面發(fā)揮，社會(huì)各方有序參與，基層群眾自治成效明顯，政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)局面基本形成，社會(huì)治理多元合力顯著增強(qiáng)?！边@表明，在最終建成的基層社會(huì)治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，公眾參與是重要組成部分，兩者主次分明又缺一不可。

（一）發(fā)揮區(qū)域化黨建的動(dòng)員作用。構(gòu)建“區(qū)-街道-居民區(qū)”的三級(jí)區(qū)域化黨建工作平臺(tái)，加強(qiáng)街道、居民區(qū)黨組織與區(qū)域內(nèi)各黨組織之間的聯(lián)系、溝通、合作。在街道和居民區(qū)層面，健全完善街道、居民自治組織和居民區(qū)駐區(qū)單位黨組織聯(lián)席會(huì)議的組織架構(gòu)和功能，積極發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議政治引領(lǐng)、組織動(dòng)員、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源的平臺(tái)作用，通過(guò)“四互”（組織互聯(lián)、資源互通、功能互補(bǔ)、工作互動(dòng)），圍繞“三共同”（共同目標(biāo)、共同利益、共同需求），建立健全區(qū)域化黨建的動(dòng)力機(jī)制，以做好群眾性、社會(huì)性、地區(qū)性、公益性事務(wù)為目標(biāo)抓手，引導(dǎo)、組織公眾有序參與老城廂環(huán)境綜合治理。

（二）優(yōu)化社區(qū)協(xié)商共治平臺(tái)。街道黨工委要圍繞“四協(xié)”創(chuàng)新工作方法，進(jìn)一步探索在黨建引領(lǐng)下推進(jìn)社區(qū)協(xié)商共治，引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境綜合治理的路徑與方法。完善社區(qū)代表會(huì)議制度，代表構(gòu)成覆蓋居民骨干代表、社區(qū)行政單位代表、駐區(qū)單位代表等，對(duì)社區(qū)群眾性、社會(huì)性、地區(qū)性、公益性事務(wù)行使議事、協(xié)商、評(píng)議、監(jiān)督職能。建立健全議題形成、調(diào)查研究、協(xié)商議事、項(xiàng)目執(zhí)行、評(píng)估評(píng)議、跟蹤監(jiān)督等機(jī)制，注重發(fā)揮公眾參與作用，共同解決社區(qū)治理難題。

（三）建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。韓正書記強(qiáng)調(diào)：“‘五違四必區(qū)域環(huán)境綜合整治是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，要打出精氣神，讓人民群眾有更大獲得感……要把握時(shí)機(jī)、抓住機(jī)遇、狠抓落實(shí)，真正形成常態(tài)長(zhǎng)效管理機(jī)制?！眻?zhí)政黨基礎(chǔ)是否牢固關(guān)鍵在于是否能夠不斷從民眾支持中鞏固合法性，在創(chuàng)新基層社會(huì)治理體系的過(guò)程中，需要有效的機(jī)制引導(dǎo)公民的成長(zhǎng)，群眾廣泛參與是基層黨組織的力量源泉。要引導(dǎo)公眾參與社區(qū)共治，街道黨工委和居民區(qū)黨組織就是要切實(shí)提升黨組織的服務(wù)能力和服務(wù)水平，幫助引導(dǎo)社會(huì)組織和群眾自治組織，實(shí)現(xiàn)黨建全覆蓋，發(fā)揮組織內(nèi)黨員的骨干帶頭作用，黨員主體作用向周邊延伸，帶動(dòng)群眾參與社區(qū)共治，實(shí)現(xiàn)老城廂環(huán)境綜合治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，中共上海市黃浦區(qū)委黨校教師

■ 責(zé)任編輯：周奕韻