OECD《跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》執(zhí)行機(jī)制分析

張久琴

經(jīng)合組織 《跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》（OECD Guidelines for Multinational Enterprises）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《準(zhǔn)則》）是1976年《經(jīng)合組織國(guó)際投資與跨國(guó)企業(yè)宣言》下的4個(gè)文件之一，是一份經(jīng)過(guò)多邊商定、加入國(guó)政府承諾在全球范圍內(nèi)推廣的企業(yè)責(zé)任文件，是加入國(guó)政府對(duì)創(chuàng)造開(kāi)放透明國(guó)際投資環(huán)境的政策承諾。

《準(zhǔn)則》符合國(guó)際原則與標(biāo)準(zhǔn)，與《聯(lián)合國(guó)商業(yè)和人權(quán)指導(dǎo)原則》及國(guó)際勞工組織核心公約共同構(gòu)成負(fù)責(zé)任商業(yè)方面的國(guó)際法律基礎(chǔ)。但與其他國(guó)際企業(yè)責(zé)任文件相比，《準(zhǔn)則》具有鮮明的幾個(gè)特點(diǎn)：首先是不斷更新?！稖?zhǔn)則》最初是在1976年通過(guò)，此后經(jīng)歷五次更新修改（最近一次修訂是在2011年），以確保準(zhǔn)則能不斷反映全球負(fù)責(zé)任商業(yè)行為的變化。其次，獲得參與國(guó)承諾支持。再次，《準(zhǔn)則》內(nèi)容更全面，《準(zhǔn)則》提出的建議分為11章，確立了多個(gè)領(lǐng)域的商業(yè)行為原則和標(biāo)準(zhǔn)，如環(huán)境、就業(yè)與勞工關(guān)系、人權(quán)、信息公開(kāi)、反腐敗、消費(fèi)者權(quán)益、科技、競(jìng)爭(zhēng)及稅收。最后，《準(zhǔn)則》具有獨(dú)特的執(zhí)行機(jī)制，即國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制（National Contact Points， NCPs）。目前《準(zhǔn)則》是唯一一個(gè)內(nèi)設(shè)投訴機(jī)制的國(guó)際企業(yè)責(zé)任文件。

《準(zhǔn)則》獨(dú)特的執(zhí)行機(jī)制——國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制

國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的職責(zé)包括通過(guò)舉辦宣傳活動(dòng)，推廣《準(zhǔn)則》；處理咨詢(xún)；開(kāi)展調(diào)查，提供調(diào)解和斡旋平臺(tái)，幫助解決發(fā)生的不遵守《準(zhǔn)則》事件。

國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)作為《準(zhǔn)則》預(yù)設(shè)的申訴機(jī)構(gòu)，相比其他形式的補(bǔ)償機(jī)制具有三個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)。第一，由于《準(zhǔn)則》涵蓋范圍廣泛，由此意味著國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)可以成為討論、解決眾多主題和商業(yè)關(guān)系的平臺(tái)。第二，國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制便于采取一種咨詢(xún)性的、非對(duì)抗性的方式，比如協(xié)商或調(diào)解，解決爭(zhēng)端。這種方法比起法律程序或者仲裁程序要快速得多，而且成本更為低廉。而且有關(guān)各方在這一過(guò)程中是抱著達(dá)成一個(gè)互利目標(biāo)開(kāi)展工作的，而不像在正式的司法程序中要被動(dòng)地得到一個(gè)第三方給出的判決結(jié)果。第三，國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制有利于企業(yè)與各利益相關(guān)方之間建立更長(zhǎng)遠(yuǎn)和建設(shè)性的發(fā)展關(guān)系，在涉及商業(yè)行為改善和執(zhí)行方面能夠進(jìn)行更有效的合作。

為保證《準(zhǔn)則》涉及的廣泛?jiǎn)栴}得到有效的解決，保證NCPs能夠公平、公正地開(kāi)展工作，2011年在《準(zhǔn)則》的最新修訂中為NCPs的建設(shè)和發(fā)展制訂了四項(xiàng)核心標(biāo)準(zhǔn)。即：

可見(jiàn)性。對(duì)于與國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制有關(guān)的各類(lèi)信息，加入國(guó)政府應(yīng)向企業(yè)、工人組織、非政府組織和其他有關(guān)各方進(jìn)行公布與告知。國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)要積極宣傳《準(zhǔn)則》，比如可以通過(guò)與不同利益相關(guān)方共同舉辦研討會(huì)和會(huì)議等活動(dòng)形式。

可及性。對(duì)于所有合法的信息要求，國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)要進(jìn)行答復(fù)，并要及時(shí)、有效地處理各個(gè)方面提出的具體問(wèn)題。

透明度。盡管?chē)?guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)在處理特別申訴（specific instances）時(shí)可以采取適當(dāng)措施，確保程序的機(jī)密性，但國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的活動(dòng)應(yīng)做到透明。另外對(duì)于特別申訴案件的工作成果也應(yīng)該透明公開(kāi)。

問(wèn)責(zé)制。國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)主要肩負(fù)提升《準(zhǔn)則》影響力、協(xié)助解決企業(yè)與社會(huì)之間各種難題的責(zé)任。而問(wèn)責(zé)制就是要將聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的這些活動(dòng)置于公眾視線之下。國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的年度報(bào)告、舉辦的定期會(huì)議及經(jīng)合組織投資委員會(huì)舉辦的意見(jiàn)交流會(huì)，既是各國(guó)交流經(jīng)驗(yàn)和鼓勵(lì)最佳做法的機(jī)會(huì)，也可以就此評(píng)估各個(gè)國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)活動(dòng)的成效。

NCPs的建設(shè)及業(yè)務(wù)的開(kāi)展

自國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制建立以來(lái)，多數(shù)加入國(guó)政府能夠按照NCPs建設(shè)的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作。具體地，在可見(jiàn)性方面，多數(shù)國(guó)家的NCPs建立了專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站，進(jìn)行主要信息的宣傳；從事《準(zhǔn)則》相關(guān)的宣傳促進(jìn)活動(dòng)；與其他國(guó)家的NCPs合作，開(kāi)展同業(yè)學(xué)習(xí)；一些國(guó)家的NCPs還開(kāi)展多種形式的“積極議程”，比如研究制定行業(yè)指南；一些NCPs還與其他組織機(jī)構(gòu)合作共同提高自身形象和影響力。在可及性方面，許多NCPs為特別申訴設(shè)立了明晰的程序規(guī)則；許多NCPs在收到特別申訴后，即使一方當(dāng)事者不愿意參與協(xié)調(diào)，或者該申訴案件正在等待其他程序，如司法程序或仲裁等的處理，也會(huì)考慮接手該案件的可能性，而不是一口否決。在透明度方面，一些NCPs會(huì)通過(guò)定期通訊的方式與相關(guān)利益方進(jìn)行溝通和交流；許多NCPs在處理完一件特別申訴案件后，會(huì)及時(shí)發(fā)布最終報(bào)告；一些NCPs還會(huì)發(fā)布初評(píng)報(bào)告。在問(wèn)責(zé)制方面，一些NCPs會(huì)在自己政府內(nèi)部公布其工作進(jìn)展及開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)；許多NCPs都使利益相關(guān)方參與到咨詢(xún)隊(duì)伍當(dāng)中；有些NCPs已經(jīng)開(kāi)展了同行評(píng)議活動(dòng)，而有些承諾即將開(kāi)展評(píng)議等。

盡管?chē)?guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的建設(shè)和業(yè)務(wù)開(kāi)展需要遵循上述四條標(biāo)準(zhǔn)，但加入國(guó)在如何組建國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的機(jī)構(gòu)模式問(wèn)題上卻享有很大的靈活性。分類(lèi)總結(jié)一下，46個(gè)加入國(guó)中，除埃及、約旦兩個(gè)國(guó)家還未建立國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)以外，其他國(guó)家都建立了自己的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，其機(jī)構(gòu)模式大致可以分為六類(lèi)：?jiǎn)我粰C(jī)構(gòu)模式（此類(lèi)國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)由一個(gè)國(guó)家部委的一名或多名代表組成）；單一機(jī)構(gòu) +模式（此類(lèi)國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)秘書(shū)處設(shè)于一個(gè)國(guó)家部委內(nèi)，但其他部委或利益相關(guān)方以咨詢(xún)者身份參與國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的工作）；聯(lián)合機(jī)構(gòu)模式（由兩個(gè)或以上國(guó)家部委代表組成）；三方模式（由來(lái)自一個(gè)或多個(gè)國(guó)家部委、商業(yè)協(xié)會(huì)和貿(mào)易聯(lián)合會(huì)的三方代表組成）；四方模式（由來(lái)自一個(gè)或多個(gè)國(guó)家部委、商業(yè)協(xié)會(huì)、貿(mào)易聯(lián)合會(huì)和非政府組織的四方代表組成）；獨(dú)立機(jī)構(gòu)模式（由與某個(gè)部委相關(guān)的獨(dú)立專(zhuān)家組成，其秘書(shū)處人員通常也是該部委的工作人員）。這六類(lèi)模式中，目前無(wú)法簡(jiǎn)單概括哪種模式好或者不好，各國(guó)的情況不一樣，國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的機(jī)構(gòu)模式也就千差萬(wàn)別。

處理特別申訴問(wèn)題是國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的主要工作內(nèi)容。但由于特別申訴不是法律案件，國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)也不是司法機(jī)構(gòu)，因此國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的工作重點(diǎn)是開(kāi)展斡旋，解決問(wèn)題，協(xié)助各方接受彼此認(rèn)同的非對(duì)抗性結(jié)果。當(dāng)任意相關(guān)方向國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)提出特別申訴，指控他人不遵守《準(zhǔn)則》時(shí)，特別申訴程序即刻啟動(dòng)。有別于其他申訴程序，NCPs機(jī)制下的特別申訴處理程序主要分為三步。

第一階段 初步評(píng)估。分析提出的申訴是否值得深入研究。如果值得深入研究，則進(jìn)入第二階段；如果不值得深入研究，直接進(jìn)入第三階段。第一階段的建議性時(shí)間限制為3個(gè)月。

第二階段 開(kāi)展斡旋。與有關(guān)各方磋商；在適當(dāng)情況下，征求相關(guān)利益方的意見(jiàn)，與其他相關(guān)國(guó)家的國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)進(jìn)行交流；提供并協(xié)助各方采用彼此認(rèn)可的非對(duì)抗性方式（比如調(diào)解或斡旋）來(lái)解決問(wèn)題。第二階段的建議性時(shí)間限制為6至12個(gè)月。

第三階段 結(jié)束程序。各方秉承善意參與斡旋，是順利解決問(wèn)題的關(guān)鍵因素。在斡旋過(guò)程中，國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)將采取適當(dāng)措施，保護(hù)參與方的敏感信息和利益。斡旋結(jié)束時(shí)，再以以下情況發(fā)布聲明或報(bào)告：達(dá)成共識(shí)（發(fā)布報(bào)告）；當(dāng)事方不愿參與斡旋程序（發(fā)布聲明）；沒(méi)能達(dá)成共識(shí)（發(fā)布聲明，之后當(dāng)事方可繼續(xù)自由交流和討論）；特別申訴不值得深入調(diào)查（即第一階段直接進(jìn)入第三階段的，發(fā)布聲明）。第三階段的建議性時(shí)間限制為3個(gè)月。

NCPs發(fā)展取得的成效和困難

2000年至2015年底，全球超過(guò)100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的NCPs共處理解決了366件特別申訴問(wèn)題，其中2011年以后增長(zhǎng)更快，特別申訴問(wèn)題量達(dá)到169件。在這366件特別申訴問(wèn)題中，涉及商業(yè)與人權(quán)、就業(yè)、勞工和環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題，其中206件已經(jīng)結(jié)案， 50件正在斡旋過(guò)程中。具體的成績(jī)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

促成相關(guān)各方達(dá)成一致意見(jiàn)。根據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，2011年至2015年，NCPs受理問(wèn)題中約50%的案件最終取得有關(guān)各方一致意見(jiàn)的結(jié)果。即使對(duì)于一些在NCPs體系外部取得成功解決的問(wèn)題，NCPs也常常起了積極作用。通過(guò)NCPs程序取得的一致意見(jiàn)，盡管在形式和范圍上各有不同，但通常都會(huì)伴隨其他一些成果，比如各方會(huì)形成未來(lái)的行動(dòng)計(jì)劃，或企業(yè)政策發(fā)生調(diào)整等。更成功的斡旋結(jié)果是利益相關(guān)方在未來(lái)會(huì)形成一種建設(shè)性的關(guān)系，企業(yè)更愿意與利益相關(guān)方進(jìn)行對(duì)話交流。

企業(yè)政策或管理體系的調(diào)整和改變。經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，2011年至2015年，NCPs斡旋解決的問(wèn)題中約36%的結(jié)果是促成涉事企業(yè)改變了其內(nèi)部政策，從而有助于防止負(fù)面影響的再次發(fā)生。

實(shí)現(xiàn)對(duì)受害者的直接補(bǔ)償。在NCPs的斡旋和幫助下，相關(guān)利益方更容易達(dá)成包含補(bǔ)償內(nèi)容的一致意見(jiàn)。即使對(duì)于那些沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)的案件，NCPs也會(huì)向企業(yè)提出向受害者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh。盡管這些建議不具有約束力，但實(shí)際證明，企業(yè)常常更容易接受這類(lèi)建議。而且《經(jīng)合組織觀察》研究發(fā)現(xiàn)，在改善企業(yè)溝通和盡職調(diào)查政策以防止和減輕未來(lái)影響問(wèn)題上，相比尋求對(duì)實(shí)際已發(fā)生影響的補(bǔ)償，NCPs處理起來(lái)更易取得成效。NCPs在一些案例的處理上，已成功實(shí)現(xiàn)對(duì)受影響受害者的直接補(bǔ)償，比如道歉、歸還、賠償和不再發(fā)生此類(lèi)影響的保證等。

促進(jìn)負(fù)責(zé)任商業(yè)行為的推廣。NCPs處理各類(lèi)特別申訴事件的過(guò)程，使社會(huì)各方對(duì)《準(zhǔn)則》的要求和希望做了再次澄清，同時(shí)也對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任事業(yè)的未來(lái)發(fā)展方向給出了一定指引。

盡管NCPs多年來(lái)取得的成績(jī)?cè)俅握f(shuō)明NCPs機(jī)制具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，和進(jìn)一步發(fā)展完善的必要性。但多數(shù)國(guó)家在其N(xiāo)CP的建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中普遍面臨缺少資源和人員頻繁變動(dòng)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理匱乏的困難。

對(duì)中國(guó)的建議

目前，中國(guó)還不是《準(zhǔn)則》加入國(guó)成員，尚且不論中國(guó)是否具備加入的條件，但從NCPs這一機(jī)制的設(shè)立和發(fā)展來(lái)看，這是完善我國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任建設(shè)、加強(qiáng)在這一問(wèn)題上與國(guó)際其他國(guó)家交流與合作一個(gè)非常好的途徑。

一方面，盡管多年來(lái)大多數(shù)跨國(guó)公司在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、處理消費(fèi)者投訴和遵守商業(yè)信用等方面領(lǐng)先于中國(guó)企業(yè)，但有的也存在工作環(huán)境不健康、壓力高和明顯超時(shí)等問(wèn)題。而成立NCP可以成為處理此類(lèi)問(wèn)題的一個(gè)場(chǎng)所。

另一方面，越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)走出去，由于認(rèn)識(shí)和能力的限制，不可避免地會(huì)出現(xiàn)有違當(dāng)?shù)仄髽I(yè)社會(huì)責(zé)任行為的發(fā)生，而通過(guò)經(jīng)合組織的NCPs系統(tǒng)的內(nèi)部交流和學(xué)習(xí)，不僅可以起到預(yù)警的作用，而且當(dāng)申訴發(fā)生時(shí)，也便于對(duì)利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而避免走出去企業(yè)遭受更大的經(jīng)濟(jì)損失。

因此，在我國(guó)還無(wú)法決定是否加入《準(zhǔn)則》前，可以通過(guò)積極參加經(jīng)合組織舉辦的各項(xiàng)NCPs活動(dòng)，如工作組會(huì)議、同業(yè)學(xué)習(xí)等（這些活動(dòng)對(duì)非成員國(guó)是開(kāi)放的），尤其是加強(qiáng)我國(guó)有重大投資項(xiàng)目的國(guó)家的NCP的溝通和聯(lián)絡(luò)，既可以預(yù)先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也可以不斷加深對(duì)NCPs的了解，從而在保障我國(guó)企業(yè)利益的前提下加快提升我國(guó)企業(yè)負(fù)責(zé)任商業(yè)行為的整體水平。

編輯 杜娟 juan.du@wtoguide.net

作者為商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員