PPP項(xiàng)目用地的法律問(wèn)題

閆擁軍

2013年，PPP項(xiàng)目開展以來(lái)，國(guó)家部委、各級(jí)政府密集出臺(tái)了一系列PPP部門規(guī)章、政策文件，促進(jìn)和規(guī)范PPP運(yùn)作，支持PPP項(xiàng)目的發(fā)展，只有國(guó)土資源部沒(méi)有發(fā)布任何與PPP相關(guān)的文件。雖然財(cái)政部和發(fā)展改革委為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，多次發(fā)文提出 PPP項(xiàng)目可以配置土地、物業(yè)，但由于土地的主管機(jī)關(guān)國(guó)土資源部沒(méi)有給出相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在全國(guó)各地開展比較困難。

直到2016年10月13日，國(guó)土資源部與財(cái)政部等20家部委在《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目 加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）（下稱《通知》）的文件中首次發(fā)聲。2016年10月28日，國(guó)土資源部又發(fā)布《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）（下稱《指引》）?！锻ㄖ泛?《指引》兩個(gè)文件給出了PPP項(xiàng)目用地的政策，但對(duì)于如何理解和實(shí)施PPP項(xiàng)目用地卻未予以明確，因此，業(yè)內(nèi)專家、學(xué)者從各個(gè)角度紛紛予以解讀，筆者對(duì)國(guó)土資源部關(guān)于PPP項(xiàng)目用地政策進(jìn)行了分析、解讀和研究，提出自己的淺知拙見(jiàn)，拋磚引玉，以此與大家共同探討與研究。

一、不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地

《通知》指出，PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式。

（一）關(guān)于以PPP項(xiàng)目為單位打包的法律問(wèn)題

《通知》發(fā)布后，各大媒體紛紛冠以“20部委嚴(yán)禁PPP項(xiàng)目與土地捆綁”，這個(gè)結(jié)論是錯(cuò)誤的，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目可以配置土地，允許PPP項(xiàng)目與土地進(jìn)行捆綁。但是《通知》禁止PPP項(xiàng)目與配置的土地打包上市供應(yīng)，尤其是配置根據(jù)土地管理法，應(yīng)該上市招拍掛性質(zhì)的土地，如住宅用地、商業(yè)用地等。商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，工業(yè)、研發(fā)用地具有特殊的產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展要求，如兩者之間捆綁出讓，必然對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地形成充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值產(chǎn)生影響。國(guó)土資源部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》明確不得將兩宗以上地塊捆綁出讓。土地出讓必須以宗地為單位提供規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn)?！袄墶背鲎尠≒PP項(xiàng)目用地在內(nèi)的幾宗土地，即在幾宗土地合并為一宗地，就會(huì)混淆土地的規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，就無(wú)法確保土地地類清楚、面積準(zhǔn)確、權(quán)屬明確?！袄墶背鲎屚恋鼐蜁?huì)突破宗地出讓面積標(biāo)準(zhǔn)。土地出讓必須堅(jiān)持公開、公平、公正原則，PPP項(xiàng)目“捆綁”出讓土地實(shí)際上是設(shè)置了特殊條件，提高了出讓門檻，變公開出讓為定向出讓。因此，《通知》禁止以PPP項(xiàng)目為單位打包供應(yīng)土地。

（二）關(guān)于成片供應(yīng)土地法律問(wèn)題

《通知》發(fā)布后，有學(xué)者提出2016年7月18日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》鼓勵(lì)通過(guò)“連片開發(fā)”的形式開展PPP。《通知》與國(guó)務(wù)院文件相矛盾。

實(shí)則不然，連片開發(fā)實(shí)際上就是成片開發(fā)，在《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》第二條對(duì)成片開發(fā)專門做出了規(guī)定，“本法所稱的成片開發(fā)是指：在取得國(guó)有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合性的開發(fā)建設(shè)，平整場(chǎng)地、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設(shè)施，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)；或者進(jìn)而建設(shè)通用工業(yè)廠房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對(duì)這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓或出租的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！庇纱丝芍锻ㄖ方雇恋爻善?yīng)，不是成片開發(fā)，因此對(duì)于新城建設(shè)、智慧城市、特色小鎮(zhèn)，園區(qū)開發(fā)等涉及到成片開發(fā)的，國(guó)家在政策上是支持的，但是在土地供應(yīng)需要按照土地管理法規(guī)定按照“宗地”為單位予以供應(yīng)。

關(guān)于成片供應(yīng)土地，在2007年國(guó)土資源部就已經(jīng)提出嚴(yán)控土地成片出讓“進(jìn)一步嚴(yán)格控制土地出讓的地塊面積。對(duì)成片土地，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后分塊出讓，防止企業(yè)圈地、囤地。” 《通知》實(shí)際上是重申P(guān)PP項(xiàng)目用地嚴(yán)格按照土地管理法的規(guī)定，依法辦理土地使用手續(xù)，政府和社會(huì)資本方均不得借PPP項(xiàng)目之名，采取“整體打包”、“成片供應(yīng)”的方式供應(yīng)土地。

二、明確縮小土地作價(jià)出資的范圍和用途

《通知》指出，不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入。

關(guān)于土地作價(jià)出資，在國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42）中，為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展，首次提出土地作價(jià)出資或入股方式提供土地，保障PPP項(xiàng)目用地。但在投資主體上要求市、縣人民政府作為出資人，程序上要求制定作價(jià)出資或者入股方案，并經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。 其目的是加大了政府方的責(zé)任，避免地方政府為了開展PPP項(xiàng)目，違規(guī)操作，亂作為?！锻ㄖ访鞔_提出作價(jià)入股PPP項(xiàng)目用地的用途范圍，要求只能是公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地，其他的一律不允許采用作價(jià)出資，均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)。

但是隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展，PPP項(xiàng)目土地作價(jià)或入股的范圍也在不斷地調(diào)整，在2016年12月7日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕91號(hào)），就增加了在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采取PPP方式的項(xiàng)目，可以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股建設(shè)。

三、“PPP+土地”聯(lián)合公開招標(biāo)方式

《通知》指出依法需要以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國(guó)土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施?！吨敢芬矊?duì)此再次予以確認(rèn)，采用政府和社會(huì)資本合作方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。

首先，《通知》和《指引》所提到的土地是指PPP項(xiàng)目用地，而不是國(guó)家發(fā)展改革委在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改投資[2014]2724號(hào)提到的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目配置的土地。

其次，土地屬于有償使用的出讓或租賃土地，而不包括劃撥土地。

另外關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)方式的法律問(wèn)題，如果競(jìng)爭(zhēng)方式合并實(shí)施，根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，土地出讓只有招標(biāo)、拍賣、掛牌三種方式；PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)五種方式，如果合并實(shí)施，只有招標(biāo)方式可以滿足土地出讓和PPP項(xiàng)目采購(gòu)兩者的合法性。當(dāng)然如果土地出讓和PPP項(xiàng)目采購(gòu)分別進(jìn)行，可以在土地出讓和PPP項(xiàng)目設(shè)定一定的條件，但設(shè)定的條件不能是影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件，就可以采用更多，更靈活的方式選擇社會(huì)資本。

四、PPP項(xiàng)目用地四條紅線

《通知》在明確支持PPP項(xiàng)目開展后，提出四個(gè)“不得”，PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。《通知》要求PPP項(xiàng)目的發(fā)展，不能夠擾亂土地市場(chǎng)秩序。

（一）不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)

《通知》要求地方政府嚴(yán)格按照土地管理法規(guī)定，依法依規(guī)的供應(yīng)土地，不得借PPP的熱潮，破壞土地出讓制度，未批先建，未征先用，未劃撥或出讓之前違規(guī)使用土地，擾亂土地市場(chǎng)秩序。

（二）PPP 項(xiàng)目不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作

根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行的前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)該通過(guò)公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。

《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)的依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地等工作主要是為政府部門行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源。地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

上述文件明確規(guī)定，土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，不允許采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，授權(quán)其他社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但是土地前期開發(fā)包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以通過(guò)政府采購(gòu)，由社會(huì)主體承擔(dān)，但不允許以特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的方式準(zhǔn)許社會(huì)資本參與 。

（三）不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資

PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本只有通過(guò)規(guī)范的土地市場(chǎng)取得合法土地使用權(quán)，才能用土地進(jìn)行融資，PPP項(xiàng)目主體不能在簽訂PPP協(xié)議之后，尤其是連片開發(fā)的園區(qū)、智慧城市、產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目，利用未供應(yīng)的土地進(jìn)行市場(chǎng)化融資。

（四）PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤

《通知》一方面明確提出“PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”。另一方面又將華夏幸福在南京溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目列入示范性項(xiàng)目，根據(jù)華夏幸福關(guān)于簽訂南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目相關(guān)合同的公告可知，南京市溧水經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì) 承諾將委托區(qū)域內(nèi)所新產(chǎn)生的收入的區(qū)級(jí)地方留成部分，包括溧水區(qū)的區(qū)級(jí)地方留成部分和溧水經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的地方留成部分（即扣除上繳中央、江蘇省、南京市級(jí)部分后的收入），按照約定比例上交地方財(cái)政后的剩余部分全部作為支付華夏幸福的投資成本及投資回報(bào)的資金來(lái)源。委托區(qū)域內(nèi)所新產(chǎn)生的收入是指委托期限內(nèi)委托區(qū)域內(nèi)企業(yè)與單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)新產(chǎn)生的各類收入（委托期限內(nèi)委托區(qū)域內(nèi)，原有企業(yè)原址所新產(chǎn)生的各類收入不計(jì)入，但新增地建設(shè)部分除外），主要包括稅收，土地使用權(quán)出讓收入，非稅收入，專項(xiàng)收入、專項(xiàng)基金。從華夏幸福公告合同來(lái)看，華夏幸福的投資成本及投資回報(bào)的資金來(lái)源主要是委托區(qū)域內(nèi)的稅收，土地使用權(quán)出讓收入，非稅收入，專項(xiàng)收入、專項(xiàng)基金。從表面上看，南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目不符合《通知》規(guī)定。那為何財(cái)政部又將華夏幸福的南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目列入到示范性項(xiàng)目？

準(zhǔn)確的理解上述規(guī)定，需要回歸PPP項(xiàng)目的本源，PPP項(xiàng)目目的是提高公共產(chǎn)品或者服務(wù)的質(zhì)量和供給的效率。PPP項(xiàng)目資金的來(lái)源是社會(huì)資本，是為彌補(bǔ)國(guó)家建設(shè)資本的不足、廣泛利用社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。PPP項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的穩(wěn)定收入作為未來(lái)收益及清償責(zé)任來(lái)源，而不能是土地出讓收入作為資本來(lái)源或償債來(lái)源。

土地前期開發(fā)工作采取政府采購(gòu)方式，土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排用于征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用。包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等，含因出讓土地涉及的需要進(jìn)行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。而PPP項(xiàng)目中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、公共建筑的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商等采取PPP項(xiàng)目方式，這部分費(fèi)用的來(lái)源不應(yīng)該直接與土地收入相掛鉤，但是華夏幸福采取了模糊處理的方式，一攬子的方式，將政府采購(gòu)?fù)恋厍捌陂_發(fā)和產(chǎn)業(yè)新城的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、公共建筑的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商捆綁在PPP項(xiàng)目上，另外將稅收，土地使用權(quán)出讓收入，非稅收入，專項(xiàng)收入、專項(xiàng)基金一并作為償還來(lái)源，并沒(méi)有做相應(yīng)的區(qū)分。嚴(yán)格按照《通知》規(guī)定應(yīng)該將土地前期開發(fā)的費(fèi)用和PPP項(xiàng)目費(fèi)用予以區(qū)分，土地收入只能作為土地前期開發(fā)的費(fèi)用予以償還，而不能夠主要作為PPP產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、公共建筑的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商等償還的來(lái)源，當(dāng)然如果土地收入轉(zhuǎn)為其他政府性基金預(yù)算，再予以支付，就另當(dāng)別論，不屬于《通知》禁止PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任與土地出讓收入掛鉤的范疇。

（作者單位：盈科律師事務(wù)所）