新型職業(yè)農(nóng)民培育地方政府立法的研究與實踐

王榮禎

地方政府立法是省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定地方政府規(guī)章的活動，是地方政府行使行政行為的一種重要表現(xiàn)形式，是實現(xiàn)行政管理職能的重要手段。

《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2016年11月17日經(jīng)青島市第十五屆人民政府第123次常務(wù)會議審議通過，第251號政府令公布，2017年2月1日起施行。該《辦法》是全國率先出臺的新型職業(yè)農(nóng)民培育領(lǐng)域的地方政府規(guī)章，對于加強(qiáng)和規(guī)范青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，構(gòu)建新型生產(chǎn)經(jīng)營隊伍，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收具有重要意義。

一、《辦法》制定的背景

糧穩(wěn)天下安，而“糧穩(wěn)”要依靠穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，要靠掌握了先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。習(xí)近平總書記指示，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保國家糧食安全基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，加快構(gòu)建職業(yè)農(nóng)民隊伍，形成一支高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代化建設(shè)的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板。保障農(nóng)民的核心利益，讓種田變成一個富裕、體面、有穩(wěn)定預(yù)期的職業(yè)，最終還要靠轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式，建設(shè)現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)。生產(chǎn)集約化、農(nóng)民職業(yè)化，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是青島市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。

據(jù)統(tǒng)計，2016年青島市610萬畝承包耕地中，已有230萬畝實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)，流出土地農(nóng)戶達(dá)到40.49萬戶。全市50畝以上的土地規(guī)模經(jīng)營主體15000余家。到2020年全市承包土地適度規(guī)模經(jīng)營比重將達(dá)到70%以上。青島市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要一大批生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，需要一大批專業(yè)技能型、專業(yè)服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民從事專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。

青島率先全面建成較高水平小康社會，向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)，要求加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局，同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和農(nóng)業(yè)從業(yè)人口職業(yè)化，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民。依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和方針政策，抓緊制定出臺一部切合青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育工作實際、具有較強(qiáng)針對性和可操作性的政府規(guī)章，是十分必要的。

《辦法》以中華人民共和國農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法為依據(jù)，貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快培育新型職業(yè)農(nóng)民的總體部署，構(gòu)建教育培訓(xùn)、規(guī)范管理、政策扶持“三位一體”新型職業(yè)農(nóng)民培育體系，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育工作規(guī)范化、制度化，加快構(gòu)建與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和小康社會建設(shè)相適應(yīng)的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。

二、《辦法》制定的主要工作

（一）立法準(zhǔn)備工作

2012年，中央一號文件作出了“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”的部署。2013年青島市實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)十大工程，將新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)列為智慧農(nóng)業(yè)工程的主要內(nèi)容。為促進(jìn)全市農(nóng)民教育培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展，市農(nóng)委提報了《青島市農(nóng)民教育培訓(xùn)辦法》市政府規(guī)章調(diào)研項目建議。市政府予以立項。2013—2015年，市農(nóng)委連續(xù)3年組織開展了農(nóng)民教育培訓(xùn)立法調(diào)研工作。這期間我國農(nóng)民培訓(xùn)向新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展，農(nóng)業(yè)部啟動新型職業(yè)農(nóng)民培育試點，新型職業(yè)農(nóng)民培育的制度框架初步形成。青島市農(nóng)民教育培訓(xùn)政府規(guī)章立法調(diào)研工作也逐步向新型職業(yè)農(nóng)民培育方向轉(zhuǎn)移。

2016年市政府將《青島市農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)辦法》列為政府規(guī)章完成項目。市農(nóng)委成立了起草小組，制定了新型職業(yè)農(nóng)民技能教育規(guī)章制定工作計劃，明確工作分工和工作進(jìn)度要求，起草工作全面啟動。

通過對立法依據(jù)文件的全面梳理學(xué)習(xí)，結(jié)合當(dāng)前青島市工作實際，原規(guī)章名稱《青島市農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)辦法》難以適應(yīng)當(dāng)前和今后一個時期新型職業(yè)農(nóng)民培育的工作要求。為此，按照程序?qū)⒁?guī)章名稱變更為《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》。

（二）開展立法研究

1. 研究立法依據(jù)

地方政府規(guī)章是《中華人民共和國立法法》規(guī)定的法律規(guī)范文件，其制定必須有充分的法律依據(jù)。為此，《辦法》制定的首要環(huán)節(jié)就是全面系統(tǒng)地學(xué)習(xí)研究相關(guān)的立法依據(jù)，包括國家法律、行政法規(guī)、黨中央國務(wù)院文件、農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部委文件，省市地方性法規(guī)、規(guī)章和政策文件等，將《辦法》制定依據(jù)和參考文獻(xiàn)匯編成冊，作為送審材料之一。

2. 開展學(xué)習(xí)調(diào)研

堅持問題導(dǎo)向開展學(xué)習(xí)調(diào)研，學(xué)習(xí)外地成功經(jīng)驗。甘肅省是較早完成農(nóng)民教育培訓(xùn)地方立法的省份，為學(xué)習(xí)《甘肅省農(nóng)民教育培訓(xùn)條例》立法經(jīng)驗和實施效果，赴甘肅省開展了學(xué)習(xí)調(diào)研。為掌握基層實情，赴各區(qū)市調(diào)研，與有關(guān)部門、鎮(zhèn)政府、種糧大戶等廣泛交流，征求他們的意見和建議。

3. 厘清有關(guān)概念和法律關(guān)系

包括新型職業(yè)農(nóng)民的概念，新型職業(yè)農(nóng)民培育的定義，新型職業(yè)農(nóng)民培育與農(nóng)民教育培訓(xùn)的法律關(guān)系，新型職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定的法律屬性等。

4. 明確立法擬解決的主要問題

主要是體制機(jī)制不健全，農(nóng)民教育培訓(xùn)決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、運行機(jī)制有待完善；基礎(chǔ)薄弱，條件能力不足；新型農(nóng)民教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持體系尚未建立；農(nóng)民教育培訓(xùn)規(guī)模、層次不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求等。

5. 提出立法擬確立的主要制度

主要包括聯(lián)席會議制度、教育培訓(xùn)制度、認(rèn)定管理制度和扶持服務(wù)制度等。

（三）起草初稿

“農(nóng)民培訓(xùn)”是農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法等法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是各級國家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣公共服務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行的公益性職責(zé)。新型職業(yè)農(nóng)民培育是農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法規(guī)定的農(nóng)民教育培訓(xùn)職能的具體落實。起草過程重點把握以下幾點原則。

依法原則?！掇k法》所涉及的內(nèi)容、建立的制度、規(guī)范的事項要合法。全面匯集、學(xué)習(xí)、研究相關(guān)的上位法規(guī)、政策文件，主要包括國家法律，中央文件、農(nóng)業(yè)部等部委文件、山東省文件、青島市委市政府文件，外省和成都、寧波、南京等副省級城市規(guī)范性文件?！掇k法》制定的程序要合法。依照《青島市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》完成規(guī)定程序，制作規(guī)定的文件。

民主原則。廣泛征求市直部門、區(qū)市、專家和社會公眾意見，集思廣益，提高《辦法》起草質(zhì)量和可操作性。

科學(xué)原則。注重系統(tǒng)性和邏輯性，將《辦法》與法律法規(guī)、中央政策、省市部署統(tǒng)一起來，形成一個完整的體系，避免產(chǎn)生沖突。整個《辦法》的架構(gòu)清晰，條款邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。主體、客體、措施等語句、措辭嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)涵外延明確。

實用原則。2016年農(nóng)業(yè)部支持青島市創(chuàng)建新型職業(yè)農(nóng)民培育示范市。市新型職業(yè)農(nóng)民培育的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)以農(nóng)業(yè)部政策為依據(jù)，建立健全整體推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育的制度和措施，核心是建立教育培訓(xùn)、規(guī)范管理、政策扶持“三位一體”新型職業(yè)農(nóng)民培育制度，推行認(rèn)定管理，出臺扶持政策，與整體推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育工作有效銜接。

《辦法》起草的核心是將國家出臺的新型職業(yè)農(nóng)民培育政策條法化。起草工作圍繞教育培訓(xùn)、規(guī)范管理、政策扶持“三位一體”新型職業(yè)農(nóng)民培育政策體系展開，確保每一環(huán)節(jié)、每一條文、每一事項的合法性、連貫性、系統(tǒng)性和前瞻性，適應(yīng)當(dāng)前和今后的工作實際，使國家政策能夠在青島市落地，起到促進(jìn)農(nóng)民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。

（四）征求意見與異議處理

征求意見是民主立法的具體體現(xiàn)。起草過程中，采取了多種形式廣泛征求意見。

送審前，分別向相關(guān)市直部門和各區(qū)市農(nóng)業(yè)主管部門征求意見，面向社會公開征求意見，召開了相關(guān)市直部門座談會。針對有關(guān)部門提出的不同意見進(jìn)行充分協(xié)商和正確處理。

2016年4月，市農(nóng)委邀請農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)廣校、青島市委黨校、青島農(nóng)業(yè)大學(xué)等專家，對《辦法（初稿）》進(jìn)行了論證。論證意見認(rèn)為，青島市率先以政府規(guī)章的形式對新型職業(yè)農(nóng)民培育作出制度性安排，意義重大，在全國具有引領(lǐng)示范作用。《辦法》符合中央部署要求和青島實際，思路清晰、目標(biāo)明確、措施具體，針對性和可操作性強(qiáng)。經(jīng)社會征求意見、市直部門征求意見和多輪修改，具備了送審條件，建議盡快出臺。

（五）送審與公布

《辦法（初稿）》經(jīng)市農(nóng)委委務(wù)會研究通過后向市政府送審。送審以后市政府法制辦進(jìn)行合法性審查和草案制定，面向有關(guān)區(qū)市和市直相關(guān)部門書面征求意見，通過政務(wù)網(wǎng)、法制辦網(wǎng)站、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)公開征求意見。召開立法協(xié)調(diào)會，正確處理了有關(guān)部門提出的意見和分歧?！肚鄭u市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》于2016年11月17日經(jīng)市十五屆人民政府第123次常務(wù)會議審議通過，第251號政府令公布，自2017年2月1日起施行。

三、《辦法》的主要內(nèi)容

《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》分為總則、教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策保障、附則，共5章35條。

（一）關(guān)于第一章總則

本章重點明確了新型職業(yè)農(nóng)民與新型職業(yè)農(nóng)民培育的概念和適用范圍、遵循原則、規(guī)劃計劃、組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任分工與專項資金安排。由于新型職業(yè)農(nóng)民培育是個全新的概念，首先要明確定義與范圍。《辦法》直接引用國家文件內(nèi)容，第二條規(guī)定，新型職業(yè)農(nóng)民是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)為職業(yè)、具有較高專業(yè)技能、較好的管理經(jīng)驗、收入主要來自農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，包括生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和專業(yè)服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民。新型職業(yè)農(nóng)民培育是指教育培訓(xùn)、認(rèn)定服務(wù)和政策扶持“三位一體”的農(nóng)民職業(yè)化促進(jìn)活動。為保證新型職業(yè)農(nóng)民培育工作責(zé)任落實，《辦法》第五條明確規(guī)定了市、有關(guān)區(qū)（市）農(nóng)業(yè)行政主管部門和相關(guān)部門，特別是要求農(nóng)村地區(qū)的鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)本轄區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民培育的組織工作，指導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心做好新型職業(yè)農(nóng)民培育相關(guān)工作。農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心和村（居）民委員會應(yīng)當(dāng)配合做好新型職業(yè)農(nóng)民培育工作。

（二）關(guān)于第二章教育培訓(xùn)

本章重點規(guī)范了新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)規(guī)劃、多元培訓(xùn)機(jī)制、培訓(xùn)條件建設(shè)、教材編制以及新型職業(yè)農(nóng)民培育對象、選拔推薦、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)績效評估等。一是規(guī)范了培訓(xùn)主體和基本要求。為適應(yīng)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)要求，《辦法》第八條規(guī)定應(yīng)當(dāng)健全以農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、農(nóng)民科技教育培訓(xùn)中心為依托、各類涉農(nóng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與的多元培育體系，并應(yīng)當(dāng)通過政府購買服務(wù)方式，分區(qū)域、分產(chǎn)業(yè)、分類型確定新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。同時《辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)分級建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)師資庫和科學(xué)的師資配置、考核和報酬制度。二是規(guī)范培訓(xùn)對象、要求和程序。新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)突出重點，《辦法》第十二條、第十四條、第十五條規(guī)定分別明確了新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)對象和推薦參訓(xùn)程序。第十六條要求培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按照培訓(xùn)任務(wù)要求編制培訓(xùn)計劃，重點培訓(xùn)專業(yè)技能、經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、公共知識等。同時提出，培訓(xùn)教學(xué)活動應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律和農(nóng)民學(xué)習(xí)特點，分段集中培訓(xùn)、實訓(xùn)實習(xí)、參觀考察與生產(chǎn)實踐相結(jié)合。其中，生產(chǎn)經(jīng)營型應(yīng)當(dāng)不少于一個產(chǎn)業(yè)周期的全程培訓(xùn)。提倡開展參與式、互動式培訓(xùn)，發(fā)展在線教育培訓(xùn)、移動互聯(lián)服務(wù)和在線管理考核。三是明確培訓(xùn)責(zé)任。《辦法》要求培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得減少培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)課時，并應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范統(tǒng)一、信息完整、內(nèi)容真實的培訓(xùn)檔案。培訓(xùn)活動所涉及的種子、農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等產(chǎn)品及其使用技術(shù)應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。市、有關(guān)區(qū)（市）農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，開展日常考核與監(jiān)督檢查等工作。

（三）關(guān)于第三章認(rèn)定管理

本章重點規(guī)范了新型職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)定原則、認(rèn)定條件、認(rèn)定程序、退出機(jī)制、統(tǒng)計制度和工作責(zé)任。認(rèn)定管理是新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)、規(guī)范管理、政策扶持“三位一體”政策體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于引導(dǎo)新型職業(yè)農(nóng)民接受教育培訓(xùn)、落實新型職業(yè)農(nóng)民扶持政策、培養(yǎng)和壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。一是明確了認(rèn)定原則、程序和條件?！掇k法》第二十一條規(guī)定，新型職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)定工作應(yīng)當(dāng)堅持公開、公平、公正的原則。二是明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序?！掇k法》第二十三條列出了認(rèn)定為新型職業(yè)農(nóng)民的基本條件包括，土地經(jīng)營規(guī)模達(dá)到當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10倍以上的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社帶頭人、農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等；在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入中成效突出的人員；在帶領(lǐng)、指導(dǎo)、服務(wù)農(nóng)民增收致富和富余勞動力就業(yè)等方面示范帶頭作用顯著的人員?？紤]到各地農(nóng)村發(fā)展水平的差異，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況確定具體標(biāo)準(zhǔn)。三是明確了動態(tài)管理。為保證新型職業(yè)農(nóng)民培育質(zhì)量，切實落實好扶持政策，必須實行動態(tài)管理方式?！掇k法》第二十四條規(guī)定，新型職業(yè)農(nóng)民名錄實行動態(tài)管理，并設(shè)定了退出條件。

（四）關(guān)于第四章政策保障

本章根據(jù)國家和省市有關(guān)現(xiàn)行政策，重點規(guī)范、整合了促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展的扶持政策，主要包括優(yōu)先承擔(dān)支農(nóng)項目、設(shè)施用地用電政策，稅收優(yōu)惠、融資、保險、社保、公益崗位政策等。為保證扶持政策落實到位，對相關(guān)區(qū)（市）人民政府和農(nóng)業(yè)部門提出具體要求?！掇k法》第二十六條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立新型職業(yè)農(nóng)民政策保障體系，確定扶持政策和扶持方式，明確扶持項目、扶持范圍、扶持標(biāo)準(zhǔn)和扶持時限等，并及時公開公布新型職業(yè)農(nóng)民培育政策、資金項目、實施績效等信息。第二十七條規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門和鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)及時公開公布新型職業(yè)農(nóng)民培育政策、資金項目、實施績效等信息，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，接受社會監(jiān)督。

四、推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育法制化建設(shè)

全面建成較高水平小康社會，向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)，要求城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和農(nóng)業(yè)從業(yè)人口職業(yè)化，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。中國正在發(fā)生的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和農(nóng)業(yè)從業(yè)人口職業(yè)化，是人類歷史絕無僅有的壯舉。我們所承擔(dān)的新型職業(yè)農(nóng)民培育工作是這一歷史進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)，是一項光輝的事業(yè)。為此，青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育工作要以黨的十八大和十八屆四中全會精神為指導(dǎo)，全面落實依法治國基本方略，以《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》為抓手，將新型職業(yè)農(nóng)民培育的組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃計劃、專項資金、體制機(jī)制等納入法制化軌道，加快構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民隊伍，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。