論基層法院組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的原則和方法

余亞宇

合理的結(jié)構(gòu)是組織有效發(fā)揮功能和實現(xiàn)目標的重要保障。人民法院作為被賦予審判職能、從事裁判糾紛和適用法律為主要工作內(nèi)容的公共組織,蘊含著組織管理與組織設(shè)計的一般原理。組織結(jié)構(gòu)不但是審判主體存在的場域,也是審判權(quán)運行的依托和邊界。同時,基層法院的組織結(jié)構(gòu)由于特殊的歷史背景及內(nèi)外部環(huán)境的影響,又應該具有不同于一般組織結(jié)構(gòu)甚至不同于上級法院組織結(jié)構(gòu)的獨特內(nèi)涵。本文所做的嘗試,并不局限于提出具體的設(shè)計方案,而是更加側(cè)重于在組織設(shè)計原理的視域中,為司法改革繼續(xù)推進過程中基層法院的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計提出可供參考的原則和跨學科的思考。

一、基層法院組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的歷史維度和現(xiàn)實維度

當我們試圖使基層法院的組織結(jié)構(gòu)變得更健康、更利于審判職能的實現(xiàn)時,需要從時間和空間維度出發(fā)①李書玲：《組織設(shè)計：尋找實現(xiàn)組織價值的規(guī)律》,機械工業(yè)出版社2016年版,第49頁。,既考察其組織結(jié)構(gòu)的“前世”,又分析其組織結(jié)構(gòu)的“今生”,以此把握其中的動態(tài)發(fā)展趨勢和靜態(tài)結(jié)構(gòu)要素,形成對基層法院組織結(jié)構(gòu)樣態(tài)和特征的立體認識。

由于公共組織的機構(gòu)設(shè)置具有相對穩(wěn)定性、規(guī)范性和普遍性,本文選取某基層法院為考察對象,以其作為分析和論證基層法院組織結(jié)構(gòu)設(shè)計問題的樣本。

(一)歷史維度：樣本法院30年組織結(jié)構(gòu)動態(tài)發(fā)展趨勢

經(jīng)過分析比對,本文選取了以下三個帶有結(jié)構(gòu)分化意義的時期展開討論。為使討論更直觀,將樣本法院不同時期的組織結(jié)構(gòu)以圖1、圖2、圖3方式展示如下：

圖1

圖2

圖3

樣本法院組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下動態(tài)發(fā)展趨勢：

1.結(jié)構(gòu)逐步分化,功能不斷補充

與其他組織一樣,樣本法院的組織結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)逐步分化,功能不斷補充,分工愈發(fā)精細的過程。①[美]斯科特、戴維斯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》,高俊山譯,中國人民大學出版社2011年版,第395頁。1958年樣本法院僅設(shè)刑庭、民庭與秘書處。1980年其組織機構(gòu)開始分化,從民庭中分立出經(jīng)濟庭,增設(shè)行政庭、申訴執(zhí)行庭,從秘書室分立出調(diào)研科、行政科等。2006年其組織機構(gòu)進一步分化,將刑庭分立為刑一、刑二、未審庭,將民庭分立為民一庭至民四庭,新設(shè)立案庭和監(jiān)察室,并對綜合職能進行了歸并整合,已經(jīng)基本呈現(xiàn)出現(xiàn)階段機構(gòu)設(shè)置的雛形。樣本法院經(jīng)歷了從規(guī)模偏小、分工簡單、功能混合到規(guī)模日益龐大、分工日趨精細及職能逐漸明晰的組織結(jié)構(gòu)分化脈絡(luò)。

2.始終依賴于自上而下的權(quán)力治理結(jié)構(gòu)

任何時期的法院權(quán)力配置結(jié)構(gòu)都是特定時期社會政治制度和社會治理體系的組成部分,其結(jié)構(gòu)的改變和角色的形成必然受制于宏觀背景,甚至可以說本身就是政治結(jié)構(gòu)分化的一個方面。②左衛(wèi)民：《司法審判職能之分化：傳統(tǒng)型與現(xiàn)代型法院制度的比較研究》,載《學術(shù)研究》2001年第12期。因此,法院的權(quán)力治理結(jié)構(gòu)必然體現(xiàn)出當時權(quán)力控制的需要。樣本法院初期的內(nèi)部權(quán)力配置結(jié)構(gòu)脫胎于政府機構(gòu)的設(shè)置習慣,自始就強調(diào)自上而下的權(quán)力控制邏輯,其權(quán)力治理結(jié)構(gòu)明顯是為了上下一致的穩(wěn)定性、政令服從及運行效率,不但遠未體現(xiàn)出按照分工和職能特性等內(nèi)部結(jié)構(gòu)因素加以區(qū)別對待的取向,更不具備區(qū)別于行政機關(guān)等外部結(jié)構(gòu)因素的嘗試。

3.組織層級相對穩(wěn)定,管理幅度不斷增大

如將部門視為一個組織層級,樣本法院的組織層級穩(wěn)定在2～3個；如將職位視為一個層級,則樣本法院的組織層級可以達到4～6個①職位以每個層級的部門均設(shè)正、副職計算。正職視為一個層級,副職為下一層級。。審判庭一般情況下具有5個層級,自上而下分別為院長、副院長、庭長、副庭長、普通法官。而下設(shè)管理單元的綜合部門的組織層級可以達到6個以上。樣本法院的組織層級相對穩(wěn)定,近30年的發(fā)展變化中未出現(xiàn)明顯的層級增多趨勢。

管理幅度是指組織中上級主管能夠直接有效指揮和領(lǐng)導下屬的數(shù)目。②周三多：《管理學》,高等教育出版2010年版,第182頁。樣本法院1958年院長層級的直接下屬數(shù)目為3～6位(刑庭、民庭及秘書室的正副職),對應管理幅度為3～6。1980年院長層級的管理幅度增至10～20。2006年院長層級的管理幅度已達18～36?？v觀樣本法院的組織結(jié)構(gòu)變化軌跡,似乎其組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)出扁平發(fā)展趨勢,至少在規(guī)模擴大、職能分化過程中,法院設(shè)計者選擇通過增加管理幅度而不是增加組織層級來加以應對。

4.組織協(xié)作與聯(lián)絡(luò)方式從單一的縱向型向混合型轉(zhuǎn)變

樣本法院三個時期的組織協(xié)作和聯(lián)絡(luò)方式均以垂直方向為主,呈顯著的縱向型組織構(gòu)造。如將樣本法院看作企業(yè),將裁判文書看作司法產(chǎn)品,那么其主要是按照產(chǎn)品分類來設(shè)置部門的,組織設(shè)計理論認為屬于單一的縱向型組織協(xié)作和聯(lián)絡(luò)構(gòu)造。樣本法院2006年出現(xiàn)了研究室、監(jiān)察室、信訪辦等關(guān)注調(diào)研指導和作風紀律等在辦案流程中應一以貫之的橫向職能部門,開始關(guān)注部門之間的橫向協(xié)作脈絡(luò)；但其組織目的仍是通過較為緊密的垂直控制以保證司法產(chǎn)品的質(zhì)量和效率,組織協(xié)作和聯(lián)絡(luò)方式自此開始向以縱向型為主、橫向型為補充的混合型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

(二)現(xiàn)實維度：樣本法院的靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析

樣本法院現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置既承襲了“前世”的發(fā)展方向和路徑,又具有自身的顯著特點,它是討論基層法院組織機構(gòu)設(shè)計的邏輯起點。

1.組織框架呈非典型的矩陣型結(jié)構(gòu)

在承繼過去的基礎(chǔ)上,樣本法院現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)繼續(xù)朝著縱向和橫向控制相結(jié)合的方式發(fā)展,呈現(xiàn)類似矩陣型組織結(jié)構(gòu)。矩陣型結(jié)構(gòu)以垂直控制和水平控制并重,存在縱橫的機構(gòu)交叉和人員重合,是對“產(chǎn)品”和某流程或功能并重的常見結(jié)構(gòu)設(shè)置。③孫宗虎：《組織結(jié)構(gòu)設(shè)計實務與范例》,人民郵電出版社2014年版,第8頁。以近年新設(shè)的審管辦為例,其具有明確的加強流程管理和橫向控制的職能,但由于橫向控制線上的審判管理人員和縱向控制線上的審判庭人員不存在機構(gòu)交叉和人員重合,相關(guān)人員亦不肩負雙重職責,因此樣本法院并不具備典型矩陣型結(jié)構(gòu)的特點。

2.呈現(xiàn)顯性結(jié)構(gòu)與隱形結(jié)構(gòu)①本文所謂隱形結(jié)構(gòu)是指缺乏正式組織架構(gòu)保障的結(jié)構(gòu),即相對于組織結(jié)構(gòu)樹是隱形的。并存現(xiàn)象

組織設(shè)置下的顯性結(jié)構(gòu)與審判運行機制下的隱形結(jié)構(gòu)并存的情況其實早已存在,但對隱形結(jié)構(gòu)的討論更適合針對現(xiàn)狀展開。樣本法院既設(shè)置了正式組織架構(gòu)中的顯性等級結(jié)構(gòu)要素,如法官相對于院庭長屬下一層級；又設(shè)置了審判運行機制中的、缺乏組織框架保障的隱形同等結(jié)構(gòu)要素,如合議庭、審委會在評議案件、討論案件中的多數(shù)決規(guī)則。結(jié)構(gòu)并存二元性和異質(zhì)性②張洪濤：《司法之所以為司法的組織結(jié)構(gòu)依據(jù)》,載《現(xiàn)代法學》2010年1月期。,必然導致相互功能碰撞和作用消磨。一旦審判人員同時處于兩種結(jié)構(gòu)交叉領(lǐng)域,如庭長加入合議庭、院長在審委會發(fā)表意見,那么顯性等級結(jié)構(gòu)會迅速侵蝕隱形同等結(jié)構(gòu),使后者的功能難以發(fā)揮甚至虛置。

3.與上級法院的機構(gòu)設(shè)置存在同質(zhì)化

樣本法院現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)雖然外觀上已經(jīng)體現(xiàn)出自身特點,但仍然未能擺脫對上級法院組織結(jié)構(gòu)的復制和依賴。經(jīng)對比樣本法院比與上審級的某中級法院、某高級法院的機構(gòu)設(shè)置,除某些專屬于上級法院職能范圍的機構(gòu)(如賠償辦)其未予設(shè)置外,其他部門設(shè)立與分工與上級法院基本一一對應。由于基層法院與上級法院的組織目標必然存在區(qū)別和聯(lián)系,因此組織結(jié)構(gòu)設(shè)計也應該相應存在區(qū)別和聯(lián)系。樣本法院對上級法院機構(gòu)設(shè)置的過度關(guān)注和承襲,說明其從未找到適合自身目標和職能特點的結(jié)構(gòu)設(shè)計方式和治理邏輯。

二、基層法院組織設(shè)計原則及實現(xiàn)方式

組織設(shè)計理論認為,決定和影響組織結(jié)構(gòu)的因素有組織目標、制度環(huán)境、組織規(guī)模、組織文化等。但由于該理論主要以企業(yè)為研究對象,現(xiàn)有研究成果無法對法院直接適用。面對以樣本為代表的基層法院組織機構(gòu)設(shè)置的“前世”和“今生”,使人不禁要問：影響基層法院組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的因素究竟有哪些,如需調(diào)整現(xiàn)有結(jié)構(gòu)有何參考因素和需要把握的原則?下面本文嘗試在組織設(shè)計理論的框架下對基層法院的組織設(shè)計原則及相關(guān)實現(xiàn)方式展開討論。

(一)同業(yè)自治原則：實行同業(yè)控制及樹立知識權(quán)威

1.應建立自我施加的規(guī)制標準和決策體系

組織設(shè)計理論認為,專業(yè)型組織的設(shè)計應著眼于同業(yè)自我管理和規(guī)制。審判權(quán)作為對爭議雙方利益進行衡量和矯正的權(quán)力,具有極強專業(yè)性。因此對審判權(quán)的引導和約束也帶有專業(yè)的審判屬性,而非單純的管理屬性,不能簡單將法院工作群體當作被管理者看待,來自審判主體之外的管控恐難以觸及權(quán)力運行內(nèi)部。如果引導者和規(guī)制者處于單向控制的權(quán)力運行結(jié)構(gòu)中,那么其制造錯誤的概率并不低于發(fā)現(xiàn)并糾正錯誤的概率。因此在法院組織結(jié)構(gòu)頂端應該設(shè)立具備同業(yè)控制和雙向制約屬性的自主管理和決策機構(gòu)①楊知文：《法院組織管理與中國審判管理體制的構(gòu)建》,載《河北法學》2014年10月期。,使法官群體實現(xiàn)內(nèi)部自我約束的同時,也擁有合理且適度的制衡力量。

2.應以知識權(quán)威取代等級權(quán)威

自治原則還體現(xiàn)在應當改變目前法院內(nèi)部仍以等級管理和等級權(quán)威為支撐的權(quán)力治理體系。根據(jù)知識管理原則。②[美]邁克爾·J.馬奎特：《學習型組織的頂層設(shè)計》,顧增旺、周蓓華譯,機械出版社2016年版,第109頁。應將顯性審判知識(如法條的立法目的)和產(chǎn)生隱形審判知識(如審理思路、審判經(jīng)驗的總結(jié))的活動作為法院內(nèi)部的核心資源,依托成員的集體智慧,對知識的獲取和共享,知識的創(chuàng)新和傳播,以及如何建立利于內(nèi)部知識共享和創(chuàng)新的組織構(gòu)造,進行針對性解決。在此過程中,對知識管理的支持應成為設(shè)置機構(gòu)和保障運行的中心課題,隨之帶來知識權(quán)威替代等級權(quán)威的結(jié)果。知識管理不重視等級身份的確立和維持,其在乎的是知識占有者所實際具有的話語權(quán)和影響力,圍繞知識管理的任務一旦完成,相關(guān)組織機構(gòu)的使命便可告一段落。

(二)區(qū)分屬性原則：根據(jù)不同子目標設(shè)立權(quán)力配置結(jié)構(gòu)

1.基層法院的組織目標為“查明事實基礎(chǔ)上的糾紛解決”

組織目標描述了組織的愿景、共享的價值觀和信念,說明組織存在的理由。③[美]理查德·L.達夫：《組織理論與設(shè)計》(第7版),王鳳彬、張秀萍等譯,清華大學出版社2003年版,第64頁。機構(gòu)設(shè)計的宏觀導向和微觀設(shè)置都應圍繞不同的組織目標展開。那么基層法院的組織目標是什么?有觀點認為是實現(xiàn)審判業(yè)務的高度專業(yè)化④梁三利：《論法院的組織屬性》,載《邊緣法學論壇》2007年第2期。；有觀點認為是實現(xiàn)內(nèi)部的規(guī)范化以圓滿履行法院職能；有觀點認為應在區(qū)分傳統(tǒng)型和現(xiàn)代型法院的基礎(chǔ)上討論組織目標是復合還是單一的問題。⑤左衛(wèi)民：《司法審判職能之分化：傳統(tǒng)型與現(xiàn)代型法院制度的比較研究》,載《學術(shù)研究》2001年第12期?，F(xiàn)有觀點均未對基層法院的組織目標作進一步討論。本文認為,基層法院的組織目標是“查明事實基礎(chǔ)上的糾紛解決”,與中級法院的“依法糾錯、定分止爭”以及高級法院的“再審監(jiān)督、審判指導”的組織目標明顯不同。還可將該基層法院的組織目標向下分解為三類子目標：具有典型審判屬性的辦理具體案件；具有協(xié)作屬性的監(jiān)督本院案件質(zhì)效、總結(jié)本院業(yè)務經(jīng)驗；具有服務屬性的處理組織運行必備的行政事務。

2.應在區(qū)分子目標屬性基礎(chǔ)上設(shè)置權(quán)力治理結(jié)構(gòu)

為完成不同屬性的子目標,需設(shè)計相應的權(quán)力配置和治理結(jié)構(gòu),以適應各個職能順利運作的需要。對于辦理具體案件的子目標,由于其實現(xiàn)依賴具有專業(yè)素養(yǎng)的人員查明法律事實、進行法律解釋并加以獨立判斷,如何在橫向或縱向上分配權(quán)力似乎都難以奏效,唯有采取賦權(quán)型的權(quán)力配置結(jié)構(gòu),即不對具體案件審理權(quán)進行過多介入式的分配,將權(quán)力完整賦予審判主體,并在審判板塊內(nèi)部實行平權(quán)型的權(quán)力運作方式才能奏效。

對于監(jiān)督本院案件辦理質(zhì)效、指導總結(jié)本院業(yè)務經(jīng)驗的子目標而言,承擔此目標的機構(gòu)須與審判單元之間建立有效的溝通聯(lián)絡(luò)和信息交流,另外還應注重信息反饋、知識管理及再加工的過程,因此采取傳統(tǒng)的集權(quán)型權(quán)力控制方式、設(shè)置縱向分布的組織機構(gòu)不能完全滿足需要?？紤]到實現(xiàn)該子目標需要完成和傳達來自外部的統(tǒng)一指令,故對這部分機構(gòu)可采取平權(quán)和集權(quán)相結(jié)合的權(quán)力配置方式。

對于處理法院組織運行所必備的行政事務,承擔該子目標需要命令高效傳達和統(tǒng)一執(zhí)行,采取傳統(tǒng)的集權(quán)型的權(quán)力配置較為合適。

(三)比例適度原則：處理層級與幅度、縱向與橫向的關(guān)系

1.組織層級與管理幅度的比例應適當

組織設(shè)計理論認為,如果組織規(guī)模相對固定,那么組織層級和管理幅度呈反比關(guān)系。①周三多：《管理學》,高等教育出版2010年版,第183頁。也就是說,如果法院設(shè)置的組織層級多而管理幅度少,呈現(xiàn)瘦長型的錐形式結(jié)構(gòu)；如果法院設(shè)置的層級較少而管理幅度多,呈現(xiàn)扁平式結(jié)構(gòu)。②孫宗虎：《組織結(jié)構(gòu)設(shè)計實務與范例》,人民郵電出版社2014年版,第5頁。錐形式機構(gòu)具有較多的組織層級和較少的管理幅度,其管理人員能對下屬進行及時指導和有效控制,層級聯(lián)系更為緊密,利于任務的分派和銜接。扁平式機構(gòu)具有較少的組織層級和較多的管理幅度,使信息溝通和管理速度更快,信息失真度低,上級對下屬的控制更柔性,利于激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造性。如本文第一部分所述,樣本法院的結(jié)構(gòu)某種程度上已呈現(xiàn)扁平發(fā)展趨勢,如需繼續(xù)實行“扁平化”,則應著力減少層級尤其是審判板塊的內(nèi)部層級。但管理幅度和組織層級顯然都應該是有限的,超出適當比例的管理幅度會使法院內(nèi)部職能被過細拆分,使協(xié)調(diào)和銜接同一層級中的各部門成為新的工作任務。因此,如何使基層法院的組織層級和管理幅度的比例得當,是結(jié)構(gòu)設(shè)計中必須考量和把握的原則。

2.縱向控制和橫向協(xié)作的比例應協(xié)調(diào)

將組織設(shè)計為能夠?qū)崿F(xiàn)組織目標所必須的縱向和橫向信息流動的結(jié)構(gòu)狀態(tài),是組織設(shè)計努力實現(xiàn)的目標之一。①[美]理查德·L.達夫：《組織理論與設(shè)計》,王鳳彬、張秀萍等譯,清華大學出版社2010年版,第104頁。然而,是依靠縱向還是橫向結(jié)構(gòu)似乎存在著固有矛盾?？v向結(jié)構(gòu)主要是為了效率和實施控制,而橫向結(jié)構(gòu)能促成更好協(xié)調(diào)和合作卻往往意味著減弱控制。由于基層法院一直并且至今仍以縱向型結(jié)構(gòu)為主,因此討論縱橫結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)的的問題,應主要專注于如何適當減弱或改造縱向控制,并相應加強橫向協(xié)作。以知識增長為主要設(shè)計目的的橫向結(jié)構(gòu),有利于任務共享和信息交流,可有效專注和處理某一核心流程和重要職能,通過機構(gòu)設(shè)置交叉(即部分人員配備重合)的方式,銜接和打通基層法院的縱向控制和橫向協(xié)作結(jié)構(gòu),可使信息上下左右暢通銜接以利于組織目標的實現(xiàn)。

(四)適應環(huán)境原則：對內(nèi)外制度環(huán)境和群眾司法需求的適應

1.結(jié)構(gòu)需應對內(nèi)外部環(huán)境的差異

法院的機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀之所以不得不借助于行政的管理體制和邏輯,直接原因是欠缺專屬的法院管理理論和方法,但深層原因仍是制度環(huán)境對組織結(jié)構(gòu)的決定作用。法院當前的內(nèi)部管理模式形成于外部政治生態(tài)和權(quán)力行使慣性的背景下,盲目脫離外部環(huán)境去謀劃法院內(nèi)部的行權(quán)模式改革恐怕難以奏效。如何妥善處理法院內(nèi)部管理模式的轉(zhuǎn)變以及外部行政管理氛圍的未變；當外部制度環(huán)境相對穩(wěn)定,如何通過有效的組織設(shè)計,使法院仍具有實現(xiàn)扁平化、分權(quán)型管理的底氣和離心力,成為考驗設(shè)計者的關(guān)鍵。當外部制度環(huán)境仍以行政型的集權(quán)化管理為主,基層法院的結(jié)構(gòu)中就應特別加入有助于審判單元適應外部環(huán)境的針對性設(shè)計,緩沖甚至隔離外在不良滲透,借此營造內(nèi)外有別的內(nèi)部制度氛圍。

2.結(jié)構(gòu)需回應群眾的司法需求

任何現(xiàn)代組織想成功運轉(zhuǎn),都必須積極回應客戶的需求并作出有效反應。如將法院視作產(chǎn)出司法產(chǎn)品的組織,那么訴訟群眾的司法需求便可視為組織邊界之外的客戶需要,在相應結(jié)構(gòu)設(shè)計中應該加以回應。例如,可以改變將不同案由分配到不同的民事審判庭審理的現(xiàn)狀,通過拆并民事審判庭,減少該審判板塊的管理幅度,以減少訴訟群眾因錯誤選擇案由而可能承擔的撤訴、重新起訴的負擔。①實踐中,由于當事人案由選擇錯誤,而正確案由不屬于該審判庭分工范圍,法官往往勸說當事人撤訴重新立案。如可以弱化刑事與民事審判庭、民事與行政審判庭的組織結(jié)構(gòu)壁壘,讓不同領(lǐng)域的專業(yè)人員和專業(yè)知識更好地流動和共享,以針對性回應群眾對于一攬子解決刑民糾紛、行民糾紛等復合型法律糾紛的迫切需要。②復合糾紛雖在訴訟法中有一并審理的規(guī)定,但由于分工、法官專業(yè)的限制,實踐中適用并不順暢。

(五)顯性化原則：應將隱形結(jié)構(gòu)納入顯性組織結(jié)構(gòu)保障

顯性的正式組織結(jié)構(gòu)與資源分配、人事安排等權(quán)重因素密切相關(guān),而隱形的審判權(quán)運行所設(shè)定的結(jié)構(gòu)僅源于具體規(guī)則,顯性與隱形結(jié)構(gòu)孰輕孰重一目了然。審判人員自發(fā)遵循權(quán)重結(jié)構(gòu)(如更高的行政職務)的行為選擇必然導致隱形結(jié)構(gòu)(如平權(quán)的合議庭)的式微。從顯性結(jié)構(gòu)和隱形結(jié)構(gòu)不兼容的角度,具體而言從法院組織層級結(jié)構(gòu)對審判權(quán)運行結(jié)構(gòu)的侵蝕角度,似乎又多了一層對合議庭、審委會“形合實獨”的解釋,相應也多了一個加以解決的思路。結(jié)構(gòu)決定功能,如果使隱形結(jié)構(gòu)顯性化,將隱形結(jié)構(gòu)中的平等平權(quán)邏輯納入顯性的正式組織機構(gòu)設(shè)置中予以保障,以幫助審判權(quán)運行決策中“多數(shù)決”的實現(xiàn),不失為結(jié)構(gòu)設(shè)計角度的可行之策。

三、基層法院組織設(shè)計的具體路徑探尋

遵循以上原則的具體設(shè)計方案并不是唯一的,法院可根據(jù)不同的規(guī)模③如對于人員規(guī)模為數(shù)十人的基層法院,具體的機構(gòu)設(shè)置還可整合精簡；而對于人員規(guī)模為數(shù)百人的基層法院,具體的機構(gòu)設(shè)置還可細化。、不同的人力資源水平④如在人員能力素質(zhì)水平有限,仍有必要保留庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)時,也可暫時保留該層級。等實際情況予以調(diào)整,下文僅討論體現(xiàn)和遵循相關(guān)原則的一種較為典型的設(shè)計路徑。

(一)頂層決策機構(gòu)設(shè)計

1.建立委員會制的法官同業(yè)控制機構(gòu)

可以設(shè)立對本法院內(nèi)部事務享有自主決策權(quán)的法官自治委員會,全體委員必須由真正實際辦理案件的職業(yè)法官擔任,委員總?cè)藬?shù)為單數(shù),議事實行投票多數(shù)決。院長對外代表法院,是該委員會的召集人和主持人,享有固定的委員身份。其他委員由各審判單元和協(xié)作性審判部門的法官推舉產(chǎn)生,為避免因成員固定而滋生新的等級權(quán)威,應當定期輪換。為防止委員群體決策失當或內(nèi)部制度缺乏相對穩(wěn)定性,可進一步將其他委員席位分為相對固定席位和不固定席位,固定席位最多連任兩屆,不固定席位定期輪換。另外,為確保司法行政工作的服務性和從屬性,服務類行政板塊的人員不享有該委員會席位。委員會以實現(xiàn)“查明事實基礎(chǔ)上的糾紛解決”的目標為中心任務,對審判質(zhì)效提高、審判經(jīng)驗總結(jié)、內(nèi)部日常管理決策以及服務類行政工作的保障水平,均享有評價、誡勉和規(guī)制的權(quán)力。

圖2

2.設(shè)立以培養(yǎng)知識權(quán)威為目的的參謀型機構(gòu)

雖然法官之間的政治待遇和等級服從位階不必然利于查明事實和解決糾紛,但不等于法院權(quán)力運行中不需要權(quán)威。前文相關(guān)部分已經(jīng)論證,應加入具體的機構(gòu)設(shè)計以促成知識權(quán)威的產(chǎn)生和樹立。由于審判知識的掌握分散于不同主體,因此結(jié)構(gòu)設(shè)計中試圖尋找和建立的知識權(quán)威也同樣分散且不確定。相應的,當審判板塊或協(xié)作類審判板塊擬進行審理經(jīng)驗和思路的獲取或再創(chuàng)造時,應設(shè)置臨時型、組成人員非固定的參謀型機構(gòu),以積極分析和挖掘有價值的組織記憶及隱性知識儲備,將其轉(zhuǎn)移和傳播并加以運用?？稍诜ㄔ簝?nèi)部公布擬召開法官會議的議題及相關(guān)信息,除根據(jù)審判專長和審案經(jīng)歷指定發(fā)言人選外,其他發(fā)言人員和列席旁聽人員均可自愿報名。該臨時型的參謀組織并非常設(shè)的結(jié)構(gòu)安排,圍繞具體知識管理和權(quán)威發(fā)現(xiàn)的過程一旦完成,其使命即告一段落。

(二)各板塊權(quán)力治理模式的設(shè)計

1.審判板塊權(quán)力配置的設(shè)計：完整賦權(quán)式

可將基層法院的內(nèi)部機構(gòu)根據(jù)不同屬性劃分為審判板塊、協(xié)作類審判板塊和服務類行政板塊。審判板塊內(nèi)部,應將完整權(quán)力賦予具體辦理案件的審判單元,避免分權(quán)模式對個案判斷權(quán)和認定權(quán)的分割或耗散。具體設(shè)計層面,在審判單元層級之上自治委員會層級之下,不再設(shè)置管理個案審理的機構(gòu)或職位；審判板塊內(nèi)部不再設(shè)置主管職位,著力割裂和阻攔審判單元以外的主體以層級職位為媒介,對具體案件實施控制或干預。

2.協(xié)作類審判板塊權(quán)力配置的設(shè)計：扁平分權(quán)兼顧縱向傳遞

協(xié)作類審判板塊內(nèi)部,職能行使模式應圍繞審判板塊建立有效的溝通聯(lián)絡(luò)和信息交流,其中既包括立案、執(zhí)行組對所掌握個案信息及所處狀態(tài)(如立案調(diào)解階段掌握信息及糾紛調(diào)處階段、判決執(zhí)行及執(zhí)行和解階段掌握信息及所處狀態(tài)等)的聯(lián)絡(luò)和協(xié)作；又包括審判管理、審判研究組對流程節(jié)點及業(yè)務調(diào)研等宏觀層面的溝通和交流。由于協(xié)作類審判板塊仍可能承擔直接審理案件的任務,因此進行權(quán)力配置時應參照審判板塊,避免單一的縱向分布帶來信息損耗和丟失,應通過減少板塊內(nèi)部層級,如壓縮各組(立案組、審判管理組等)的主管職位,改設(shè)信息傳遞職位,以搭建平權(quán)型的治理結(jié)構(gòu)。但考慮到該板塊仍需承接來自上級法院宏觀層面的要求和指引,為實現(xiàn)該板塊工作的統(tǒng)一性和效率,仍需設(shè)立負責該板塊的主管職位,以統(tǒng)籌內(nèi)部的聯(lián)絡(luò)和協(xié)作,并滿足對接外部總體指導和監(jiān)督的需要。

3.服務類行政板塊權(quán)力治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計：以縱向分權(quán)為主

服務類行政板塊承擔的具體職能是高效并統(tǒng)一執(zhí)行自治委員會指令,具體承接和緩沖來自法院外部行政型指令。因此縱向型權(quán)力控制結(jié)構(gòu)能較好實現(xiàn)以上職能。具體設(shè)置中既保留板塊主管層級,又設(shè)置政務組(包括辦公、財務、人事服務等)和審務組(負責訴訟服務、出警安保等)的組別主管層級。

(三)內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素設(shè)計

1.設(shè)計合適比例的組織層級和管理幅度

對審判板塊應著力減少層級設(shè)置,適時逐漸取消副院長職位層級和庭室層級,對應減少3個職位層級,減少1個部門層級。對協(xié)作性審判板塊適當減少層級設(shè)置,取消副院長職位層級和板塊內(nèi)部組別(立案組等)主管職位層級,保留該板塊的主管職位,將板塊下內(nèi)設(shè)組的主管職位改設(shè)為信息傳遞職位,由此對應職位減少了2個層級。

為避免超出恰當比例的管理幅度使法院內(nèi)部職能被過細劃分,導致協(xié)調(diào)和銜接各部門成為新的工作負擔,在原有管理幅度改造方面,對于審判板塊,以刑、民、商、行政等專業(yè)審判單元集團劃分取代行政性的庭室隔離,可以實現(xiàn)自治委員會(即原院長層級)對審判板塊的管理幅度從17變?yōu)?①審判板塊原有17個部門,改造后變?yōu)?類審判單元。。但此“幅度”已不是典型的管理幅度,而是側(cè)重信息接收和反饋,以及為實現(xiàn)組織目標而進行的宏觀專業(yè)指導和對日常行為的規(guī)制。對于協(xié)作性審判板塊,將承擔立案、執(zhí)行、審判流程管理、審判調(diào)研等職能整合納入,實現(xiàn)自治委員會對協(xié)作性審判板塊的管理幅度從7以上變?yōu)?①屬于該板塊的部門原有7個以上,改造后為4個。。自治委員會對服務性行政板塊的管理幅度由10以上變?yōu)?。

2.構(gòu)建縱向控制與橫向協(xié)作相互協(xié)調(diào)的組織聯(lián)絡(luò)方式

組織結(jié)構(gòu)中的縱向控制脈絡(luò)與效率、穩(wěn)定性等目標相關(guān),橫向協(xié)調(diào)脈絡(luò)則與學習、創(chuàng)新和適應性相關(guān)?；鶎臃ㄔ阂浴安槊魇聦嵒A(chǔ)上的糾紛解決”為組織目標,對效率及上下一致穩(wěn)定性的追求也必然蘊含其中。因此,基層法院縱向控制結(jié)構(gòu)雖然總體上應予減少,但仍需保持在合理范圍。而對于橫向協(xié)調(diào)方面,組織結(jié)構(gòu)除了應對現(xiàn)有的、需前后貫穿的職能繼續(xù)加以保障外,還須關(guān)注板塊之間的正式橫向協(xié)作,對于立案、審判、執(zhí)行這三項基本業(yè)務流程領(lǐng)域,應設(shè)立正式機構(gòu)加強前后銜接協(xié)作。具體可在各專業(yè)審判單元集團內(nèi)設(shè)置諸如審判管理監(jiān)督、業(yè)務調(diào)研指導、立審執(zhí)協(xié)調(diào)等席位,該席位人員隸屬縱向和橫向兩個部門,具有雙重身份和職責,可兼顧不同板塊的任務特點。需指出的是,為避免以縱向結(jié)構(gòu)為主的服務類行政板塊對其他板塊的過度介入,應杜絕與行政板塊結(jié)構(gòu)和席位的交叉和重疊。

(四)微觀結(jié)構(gòu)審判單元的樣態(tài)設(shè)計

上文已經(jīng)討論,在審判單元之上不再設(shè)立個案審理管理層級的方式可以阻斷來自組織邊界之外的制度環(huán)境不良干預,在此不再重復。

為適應訴訟群眾關(guān)于一次性解決實際糾紛的外部需求和期待,在仍對審判單元進行刑、民、行等專業(yè)分工的基礎(chǔ)上,打通單元之間的組織結(jié)構(gòu)壁壘和組合方式限制,如遇有刑民交叉、行民交叉或多專業(yè)交叉案件,可臨時拆并或組建具有多專業(yè)知識儲備的審判單元,構(gòu)建審判板塊內(nèi)部動態(tài)組合、優(yōu)勢互補的微觀結(jié)構(gòu)狀態(tài),以適應訴訟參與群眾期待一攬子實質(zhì)化解矛盾糾紛的需要。

(五)對隱形肌理的顯性化設(shè)計

以現(xiàn)有的典型隱形結(jié)構(gòu)審判委員會為例,可將作為審判運行組織的審委會人員和功能一并納入作為組織管理和決策機構(gòu)的法官自治委員會,即顯性機構(gòu)自治委員會吸收原隱形機構(gòu)審委會的機構(gòu)和職能,其中審委會的部分職能如統(tǒng)一本院裁判尺度及業(yè)務指導職能可由專業(yè)法官會議等參謀型結(jié)構(gòu)所吸納。不具有正式組織結(jié)構(gòu)保障的隱形結(jié)構(gòu)如此消除以后,審判權(quán)運行機制中要求的平權(quán)規(guī)則便與正式組織結(jié)構(gòu)中的平權(quán)規(guī)則合二為一,原有的等級結(jié)構(gòu)對平等結(jié)構(gòu)的對沖和消磨不復存在。由于審判庭層級和主管職位的取消,合議庭中原來可能出現(xiàn)的等級結(jié)構(gòu)對平權(quán)結(jié)構(gòu)的對沖和消磨將隨之改觀。

結(jié) 語

基層法院的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計是當前跨學科的空白領(lǐng)域。本文嘗試探討的過程雖然艱難,但不乏意義,期待本文能在后司改時期,為基層法院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置提供不同視野的鋪墊和探索。