內(nèi)陸進口肉類指定口岸的風(fēng)險管控

文│耿鑫 張雅嶺 閆超逸 徐潔冰 柴森（河南省漯河出入境檢驗檢疫局）

內(nèi)陸進口肉類指定口岸的風(fēng)險管控

文│耿鑫 張雅嶺 閆超逸 徐潔冰 柴森（河南省漯河出入境檢驗檢疫局）

進出口貿(mào)易方式多樣化、世界各國資源共享并深度融合，已成為當(dāng)今世界經(jīng)濟貿(mào)易的一大特點，我國正處在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型期，“買全球、賣全球”的呼聲正在一步步成為現(xiàn)實甚至“家常便飯”。近年來，我國內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展國際空港、國際陸港，建設(shè)“無水港”的勢頭強勁，理念超前，在內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)進口特定產(chǎn)品指定口岸需求迫切—以肉類為例，傳統(tǒng)進口肉類指定口岸主要集中在沿海地區(qū)，但因業(yè)務(wù)過于集中，相關(guān)設(shè)備設(shè)施陳舊、檢驗檢疫監(jiān)管手段受限、口岸綜合防控能力偏低等問題凸顯，導(dǎo)致口岸檢驗檢疫監(jiān)管風(fēng)險加大，也難以滿足企業(yè)目前“短、平、快”和“規(guī)模、效益”及“時間差、價格差”的需要。

在此背景下，《國務(wù)院關(guān)于改進口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2015〕16號）明確提出：“支持地方依托口岸發(fā)展經(jīng)濟。在有條件的口岸支持建設(shè)檢驗檢疫指定口岸”；2015年5月國家質(zhì)檢總局發(fā)布第64號公告，規(guī)范進口肉類指定口岸的管理工作，對進口肉類指定口岸實施動態(tài)管理。截至2016年10月，全國已獲批的進口肉類指定口岸有59個，涉及21個直屬局，17個?。▍^(qū)、市）。其中包含8個內(nèi)陸進口肉類指定口岸。

河南進口肉類指定口岸有鄭州和漯河兩個查驗場，作為我國首個獲批的不沿海、不沿江、不沿邊的內(nèi)陸進口肉類指定口岸，正式運營一年來，兩地檢驗檢疫部門通過對進口肉類收貨人、運營企業(yè)、報檢人員和出口商及代理商培訓(xùn)，對運輸車輛實施備案管理、對運輸過程進行GPS定位等措施，實現(xiàn)了質(zhì)檢總局公告中的“三原”（即原集裝箱、原鉛封、原證書）管理要求，2016年1～10月，共進口肉類產(chǎn)品1049批，4.51萬噸，貨值9175萬美元。來源國家和地區(qū)包括美國、加拿大、澳大利亞、丹麥、荷蘭、愛爾蘭、羅馬尼亞、法國等12個。查驗時未發(fā)現(xiàn)拆包、異味、夾帶、產(chǎn)品變質(zhì)等異常情況，實驗室送檢的3900個檢測項目，均未檢出或發(fā)現(xiàn)獸殘、重金屬超標或其他禁止使用的有害物質(zhì)。

筆者作為兩個查驗區(qū)籌建、驗收、運營、查驗的直接參與者之一，在總結(jié)內(nèi)陸地區(qū)進口肉類質(zhì)量安全基礎(chǔ)上，擬結(jié)合工作實際和企業(yè)運營現(xiàn)狀，就風(fēng)險點分析排查和具體管控措施進行專門探討，以期對行業(yè)整體水平的提高有所借鑒。

一、主要風(fēng)險點排查

1.進口肉類產(chǎn)品自身風(fēng)險。一是全球動物疫病依然復(fù)雜，禽流感、口蹄疫、瘋牛病、非洲豬瘟等重大動物疫情在歐洲、南美、北美等我國進口肉類主要來源地區(qū)仍有發(fā)生。二是近年來，部分有毒有害物質(zhì)在我國進口肉類產(chǎn)品中仍有檢出，包括環(huán)境污染物（如二噁英）、微生物（如沙門氏菌、金黃色葡萄球菌）、獸藥殘留（如萊克多巴胺）等。三是非傳統(tǒng)食品安全問題突顯，比如隨著科技進步和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生物技術(shù)使轉(zhuǎn)基因動物飼料原料的使用成為全球關(guān)注熱點；跨境電商的發(fā)展，對進口肉類監(jiān)管方式創(chuàng)新方面的持續(xù)挑戰(zhàn)愈加迫切。

2.人為因素帶來的風(fēng)險。隨著新一輪“大開放”時代的到來，內(nèi)陸申建進口肉類指定口岸熱情高漲，設(shè)想超前。但因統(tǒng)籌考慮不周，調(diào)研不充分，未全面考量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟承載能力和外貿(mào)發(fā)展?jié)摿?，對進口肉類業(yè)務(wù)估計過于樂觀，驗收通過后，長期處于業(yè)務(wù)欠缺或多年沒有業(yè)務(wù)狀態(tài)，政府也無力補貼，運營企業(yè)維持困難。另一種情況是一些內(nèi)陸指定口岸人員不足，查驗?zāi)芰εc進口總量不匹配，不能嚴格按要求做到對每個集裝箱全部卸貨查驗，不能滿足進口業(yè)務(wù)需求。

3.冷鏈查驗和儲存設(shè)施風(fēng)險。

國家質(zhì)檢總局于2015年6月發(fā)布公告，明確了進口肉類指定口岸基礎(chǔ)能力建設(shè)要求，其中要求一體化設(shè)施具備冷鏈查驗和存儲相關(guān)功能。冷鏈查驗平臺應(yīng)能滿足對適當(dāng)數(shù)量集裝箱實施查驗，儲存設(shè)施應(yīng)符合進口肉類備案冷庫要求，冷鏈查驗平臺應(yīng)相對封閉，配備有制冷設(shè)備及遮蓋封閉設(shè)施（如密閉氣簾，緩沖通道等設(shè)施）。但在建設(shè)和使用過程中，會出現(xiàn)指定口岸的冷庫因暫時無進口肉類產(chǎn)品而不能持續(xù)保持冷庫規(guī)定的溫度，或因冷庫材質(zhì)不過關(guān)、密閉不嚴導(dǎo)致冷庫制冷效果打折扣，查驗平臺溫度不符合規(guī)定要求，有無關(guān)人員進出，防護措施不力等現(xiàn)象。

4.冷鏈運輸過程中的風(fēng)險。隨著內(nèi)陸進口肉類業(yè)務(wù)的擴展，目前從沿?？诎哆\往內(nèi)陸指定口岸的肉類產(chǎn)品按照“三原”原則，分別采取了海陸、海鐵或海河聯(lián)運等模式進行運輸，期間因需要“換船”“轉(zhuǎn)船”等操作，會存在換貨、調(diào)包及電源插拔松動導(dǎo)致集裝箱制冷效果差等問題；若運輸企業(yè)一味追求利潤，為節(jié)約燃油費用，不能在運輸全過程全面開啟制冷設(shè)備，而是采取“間歇式”制冷，會使肉品中心溫度不能達標。

5.后續(xù)經(jīng)營及管理的風(fēng)險。排除“走私”“變質(zhì)”肉類（屬另案處理范疇），進口肉類產(chǎn)品收貨人或代理商在后續(xù)經(jīng)營中，存在的最大風(fēng)險是重經(jīng)營輕管理現(xiàn)象比較普遍，如《進出口肉類產(chǎn)品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》中要求進口肉類產(chǎn)品收貨人應(yīng)當(dāng)建立肉類產(chǎn)品進口和銷售記錄制度，記錄應(yīng)當(dāng)真實，保存期限不得少于兩年。從部分口岸檢查反饋情況看，進口商或代理商往往在取得進口肉類產(chǎn)品檢驗檢疫證明后，不能按要求登錄專門系統(tǒng)錄入進口肉類產(chǎn)品信息，銷售時不能及時記錄產(chǎn)品流向或記錄不詳細，致使進口肉類流向不清，不能實現(xiàn)追溯。

6.其他工作風(fēng)險。內(nèi)陸進口肉類安全風(fēng)險評估和預(yù)警工作起步較晚，尚未像沿海地區(qū)一樣建立統(tǒng)一完善的檢驗計劃和流程規(guī)范；未完全建立進境肉類指定口岸的自動抽批系統(tǒng)，人為決定抽樣比例，抽樣存在隨意性隱患；中國電子檢驗檢疫主干系統(tǒng)（e-CIQ系統(tǒng)）未全面運行，檢測體系未能有效覆蓋不同產(chǎn)品和檢測項目。

二、針對性管控措施

第一，繼續(xù)推行國內(nèi)市場準入和進口肉類檢疫審批制度。嚴格限定《檢驗檢疫準入名單》的國家及企業(yè)產(chǎn)品，對向中國出口肉類的國外生產(chǎn)、加工、存放企業(yè)實施衛(wèi)生注冊；繼續(xù)對進口肉類收貨人、進口肉類存儲冷庫以及國外出口商或代理商實施備案管理。對肉類跨境電商貿(mào)易，借助《食品安全法》實施條例征求意見之際，制定針對性措施進行規(guī)范。

第二，內(nèi)陸進口肉類指定口岸本身就是一種創(chuàng)新，在政府申建過程中，檢驗檢疫要主動發(fā)揮職能、技術(shù)和人才優(yōu)勢，提前介入，在政府選址、規(guī)劃及相關(guān)設(shè)施建設(shè)中進行及時的幫助和指導(dǎo)；建設(shè)過程中，適時建議由政府牽頭到先進地區(qū)現(xiàn)場參觀，指導(dǎo)建設(shè)單位配置檢驗檢疫監(jiān)管必需的設(shè)施設(shè)備，統(tǒng)籌考慮檢測能力、人員配備、后續(xù)管理等，事先做好自查驗收，必要時邀請業(yè)內(nèi)專家現(xiàn)場指導(dǎo)。

第三，對于新建、改建或擴建的內(nèi)陸進口肉類指定口岸，可由地市級政府牽頭成立建設(shè)指揮部（小組），吸納規(guī)劃、城建、消防、技監(jiān)、海關(guān)、檢驗檢疫等部門的業(yè)務(wù)技術(shù)人員做好論證，學(xué)習(xí)交流相關(guān)法規(guī)和建設(shè)要求，提前做好統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計，把好選材用料關(guān)，以保證建設(shè)質(zhì)量。

第四，冷鏈運輸過程是內(nèi)陸口岸有別于沿海口岸的一大特點，如何保證運輸過程的安全，特別是突發(fā)狀況的應(yīng)急處置工作，是國家質(zhì)檢總局和農(nóng)牧部門及社會各界關(guān)注的焦點，“三原”原則、“關(guān)檢合作‘三個一’（一次申報、一次查驗、一次放行）”等措施基本可以保證由沿海運往內(nèi)陸地區(qū)的肉類產(chǎn)品“不換貨”“不調(diào)包”。實際監(jiān)管中，檢驗檢疫機構(gòu)還通過核查運輸車輛運行軌跡圖和火車運行日志、對運輸車輛備案和GPS定位、規(guī)范進口程序等措施來保證運輸安全。

第五，我國對高風(fēng)險的進境肉類產(chǎn)品實施了國外衛(wèi)生注冊和檢疫審批制度，并把國外官方衛(wèi)生證書延伸為我們源頭監(jiān)管的主要手段之一，通過雙邊議定書形式要求國外官方按照我國要求對輸華肉類實施嚴格監(jiān)管后出證，以杜絕假證、錯證以及夾帶的行為。所以，正規(guī)渠道進口肉類后續(xù)管理的關(guān)鍵在進口商，早在2012年4月國家質(zhì)檢總局就發(fā)布公告，對進口食品進出口商備案及食品進口記錄和銷售記錄作了明確規(guī)定。其中，進口肉類收貨人在取得《入境貨物檢驗檢疫證明》2日內(nèi)必須登錄專門系統(tǒng)錄入該批貨物信息，之后銷售的貨物還要及時錄入系統(tǒng)，記錄流向等信息。

三、體會

第一，政府重視，全面統(tǒng)籌是關(guān)鍵。進口肉類涉及國外食品安全和國內(nèi)多部門監(jiān)管，鑒于目前國內(nèi)外食品安全事件的復(fù)雜性，需要地方政府牽頭，多方共治，信息共享。實踐證明，只有在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，才能有利于進口肉類貿(mào)易順利通關(guān)、快捷通關(guān)、安全通關(guān)，并能進一步減輕企業(yè)負擔(dān)，最大限度地保障國內(nèi)畜牧業(yè)安全和消費者利益。

第二，內(nèi)陸進口肉類及其他指定口岸的進一步開放，彌補了內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展外貿(mào)經(jīng)濟的缺憾，漯河及雙匯進口肉類的特別需求，為漯河指定口岸查驗場注入了活力，為內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)指定口岸探索了模式，其常態(tài)化運行得到了領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和周邊企業(yè)的熱烈擁護，為更多內(nèi)陸指定口岸順應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略的需求，推動肉類及相關(guān)產(chǎn)品貿(mào)易打通了道路。

第三，要推動地方政府主動申建、主動參與。檢驗檢疫部門可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展形勢以調(diào)研報告、信息專報形式向政府提供內(nèi)陸進口肉類指定口岸的建設(shè)性建議，讓政府權(quán)衡后主動參與到指定口岸的建設(shè)規(guī)劃中來，并充分認識指定口岸建設(shè)的重要性，既提升自身工作地位，又促進外貿(mào)經(jīng)濟發(fā)展。千萬不要被政府或企業(yè)“綁架”，更不能去“忽悠”政府被動建設(shè)。直屬局層面還要及時建議省政府全面統(tǒng)籌，避免一個省或相鄰省多地建設(shè)而導(dǎo)致將來口岸建成后沒有業(yè)務(wù)或形成惡性競爭，使工作陷入被動局面。

第四，抓準關(guān)鍵時刻和建設(shè)重點。立項開始就要考慮本市和全省的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展規(guī)劃，如果未來3～5年當(dāng)?shù)貨]有相關(guān)支柱產(chǎn)業(yè)支撐該項業(yè)務(wù)，建議不可貿(mào)然行事，況且進口肉類指定口岸還有批準建設(shè)后2年內(nèi)必須申請驗收的要求。確定立項后，建設(shè)的重點應(yīng)在技術(shù)用房和一體化冷鏈設(shè)施上，并且這兩個設(shè)施最好建在一起，以方便日后工作。具體實施過程中，要緊跟過程，避免出現(xiàn)“拆東墻補西墻”“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。

第五，適時組織交流指導(dǎo)。建設(shè)之前，可到其他已建成的類似口岸參觀學(xué)習(xí)，直觀直接，但忌照搬。建設(shè)過程尤其是在基建結(jié)束后，可邀請專家現(xiàn)場指導(dǎo)，必要時微調(diào)方案，以免驗收時不方便整改。在合適的時機，建議地方政府帶隊到直屬局匯報交流口岸建設(shè)情況，一來體現(xiàn)政府的重視，二也為協(xié)調(diào)驗收打好基礎(chǔ)。

四、設(shè)想與建議

1.做到全國“一盤棋”。借助e-CIQ上線運行之機，進一步嚴格進口肉類安全監(jiān)管，建立科學(xué)嚴密、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的進口肉類安全監(jiān)管體系。

2.發(fā)揮企業(yè)主體責(zé)任。充分發(fā)揮進口肉類生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量責(zé)任主體作用，建立“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、行業(yè)自律、社會共治”的進口肉類安全監(jiān)管體系。

3.創(chuàng)新監(jiān)管制度。推進全面深化改革，創(chuàng)新一批適應(yīng)“新常態(tài)”要求的監(jiān)管制度，如加強對進口肉類收貨人銷售記錄和貨物流向的檢查，使之成為常態(tài)化、制度化；鼓勵肉類進口商和代理商加強溝通協(xié)調(diào)，成立相關(guān)協(xié)會，規(guī)范會員義務(wù)，明確職責(zé)，加強自律，從而提高對整個行業(yè)的把控能力。

4.建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺。建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)＋安全”智慧監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，開展全員培訓(xùn)，由對貨物的查驗向?qū)ιa(chǎn)廠家的監(jiān)督轉(zhuǎn)變；記錄不同國家、不同生產(chǎn)工廠的不合格貨物信息，定期通報，形成黑名單；全面推進口岸電子化體系建設(shè)，利用多種手段加強檢驗?zāi)芰Γ岣呷肆Y本質(zhì)量，實現(xiàn)提質(zhì)增效。

5.建立新型進口肉類口岸檢驗監(jiān)管體系。要準確評估風(fēng)險，對各種進口肉類的預(yù)期風(fēng)險準確預(yù)測，合理配置監(jiān)管、檢測資源；促使肉類進口主體主動改善進口肉類品質(zhì)，在新體系下?lián)碛袕娏业囊庠讣訌娮晕壹s束；同時要運用法律手段，實施有威懾力地懲罰，對于高風(fēng)險產(chǎn)品的來源地和進口商加強監(jiān)管，強化檢查；對于造成嚴重食品安全事件的責(zé)任主體充分追責(zé)，通過強化監(jiān)管、扣留檢驗，直至?xí)和＿M口、取消資格等措施提高其犯錯成本。

6.加強實驗室檢測水平。為保證實驗室檢測準確、方便和快捷，應(yīng)整合檢測資源或及時采購急需的實驗儀器設(shè)備。實驗室要加強檢測全過程的質(zhì)量控制，嚴格管理好樣品的規(guī)范傳遞，做好各類技術(shù)人員的培訓(xùn)工作，主動加強與肉類口岸檢疫部門的聯(lián)系與溝通，保障進口肉類產(chǎn)品能檢得快、檢得準，異常情況檢得出。

點評：文章通過對進口肉類各環(huán)節(jié)的風(fēng)險點分析排查以及配套管控措施研究，探討如何保障進口肉類流程更順暢、質(zhì)量有保障，潛在風(fēng)險被發(fā)掘、安全措施能實施，從而最大限度地保障人民身體健康和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展。