新時期國土空間規(guī)劃存在的問題及對策研究

劉燕芳

摘 要：社會經(jīng)濟及科技技術(shù)水平的快速增長不斷推動著地區(qū)發(fā)展進程，并使得土地規(guī)劃工作質(zhì)量及效率受到了國家與相關(guān)管理部門的高度重視。本文就基于此，對新時期國土空間規(guī)劃存在的問題進行簡要分析，并提出了相關(guān)對策，旨在切實提升國土空間的利用水平。

關(guān)鍵詞：國土；空間；規(guī)劃；問題；對策

在一定程度上來講，土地并不是一種可再生資源。現(xiàn)在，很多城市都面臨著土地資源不足的問題，除了由于土地資源本身就存在一定的短缺，還與土地規(guī)劃存在問題有一定的關(guān)系，這影響到了城市經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性和合理性。為了保證城市能夠持續(xù)保持發(fā)展，必須要做好國土空間規(guī)劃工作，同時還要保護好土地資源。

1 新時期國土空間規(guī)劃原則

1.1 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃的本質(zhì)是對土地資源進行整合，提高利用效率，避免出現(xiàn)資源浪費現(xiàn)象。因此，國土空間規(guī)劃工作的開展要分析土地利用現(xiàn)狀，制定科學的管理制度，并利用法律手段保證土地利用的規(guī)范化。在國土空間規(guī)劃上，應該不斷完善規(guī)劃體系，重視土地的利用，結(jié)合自身發(fā)展需求，編制合理的、可行的實施制度，如此，既能推動經(jīng)濟社會發(fā)展，又能提高土地利用率。

1.2 遵循因地制宜原則

國土空間規(guī)劃要遵循因地制宜的原則，制定科學的規(guī)劃政策，為規(guī)劃建設提供堅實的支撐。以土地征用為例，關(guān)系到多方利益，首先要提高征地管理的規(guī)范化，發(fā)揮出市場的調(diào)節(jié)功能，引導農(nóng)民轉(zhuǎn)行；其次結(jié)合土地性質(zhì)、規(guī)模、質(zhì)量等要素，制定補償方案，既能提高土地使用率，又能兼顧農(nóng)民的利益。而在建筑用地上，應該加強監(jiān)管力度，堅持保護耕地的原則，突出土地規(guī)劃的重要意義；制定的政策要嚴格執(zhí)行，既滿足經(jīng)濟建設需求，又能實現(xiàn)土地的保護和利用。

1.3 做好土地儲備工作

土地儲備指的是政府以法定程序為準，在批準權(quán)限范圍內(nèi)，采用收回、收購、征用等方式獲得土地使用權(quán)，進行儲存、開發(fā)整理，以便為社會提供各類建設用地。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，建設用地面積明顯增加，由于規(guī)劃工作不到位，導致土地儲備不足，影響后期建設。對此，應該做好土地儲備工作，在城市規(guī)劃、房地產(chǎn)市場中，發(fā)揮出土地儲備的作用。具體工作的開展，由于沒有過多參考和經(jīng)驗，應該結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特點，優(yōu)化土地儲備規(guī)劃制度，科學進行空間布局，為土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃打下堅實基礎。

2 新時期國土空間規(guī)劃存在的問題

2.1 國土空間規(guī)劃體系框架不完善

目前，國土空間規(guī)劃體系框架存在很多不完善的地方，導致規(guī)劃過程中的規(guī)范性不足，而且還存在一些國土空間規(guī)劃重復和沖突問題，這就造成國土開發(fā)及其保護工作難以有條不紊的進行，對于整個地區(qū)和國家的長遠發(fā)展也是不利的，增加了社會資源的消耗。再者，受專業(yè)領(lǐng)域、專題性等因素的影響，有些部門的專題性規(guī)劃欠缺綜合性和全局性的考量，導致同一處土地出現(xiàn)多項利用規(guī)劃，難以有效實施。

2.2 各規(guī)劃缺乏系統(tǒng)化基本規(guī)范

目前，我國各部門在進行國土空間規(guī)劃工作中并沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范，各自為政，基本的技術(shù)規(guī)范和基本的分類與指導體系缺乏協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，甚至同類用地各自分類不一，歸類有別，造成國土空間歸屬不清。具體表現(xiàn)在：首先，基本的定義不清晰、形式不規(guī)范，各城市劃定的規(guī)劃區(qū)范圍差異較大；其次，各規(guī)劃指導思想制定的不同，編制技術(shù)標準不統(tǒng)一，編制技術(shù)手段也存在較大的差異；最后，各規(guī)劃在基礎底圖的選擇、坐標體系的采用、用地指標和分類標準上都有較大的技術(shù)性差異，給規(guī)劃的實施與協(xié)調(diào)增加了困難。

2.3 國土空間規(guī)劃方式不完善

合理的國土空間規(guī)劃能夠提高土地資源的利用率，只有對土地資源進行合理的總體規(guī)劃和資源分配，才能保證土體資源能夠被公平合理的使用。但是在實際的工作當中，對于國土空間的規(guī)劃工作存在著重視度不夠的問題，很多地區(qū)都存在嚴重的違法用地現(xiàn)象，往往會加劇社會矛盾，并且增加社會的不安定因素，從而影響到公共安全。另一些地區(qū)在發(fā)展的過程中沒有采用具有持久性的方式規(guī)劃，使得土地的管理工作不再具有權(quán)威性，當出現(xiàn)政策調(diào)整時，往往會導致管理工作出現(xiàn)很大的混亂。

2.4 土地資源利用不合理

土地資源沒有得到合理的利用也是當前存在的重要問題，出現(xiàn)這種問題的主要原因是規(guī)劃設計問題。對于土地的使用來說，必須要采用合理的方法進行指導，同時對整個土地使用計劃進行審批，對計劃進行各種不同角度的審核，才能避免開發(fā)規(guī)劃存在問題。比如，在進行規(guī)劃之前，必須要充分考慮到地區(qū)人口密度、建筑密度、人均占地面積等多方面因素。在開發(fā)不合理時，一些地區(qū)土地資源短缺，但是另一些地區(qū)的土地資源卻大量閑置的問題。而土地資源的開發(fā)周期通常都非常長，一旦出現(xiàn)問題，很難得到及時的解決。

3 新時期國土空間規(guī)劃對策及建議

3.1 完善國土空間規(guī)劃體系框架

完善國土空間規(guī)劃體系框架可以從縱向上、橫向上等方面著手，各部門在體系框架的基礎上進行各自的專項規(guī)劃。首先，從縱向上來看，國家層面的國土空間規(guī)劃要注意宏觀性和戰(zhàn)略性；省市級層面的規(guī)劃應該強調(diào)上下溝通協(xié)調(diào)的銜接性；縣鄉(xiāng)級層面的規(guī)劃應該增強可操作性。其次，從橫向上來說，應建立起以主體功能區(qū)規(guī)劃為主導、以土地規(guī)劃為銜接、城鄉(xiāng)規(guī)劃及林業(yè)規(guī)劃為有益補充的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，實現(xiàn)各項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。

3.2 統(tǒng)一國土空間規(guī)劃基本規(guī)則

目前我國有土地、城鄉(xiāng)、地理國情普查、林業(yè)、海洋等多個分類標準，存在標準之間銜接性差，應用范圍有局限，不被其他部門認可等問題。在全域全類型用途管制要求下，亟需建立一套統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類標準，統(tǒng)一國土空間用途分類標準規(guī)范。要基于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，建立國土空間資源綜合調(diào)查制度，推動調(diào)查成果集成共享，以適應國土空間精細化管理；要立足已有分類標準，實現(xiàn)土地、建設、林業(yè)等現(xiàn)有的相關(guān)國家或行業(yè)標準充分對接；要適應全域全類型用途管控要求，構(gòu)建涵蓋耕地、林地、草地、濕地等全部自然資源類型，適應新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、陸海統(tǒng)籌等要求的規(guī)劃用地分類體系。

3.3 健全國土空間規(guī)劃管理機制

規(guī)劃管理機制也是土地管理和利用在根源上的影響因素，為了能夠提高國土資源的使用效率，需要建立科學合理的國土空間規(guī)劃管理機制，接受土地發(fā)展的客觀規(guī)律，圍繞規(guī)律制定制度，來解決和避免土地在發(fā)展過程中存在的問題，并且還需要對土地的使用目的進行明確。以城市邊緣區(qū)為例，由于處于城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的雙邊緣地帶，因此在實際用地管理期間也難免會發(fā)生土地屬權(quán)不一致，土地規(guī)劃存在難度等問題。故在健全城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)用地規(guī)劃管理機制的過程中，相關(guān)工作人員也應針對城市邊緣區(qū)的特殊性，明確用地規(guī)劃方向，實現(xiàn)用地規(guī)劃的統(tǒng)籌管理。同時，設立建設用地轉(zhuǎn)向非建設用地專門管理機構(gòu)，加強土地利用審核力度，切實保證城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)用地規(guī)劃的專業(yè)性及協(xié)同性。

3.4 加強國土空間規(guī)劃的生態(tài)調(diào)控

（1）建立起國土空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管體系。實行動態(tài)管理體系是極為重要的，不僅能夠規(guī)范社會各界的行為準則，而且能夠杜絕破壞山區(qū)生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生。需要相關(guān)政府部門完善監(jiān)測應急能力，合理配置環(huán)保設備，實行科學的機構(gòu)監(jiān)管模式，為我國國土規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護保駕護航。（2）加大科技研究投入力度。為了實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的綜合性治理，就要對資源進行科學有效的開發(fā)利用，需要不斷研發(fā)新的技術(shù)，主要包括有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)科技以及節(jié)能環(huán)保技術(shù)等。與此同時，相關(guān)政府部門要加大對生態(tài)環(huán)境保護先進設備的投入力度，用來實施環(huán)?？蒲许椖?，充分有效的緩解資源短缺的壓力，采取減少污染技術(shù)的措施，為生態(tài)環(huán)境保護貢獻力量。（3）政府要加大資金投入力度。國土空間規(guī)劃還要政府加大資金的投入力度，加大對生態(tài)環(huán)境保護措施的資金投入，引起國內(nèi)外先進的知識理論和技術(shù)，豐富國土規(guī)劃內(nèi)容，與此同時，還需要為國土規(guī)劃環(huán)保部門輸送更多的高素質(zhì)型人才，不斷推動我國資源、人口、環(huán)境與經(jīng)濟的和諧共存。

4 結(jié)束語

總而言之，國土空間規(guī)劃工作依然處于不斷發(fā)展的過程中，而為切實發(fā)揮出土地資源利用及管控實效價值，相關(guān)管理部門也應基于地區(qū)發(fā)展實情及需求，構(gòu)建起完整的國土空間規(guī)劃管理機制，強化土地資源利用監(jiān)管力度，堅決貫徹落實科學發(fā)展觀，切實提升土地資源規(guī)劃及管理水平。

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