走出“特朗普沖擊波”認知誤區(qū)

萬喆

美國貿(mào)易保護主義早已抬頭，貿(mào)易保護主義思潮、理論和政策的發(fā)展由來已久，而最近幾任總統(tǒng)的貿(mào)易政策都很明顯表現(xiàn)出“美國第一”的傾向。不過，雙方關系仍然是建立在實際的互惠互利基礎上的關系，博弈不會停止，但破裂也不符合現(xiàn)實需要

美國總統(tǒng)特朗普上臺以來，中美關系成了一大焦點，也成為一大“懸念”。未來，中美雙方將走向何方，引發(fā)坊間許多猜測。

其實，特朗普并非神人，他貌似橫空出世，卻其來有自。而備受關注的美國對華貿(mào)易政策，似乎因特朗普放言的種種保護主義、制裁傾向等平地起驚雷，但事實上，我們會發(fā)現(xiàn)，這些政策并非憑空推出。

貿(mào)易保護早已開始

當特朗普扯高調(diào)門進行貿(mào)易保護主義政策大宣傳時，我們不必僅僅指責他，不妨看看他的前任奧巴馬，是怎么對待貿(mào)易自由這個問題的。

奧巴馬2008年底勝選。在其任期中，貿(mào)易保護措施頻繁出臺。2008年至2016年5月，美國對其他國家采取了636項貿(mào)易保護措施，平均約四天就會有一項措施出臺，僅2015年就采取了90項。這些措施包括提高進口關稅、制定反傾銷條款以及國家扶持本土企業(yè)等。

與此同時，G20成員共采取了1583項貿(mào)易限制措施。美國遠超二十國集團其他成員國，稱得上是限制自由貿(mào)易的頭號國家。

盡管近年來全球貿(mào)易下降和貿(mào)易保護主義興起是不爭的事實，但美國仍在其中扮演著保護主義“先鋒”的角色。

奧巴馬執(zhí)政近八年來，針對別國企業(yè)和產(chǎn)品進行的反傾銷、反補貼調(diào)查案層出不窮，動用限制別國企業(yè)和產(chǎn)品的“一般301條款”“特別301條款”“超級301條款”等采取報復措施的案例時有發(fā)生，根據(jù)美國《1930年關稅法》的所謂“337調(diào)查”也一再上演。

“用美國貨”亦早已開始。2009年底，美國國會眾議院通過一項涉及1500億美元的有關基礎設施支出和資助被解雇工人的法案。法案要求，聯(lián)邦政府的承包商在實施工程建設時，必須使用美國制造的產(chǎn)品。

2013年，奧巴馬簽署法案，禁止政府機構購買與中國政府有關聯(lián)企業(yè)生產(chǎn)的信息技術設備。

此外，美國不僅限制進口，也限制出口。2014年，美國商務部對華高科技出口限制規(guī)定的管制清單上又增加了新的項目。而事實上，在那幾年間，美國就因為出口限制，損失了700多億美元。

貿(mào)易自由化的根由

美國作為全球自由貿(mào)易扛旗手的角色，差不多是從20世紀40年代到60年代開始的。究其推手，既有過往的經(jīng)驗教訓，也有冷戰(zhàn)背景下的實力比拼。

在此之前，美國施行的保護主義曾經(jīng)讓美國和世界經(jīng)濟都大受創(chuàng)傷。1929年，美國經(jīng)濟危機。1930年，美國對全球近2萬種商品征收高關稅，平均進口關稅高達53.2%，1932年最高曾達59%。

保護主義未能保護任何人。1929年到1932年，世界貿(mào)易從360億美元縮至120億美元，美國出口總額從52億美元縮至12億美元，經(jīng)濟下降三分之二，一半的人失去工作。大規(guī)模經(jīng)濟危機很快波及到全世界。

“二戰(zhàn)”后，百廢待興，各國亟須建立國際經(jīng)濟新秩序。美國歷史性地承擔了相應責任，大力推進國際貿(mào)易自由化，既滿足其對于拓寬海外市場的經(jīng)濟需求，也滿足借由經(jīng)濟自由主義推動政治自由主義的戰(zhàn)略目的。1934年，美國國會通過了《互惠貿(mào)易協(xié)議法》，為推行自由貿(mào)易政策奠定了法律基礎;1948年，在美國的主導下，GATT制度得以建立;1962年，美國國會制定了《擴大貿(mào)易法》。

貿(mào)易自由主義給美國帶來了經(jīng)濟增長和良性循環(huán)。1938年，美國出口額占工業(yè)國家出口份額的比重為25.6%，1952年升至35.2%，美國幾乎所有產(chǎn)業(yè)都保持貿(mào)易順差，從而也保持了國內(nèi)較高的就業(yè)水平和利潤。與此同時，美國成功地將國際經(jīng)濟政策變成對外政策利器，從而成功上位并扮演了霸權這一角色。

在相當一段時間內(nèi)，美國幾乎無條件對其主要盟國開放了國內(nèi)市場，幫助了小伙伴們快速復蘇。在美國強有力的支持下，以GATT談判為抓手，世界貿(mào)易額以年均5.8%的速度增長，世界產(chǎn)出則以空前的年均3.9%的速度增長。

1964年到1967年的GATT肯尼迪回合談判，涵蓋了占世界75%的談判方，就影響世界貿(mào)易額約400億美元的商品達成關稅減讓，達到戰(zhàn)后貿(mào)易自由化的最高潮。

自由貿(mào)易到公平貿(mào)易

然而，高潮之后是回落。尤其是隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，任何“主義”的政治意義都隨之減弱，而這些政治意義帶來的經(jīng)濟和其他效益也隨即被淡化。于是，人們很快陷入實用主義，開始了對貿(mào)易自由主義的反思和批判。

上世紀70年代以后，美國貿(mào)易環(huán)境急劇惡化。1980年-1985年間，美國商品貿(mào)易收支逆差從255億美元迅速擴大到1221.7億美元，引發(fā)了熱烈討論。2000年后，更是愈演愈烈，2005年經(jīng)常項目赤字達到8049億美元的歷史高峰。一些著名學者也認為，自由貿(mào)易是別的國家在占美國的便宜。保羅·薩繆爾森就指出，自由貿(mào)易政策并不必然提高貿(mào)易參與國的福利水平，發(fā)展中國家的福利增長可能是以發(fā)達國家的福利損失為代價的。

此外，有人質(zhì)疑自由貿(mào)易可能帶來不平等。有研究表明，美國中學學歷背景的工人相對于全部工人工資的下降，其中有15%是由全球化引起，有三分之一是由自由貿(mào)易競爭引起的。也有研究說，發(fā)展中國家的廉價勞動力優(yōu)勢導致美國的中產(chǎn)階級人數(shù)減少，貧富差距擴大。保羅·克魯格曼就認為，自由貿(mào)易使富國的貧富差異越來越嚴重。

雖然這些認識有其片面性，但在美國社會產(chǎn)生著越來越大的影響，促使美國對其“自由貿(mào)易”產(chǎn)生了質(zhì)疑和修正。加上當世界貿(mào)易組織的成員國不斷增多后，談判變得越來越困難，達成一致幾乎變成“不可能的任務”。

20世紀80年代開始，美國轉(zhuǎn)向“侵略性互惠”，即主動采取報復或威脅手段，強迫貿(mào)易伙伴開放和自由。90年代末，美國的單邊貿(mào)易制裁措施受到國際和國內(nèi)政治的雙重壓力，于是將政策目標從“自由貿(mào)易”轉(zhuǎn)向“公平貿(mào)易”，旨在利用市場進入作為談判的籌碼，將國內(nèi)政治和經(jīng)濟問題與國際貿(mào)易結(jié)合，削弱那些來自較低標準國家的進口商品的競爭力，以公平貿(mào)易作為有效保護本國產(chǎn)業(yè)的工具。至此，美國的新型貿(mào)易保護主義形成。

總統(tǒng)們的貿(mào)易政策軌跡

理論需要實踐支持，不妨看看美國總統(tǒng)在貿(mào)易政策上的作為。

里根政府。1985年，里根“自由且公平”的演講被視為美國貿(mào)易政策思想轉(zhuǎn)向的信號。貿(mào)易反擊小組成立，專事查明和制止所謂外國的不公平貿(mào)易行為;1986年，《綜合貿(mào)易法案》強調(diào)對實施“不正當、不合理、不公平的貿(mào)易政策或做法”的國家采取報復行動;1988年，國會以壓倒性優(yōu)勢通過《1988年綜合貿(mào)易與競爭法案》，標志著公平貿(mào)易取代自由貿(mào)易成為美國貿(mào)易政策的基本原則。

克林頓政府。1992年，克林頓提出“戰(zhàn)略性貿(mào)易政策”，就是政府補貼和扶持企業(yè)，使之獲得國際市場競爭地位?？肆诸D把“在國內(nèi)外重建美國經(jīng)濟領導地位”作為新政府國家安全戰(zhàn)略的首要目標，隨即宣布扶持五大產(chǎn)業(yè)，并且制定了美國有史以來第一個“國家出口戰(zhàn)略”。這種政策將政府放置于經(jīng)濟活動中的核心地位上，大玩產(chǎn)業(yè)政策。在理論和實踐兩方面徹底完成了從自由貿(mào)易向公平貿(mào)易的轉(zhuǎn)變。

布什政府。2001年，布什通過追求“競爭性自由化”的貿(mào)易政策，以美國龐大的市場為主體，誘使和迫使其他國家趨于同化。其目標是通過美國有選擇性的區(qū)域貿(mào)易安排和其他安排，利用美國市場的競爭性準入鼓勵外國對美國企業(yè)開放市場和采納美國的商業(yè)法規(guī)，并同時支持美國在全球的外交政策和軍事目標，從而恢復美國在多邊貿(mào)易體制談判中的領導地位。

從此軌跡，能夠明顯看到，美國貿(mào)易政策及意識形態(tài)由自由貿(mào)易主義退守到貿(mào)易保護主義，由全球主義退守到區(qū)域主義，由多邊主義退守到單邊主義，全球自由貿(mào)易體制趨于崩潰的線路演進。也能夠看到，所謂特朗普“狂言狂想”中許多政策基礎和意識形態(tài)的影子。時至今日，有些話聽起來非常熟悉，比如“我將樂意永遠成為貿(mào)易伙伴，而不愿做貿(mào)易傻瓜”就出自里根的國情咨文。

中美經(jīng)貿(mào)關系的發(fā)展歷程

中美貿(mào)易從來不是一帆風順，但也算終修成正果。

1979年，中美建交。同年7月，簽訂《中美貿(mào)易關系協(xié)定》，相互給予最惠國待遇。然而這項貿(mào)易優(yōu)先權卻因受制于杰克遜-瓦里克修正案，在中國加入世貿(mào)組織以前，每年都得由美國總統(tǒng)對國會提出延長請求，并進行裁定。而從1979年到1991年，中美雙邊貿(mào)易額從24億美元增長到142億美元。中國一直處于貨物貿(mào)易逆差地位。

時移世易，變法宜矣。上世紀90年代，當美國在將政治問題與經(jīng)濟貿(mào)易政策掛鉤對中國進行經(jīng)濟制裁時，日本與德國相繼取代了美國成為中國重要的貿(mào)易伙伴。

因此，美國的商業(yè)團體都積極支持給予中國最惠國待遇。1994年，克林頓宣布恢復了中國的最惠國待遇。1999年，兩國經(jīng)貿(mào)關系日益密切，“入世”再次成為熱門議題。盡管勞工組織對中國“入世”表示反對，商業(yè)集團表示了不遺余力的支持，并占據(jù)了上風。克林頓與中國政府達成了一攬子關于雙邊貿(mào)易的協(xié)定，從而為中國的“入世”進程掃清了障礙，同時國會也同意于2000年給予中國永久正常貿(mào)易伙伴關系。2001年12月11日，中國正式成為世貿(mào)組織的一員。

1992年到2001年，雙邊貿(mào)易額從175億美元增長到805億美元。1993年開始，中國對美貿(mào)易出現(xiàn)順差。

“入世”給了中國更大的發(fā)展空間，中國“入世”后更加自由而廣闊的市場對美國公司也具有極大的吸引力。2002年后，雙方經(jīng)貿(mào)高速增長。

2015年，美國對中國的貿(mào)易逆差達到3657億美元，創(chuàng)下了美中貿(mào)易逆差的紀錄，也是所有雙邊貿(mào)易的紀錄。但同時，美國對中國的出口額也大幅增長。2015年，美國對中國輸出了1162億美元的商品，是1985年的30倍。

更重要的是，無論在哪個時期或階段，中美經(jīng)貿(mào)關系都有著不淺的潛在沖突，但有著更深的合作共贏基礎。中美經(jīng)貿(mào)關系并非單行道，這是中美關系的內(nèi)在邏輯。

歷史和現(xiàn)實的隱患

達成了永久正常貿(mào)易伙伴關系，不意味著我們就是“Buddy”了。

美國國會的重心從此放在了對中國執(zhí)行世貿(mào)組織標準的監(jiān)控上。美國成立了專門的國會委員會每年對中國在勞工、人權等問題上的進展狀況進行評估。美中安全委員會也將協(xié)助其他部門就中美貿(mào)易對國家安全的影響進行評價。

此外，中國還受到WTO爭端解決機制的監(jiān)督。而其中，關于中國“非市場”行為的問題始終沒有得到解決，這也為中國頻頻遭受貿(mào)易摩擦留下了隱患。

雙方對標準的認識差距也成為挑戰(zhàn)。美國的301條款極具單邊侵略性，特別301條款則重點保護知識產(chǎn)權。任何進入特別301名單的國家都將面臨美國貿(mào)易制裁報復的威脅。1991年，中國被列入特別301重點監(jiān)控名單。此后，中美多次協(xié)商。1992年簽署中美諒解備忘錄，中國承諾改善法律體系以加強對專利權的保護。1995年，中美簽署貿(mào)易協(xié)定促進有效保護知識產(chǎn)權，以緩解貿(mào)易戰(zhàn)危機。1996年，中美簽署“知識產(chǎn)權保護貿(mào)易協(xié)定”。2000年，中國修改專利權法，但雙方認識仍存在一定差距。

與此同時，在中國“入世”中起到重大作用的美國企業(yè)也有話要說。中國美國商會《中國商務環(huán)境調(diào)查報告》中發(fā)現(xiàn)，2017年美國公司認為其在華業(yè)務的最大挑戰(zhàn)是“法律法規(guī)執(zhí)行不一致、不清楚”。而2012年最困擾他們的是“缺少合格的管理人員”。

此外，勞動力成本增加連續(xù)五年成為在華企業(yè)認為的三大挑戰(zhàn)之一。今年，“中國保護主義不斷升級”也步入“三甲”。本年度感覺外資企業(yè)不如以往受歡迎的企業(yè)占比從77%增加至81%。一些受訪企業(yè)認為經(jīng)濟環(huán)境惡化和保護主義升級導致了這種結(jié)果。大約55%的受訪企業(yè)認為，與內(nèi)資企業(yè)相比，外資企業(yè)在中國政策制定和執(zhí)行過程中遭遇了不公平待遇。

一切顯示出，中美經(jīng)貿(mào)關系中矛盾的成因，既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因，既有政治原因，也有經(jīng)濟原因，既有美國的原因，也有中國的原因。

突破誤區(qū)，找出辦法

我們可以看到，當前對中美經(jīng)貿(mào)關系的分析，容易陷入兩個誤區(qū)。

一個是將特朗普任下的貿(mào)易保護趨勢作為突發(fā)、偶然現(xiàn)象看待。因而陷入對特朗普個人的指責和畏懼中去;二是過于從宏觀上解讀雙方經(jīng)貿(mào)關系，因而在找不到解決辦法和應對措施的困境中越陷越深。

對于當前略顯撲朔迷離的中美經(jīng)貿(mào)關系走向，或應注意這樣幾點。

首先，積極部署。要充分意識到中美經(jīng)貿(mào)關系的摩擦和博弈是個長期過程和趨勢。美國無論在如日中天而放眼全球時，或是美國實力相對下降而戰(zhàn)略收縮時，都需要中國。中國無論是在戰(zhàn)略積累期，或是戰(zhàn)略崛起期，也都需要美國。這是兩國經(jīng)貿(mào)關系能夠長久的基礎，也是兩國經(jīng)貿(mào)關系長期博弈的根本原因。因此，需要拋棄幻想和憂慮甚至驚懼，需要從歷史看未來，建立長期性、戰(zhàn)略性部署，將中美戰(zhàn)略關系、政治關系、經(jīng)濟關系放在一個系統(tǒng)內(nèi)進行測度和計劃，保持長期“斗而不破”的戰(zhàn)略決心和戰(zhàn)術手段，才能保證雙方關系的相對穩(wěn)定和互利共贏。

其次，適時爭取。美國經(jīng)濟實力的相對下降帶來了一些新挑戰(zhàn)和新機遇。在國際上，“二戰(zhàn)”后以美國為主所建立的國際秩序面臨危機。如國際貿(mào)易組織就因為本身的效率低下和更多的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定而面臨崩潰;在國內(nèi)，美國正在經(jīng)歷內(nèi)部意識形態(tài)的撕裂和價值觀的沖突，甚至對于總統(tǒng)權力、司法權力等美國國體制度設計的爭論。此時，中國可以利用這種時間和空間，推出平和、共享的價值觀，更多爭取自己在國際組織中的地位和發(fā)言權，更多爭取許多也在困難、困惑中的國家成為互利伙伴，甚至也可以有機會與深陷國內(nèi)斗爭的特朗普政府建立更為有利雙方發(fā)展的關系。

此外，勇敢面對。誠然，中國遭受了很多不公平待遇，但不意味著我們并沒有內(nèi)生的缺點，更不能掩蓋我們在有些領域的改革不力。無論是“市場經(jīng)濟地位”之爭、或是稀土案終審敗訴，都說明我國在相應領域的法律及專業(yè)人才、隊伍建設的不足;盡管中國在知識產(chǎn)權立法上已有了很大的突破，還有很長的路要走;而在市場規(guī)模不斷擴大帶來的投資吸引力邊際效應逐漸減小后，營商環(huán)境的培育，才是吸引企業(yè)和投資的關鍵，這與本地企業(yè)的感覺也基本相同。

未來的競爭勢必是人力資源、技術創(chuàng)新和環(huán)境的競爭。我們應當借此機會，與國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構性改革相結(jié)合，為增強中國經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力、增強中國市場活力、增強中國國際競爭力作出實質(zhì)性的改革和貢獻。

后記

從美國貿(mào)易政策的歷史來看，貿(mào)易保護主義早已抬頭，貿(mào)易保護主義思潮、理論和政策的發(fā)展由來已久。而最近幾任總統(tǒng)的貿(mào)易政策都很明顯表現(xiàn)出“美國第一”的傾向，一方面將經(jīng)貿(mào)與政治綁架，另一方面強調(diào)美國利益優(yōu)先。無論是里根、克林頓或小布什、奧巴馬等，其公開言論和施政綱領中已經(jīng)顯現(xiàn)出特朗普許多觀點的基礎。

而從中美經(jīng)貿(mào)關系看，中美間從來都不是一帆風順的，由于在政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)上存在著許多不同，雙方總處在一種博弈中。但存在才是合理的。雙方經(jīng)貿(mào)關系的推進，還是以市場實際需求為基礎的。當經(jīng)濟發(fā)展中的微觀個體有切實需要，意識形態(tài)并不能長期成為“攔路虎”。雙方關系仍然是建立在實際的互惠互利基礎上的關系。博弈雖仍不會停止，但破裂也不符合現(xiàn)實需要。

我們必須看到，特朗普是這個時代的產(chǎn)物，他是個結(jié)果，不是原因。而這個時代的造就者，是我們大家。我們不需莫名驚詫，更不能一驚一乍。沒有什么真正是突然發(fā)生的。歷史本來就是人們共同創(chuàng)造的。找出內(nèi)在邏輯，才能找出解決辦法。找出解決辦法，才能繼續(xù)創(chuàng)造歷史并創(chuàng)造對大家都有利的歷史。

（作者為中國黃金集團首席經(jīng)濟學家，編輯：蘇琦）