中美貿(mào)易戰(zhàn)：因為打不起，所以打不起來

榮民

美國政府針對中國出口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查、反補貼調(diào)查等措施的實施仍將維持在高位，借此進一步遏制中國產(chǎn)品在美國的市場占有率

特朗普在競選中針對中美貿(mào)易問題進行種種指責與批評，加之在總統(tǒng)就職典禮上喊出“雇美國人，買美國貨”的口號，國內(nèi)各類媒體一時間充斥著“中美貿(mào)易戰(zhàn)在即”之類的標題。中美貿(mào)易從以往的“沖突不斷”會演變成一場“沖突升級”的“貿(mào)易戰(zhàn)”嗎？

什么是“貿(mào)易戰(zhàn)”？

應(yīng)當是在一定時期內(nèi)，一國全方位地運用各項貿(mào)易法律、政策和措施，限制、阻礙、影響另一國的貿(mào)易政策的制定、實施和產(chǎn)品出口，意在促使對方貿(mào)易體系實質(zhì)性損害或基本面被破壞等惡果的出現(xiàn)，導致對方采取相應(yīng)的反制措施并最終惡化雙邊經(jīng)貿(mào)和政治關(guān)系。如果兩國間的貿(mào)易對抗或反制沒有全方位、立體性和持久化的特點，那就根本談不上“貿(mào)易戰(zhàn)”。

中美“貿(mào)易戰(zhàn)”將會到來嗎？答案是否定的。

“貿(mào)易戰(zhàn)”打不起

首先，特朗普政府運行初期，保持現(xiàn)有貿(mào)易政策的穩(wěn)定性是現(xiàn)實需求，違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律而出臺顛覆性貿(mào)易政策的概率不大。

其次，中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的體量和影響力明眼人都清楚。

兩個“巨人”的“爭斗”只能是“兩敗俱傷”。對于首先挑起“貿(mào)易戰(zhàn)”的一方來說，先不說最終能不能達到“殺敵一千”的效果，一旦挑起事端就已經(jīng)是“自傷八百”了?！百Q(mào)易戰(zhàn)”帶來的全面破壞性“災(zāi)難”對于力求美國經(jīng)濟復蘇和制造業(yè)回暖的特朗普政府來講，將是毀滅性的打擊。

特朗普政府很清楚，在整體外部條件惡化的情況下，任內(nèi)的國內(nèi)經(jīng)濟前景也好，國際經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢也罷，出現(xiàn)理想化結(jié)果的可能性較低。用“任重而道遠”來描述特朗普總統(tǒng)的重擔一點都不過分。盡管特朗普總統(tǒng)沒有從政經(jīng)驗，但是作為一個商人，有著豐厚人生閱歷的他深諳這場“中美貿(mào)易戰(zhàn)”“打不起”和“傷不起”的道理，因此不會沖動地“惹禍上身”，與中國陷入一場“雙輸”局面的貿(mào)易戰(zhàn)。

第三，特朗普政府在未來針對中國的貿(mào)易政策，會充分利用美國國內(nèi)立法和世界貿(mào)易組織規(guī)則兩條軌道來實施“主動出擊”和“四面合圍”的“局部戰(zhàn)”。特朗普政府不會“四處開花”，但會選擇鋼鐵這樣的敏感類產(chǎn)品加大對中國的綜合性貿(mào)易限制措施。從要求中國控制過剩產(chǎn)能到動用各種貿(mào)易救濟措施乃至非關(guān)稅壁壘措施來限制、減少中國鋼鐵產(chǎn)品對美出口，利用WTO爭端解決機制指責中國鋼鐵貿(mào)易政策等。

特朗普政府會靈活地選擇對中國貿(mào)易政策與產(chǎn)品出口中的“易攻點”發(fā)力。通過在各類多雙邊談判中施壓、增加國內(nèi)法調(diào)查案件數(shù)量、強化國內(nèi)法的執(zhí)行力度等形成多點出擊，只打關(guān)鍵、不傷總體的思路，以此影響、制約中國貿(mào)易政策制定、實施和遏制中國產(chǎn)品出口規(guī)模的不斷增長。

我們并不能低估特朗普政府力圖改變中美貿(mào)易現(xiàn)狀和加劇美國變革的決心。正如中國國家主席習近平在2017年瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇年會上題為《共擔時代責任 共促全球發(fā)展》的主旨演講中所說，“我們要堅定不移發(fā)展全球自由貿(mào)易和投資，在開放中推動貿(mào)易和投資自由化便利化，旗幟鮮明反對保護主義。搞保護主義如同把自己關(guān)進黑屋子，看似躲過了風吹雨打，但也隔絕了陽光和空氣。打貿(mào)易戰(zhàn)的結(jié)果只能是兩敗俱傷。”

在WTO允許的貿(mào)易救濟措施中，反傾銷和反補貼調(diào)查是最常被成員國采用的。

在未來中美雙邊貿(mào)易關(guān)系中，可以預見的是，美國政府針對中國出口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查、反補貼調(diào)查等措施的實施仍將維持在高位，借此進一步遏制中國產(chǎn)品在美國的市場占有率，進一步提升對美國產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的保護力度。

貿(mào)易保護主義：團隊與政策雙轉(zhuǎn)向？

種種跡象顯示，特朗普政府正對美國過去50多年的貿(mào)易政策運行架構(gòu)進行大幅改革。

特朗普在候任過程中宣布設(shè)置白宮國家貿(mào)易委員會主席和國際談判特別代表兩個新職位，與以往的美國貿(mào)易談判代表、商務(wù)部部長形成了“四輪驅(qū)動”的貿(mào)易政策團隊。

在特朗普競選團隊中擔任經(jīng)濟顧問、曾任加州大學經(jīng)濟與公共政策教授的皮特·納瓦羅在2011年的一篇文章中的觀點實際上被看做是特朗普競選過程中針對中美貿(mào)易問題表達強勢觀點的思想基礎(chǔ)。即：必須粉碎一個神話，中國的主要生產(chǎn)優(yōu)勢在于廉價勞動力;實際上，真正造成美國對華貿(mào)易赤字的，是中國政府實行的一系列不公平貿(mào)易政策。比如實行出口補貼、竊取美國技術(shù)和商業(yè)秘密、仿制耐克和雪佛蘭等品牌、巧妙操縱匯率、強制轉(zhuǎn)移特定技術(shù)等。這些“非法的”貿(mào)易政策使得中國產(chǎn)品占領(lǐng)市場，導致成千上萬的美國工廠關(guān)門、數(shù)百萬美國工人成為間接受害者。

特朗普從競選到當選總統(tǒng)，再到正式就任這一過程中已經(jīng)在多個場合表達了所謂中國“不公平貿(mào)易政策問題”和擬采取的對應(yīng)措施，加之持鷹派觀點的皮特·納瓦羅出任白宮國家貿(mào)易委員會首任主席，從事鋼鐵貿(mào)易保護起家的威爾伯·羅斯和羅伯特·萊特澤西分別被任命為商務(wù)部長和貿(mào)易談判代表等一系列行動，外界似乎不難得出結(jié)論：新一屆美國政府在貿(mào)易問題上必定會高揚“貿(mào)易保護主義”和“逆全球化”這兩面大旗。

“45%的懲罰性關(guān)稅”怎樣落實？

“向中國產(chǎn)品征收45%的懲罰性關(guān)稅！”這是特朗普在競選中，針對中美貿(mào)易逆差問題向選民做出的、最能打動藍領(lǐng)階層美國選民的“承諾”之一。不過，走上總統(tǒng)大位的特朗普去兌現(xiàn)這一“承諾”的難度卻不是一般的小。

先看美國國內(nèi)法律在國際貿(mào)易領(lǐng)域給予總統(tǒng)的授權(quán)——當然也是特朗普兌現(xiàn)承諾的“緊箍咒”。

歷史上，除了1971年尼克松總統(tǒng)針對所有進口商品全面征收10%的關(guān)稅，以迫使日本和其他主要經(jīng)濟體的貨幣升值外，美國總統(tǒng)決定采取這種“大面積”征收高額關(guān)稅的貿(mào)易制裁措施的情形極為罕見。

根據(jù)上述立法，美國總統(tǒng)獲得授權(quán)的前提條件嚴格且行使上有著“度”的限制，即“最多150天，最高為15%的關(guān)稅，或者實施進口數(shù)量限制，或者同時采取上述兩項措施”，卻根本沒有“征收45%懲罰性關(guān)稅”這一項。

假如特朗普上臺后非要兌現(xiàn)這一“承諾”呢？他必須解決好國內(nèi)立法授權(quán)的技術(shù)性問題——要求共和黨都占主要席位的參、眾兩院一致同意提高對總統(tǒng)行使貿(mào)易報復權(quán)力的上限。不過，賦予這樣的授權(quán)上限不僅直接違反世界貿(mào)易組織規(guī)則，更受到美國內(nèi)立法程序的掣肘——需要相當漫長的審議和司法審查過程，數(shù)量眾多的國會議員如何才能在授權(quán)總統(tǒng)采取如此驚人貿(mào)易報復措施問題上達成一致。

在美國，作為制衡力量的“立法權(quán)力”、“司法權(quán)力”從來都把“行政權(quán)力”看得十分緊，防止行政權(quán)力膨脹并濫用。最近美國聯(lián)邦法院法官撤銷特朗普政府“限穆令”執(zhí)行的局面就是實例。

如何限制“中國產(chǎn)能過剩產(chǎn)品出口”？

首當其沖的自然是鋼鐵產(chǎn)品。2016年中國遭遇的貿(mào)易摩擦中，接近一半的案件都涉及鋼鐵產(chǎn)品。特朗普政府貿(mào)易政策班底中的商務(wù)部長和美國貿(mào)易談判代表都是從事鋼鐵貿(mào)易保護起家的“專家”。

因此，未來拿鋼鐵以及陶瓷、鋁制品等“產(chǎn)能過?！碑a(chǎn)品“出氣”應(yīng)該不會是小概率事件。但特朗普政府能采取哪些限制性措施呢？

征收特別關(guān)稅？前已提及，美國法律給予總統(tǒng)的授權(quán)有限，且必須基于國內(nèi)調(diào)查機關(guān)的產(chǎn)業(yè)損害或貿(mào)易扭曲確定性報告，一旦美方?jīng)Q定采取相應(yīng)措施，中方肯定會訴諸世界貿(mào)易組織爭端解決機制，而報告的說服力和可信度是雙方論辯的關(guān)鍵。而一旦被裁定敗訴，特朗普政府只會落得“里外不是人”。此外，特朗普團隊成員近期表態(tài)，要針對外國輸美商品普遍征收5%的關(guān)稅，甫一上任就采取如此“惹眾怒”的貿(mào)易限制措施，恐怕不會是特朗普政府的首選。再說，從提議到審議通過，再到具體實施落地的周期之長、程序之繁、環(huán)節(jié)之多也會讓它的“效益”大打折扣。

采取限制數(shù)量的“保障措施”？很多產(chǎn)品在美國國內(nèi)都已沒有生產(chǎn)或生產(chǎn)數(shù)量小到完全不能滿足消費需求了。以“短時間內(nèi)進口數(shù)量激增”為由提起保障措施請求的美國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)哪里找？被未來限制措施重壓的美國內(nèi)消費者一定不會“置若罔聞”，近期硅谷諸多高科技企業(yè)反對特朗普政府移民政策的聲浪就是明證。

采取反傾銷與反補貼調(diào)查措施？美國難以“大面積”、“大范圍”實施，因為每個反傾銷與反補貼措施只能針對單一稅號產(chǎn)品、調(diào)查周期長、滿足基本立案條件高、需國內(nèi)產(chǎn)業(yè)配合等因素限制。

鋼鐵等產(chǎn)能過剩產(chǎn)品問題源于金融危機和全球經(jīng)濟持續(xù)低迷導致的需求不振，不能只把“板子”打在中國身上。中美貿(mào)易中基于產(chǎn)業(yè)間差異性和互補性，源于國內(nèi)消費需求的市場行為，如果被特朗普政府簡單依靠強制外在手段予以限制的話，最終的結(jié)果可想而知。

如何給中國貼“匯率操縱國”標簽？

認為中國政府“匯率操縱”，一直是美國共和黨及其總統(tǒng)競選人指責中國的一項選題，從2012年羅姆尼到2016年的特朗普都無例外。而特朗普在競選中指責中國匯率操縱問題上更是采取了過于鮮明的立場和過高的姿態(tài)，表達的“制裁”意愿也十分強烈。

20多年來，美國國內(nèi)聒噪將中國列為“匯率操縱國”的聲音不絕于耳，但每每雷聲大雨點小。奧巴馬政府八年執(zhí)政期間，美國財政部應(yīng)國會共和黨議員的要求，先后五次的評定結(jié)論均是：中國不存在“匯率操縱”的情形，不應(yīng)認定為“匯率操縱國”。

那么，特朗普政府在認定中國“匯率操縱國”問題上真的想勢在必得嗎？除了國會“修改完善”相應(yīng)“評定標準”難度大、短期內(nèi)無法完成外，認定中國為匯率操縱國的技術(shù)難度表現(xiàn)為，匯率操縱都是針對有升值壓力的貨幣。歷史上，從未有一個國家因貨幣在外匯市場面臨貶值壓力而被劃入貨幣操縱的范疇。

骨感的現(xiàn)實面前，特朗普政府的態(tài)度開始走向緩和。1月19日國會聽證會上，候任財長被再次提及是否會將中國列為“匯率操縱國”問題時表示，如果中國再次在人民幣匯率上采取不公平政策，會建議特朗普正式將中國列為匯率操縱國。這被解讀為特朗普政府態(tài)度開始緩和。

“雇美國人，買美國貨”能實現(xiàn)嗎？

在1月20日的就職演講中，特朗普總統(tǒng)喊出了“雇美國人，買美國貨”的響亮口號。這與他競選時多次要求的“制造業(yè)回流美國”如出一轍。

已經(jīng)有不少美國知名企業(yè)開始配合，蘋果宣布在美國設(shè)廠組裝，通用取消在墨西哥建廠計劃等。上任伊始的特朗普總統(tǒng)簽署“一進二出”的總統(tǒng)行政命令（如果要增加一個新的監(jiān)管條例，就必須廢除兩個已存在的舊條例），要求各級政府放松對小企業(yè)和私營企業(yè)的監(jiān)管負擔，為實現(xiàn)“我們將奪回我們的工作”的目標和促進制造業(yè)復蘇與回流提供政策支撐。

制造業(yè)的生存取決于設(shè)廠當?shù)氐脑牧蟽r格、勞動力成本、消費需求增長和銷售市場成熟度等因素。所以，競選中特朗普多次提出的“制造業(yè)回流美國”、“中國搶走了美國制造業(yè)的就業(yè)機會”等就是偽命題，比較優(yōu)勢才是吸引企業(yè)投資的關(guān)鍵。

中國的福耀玻璃為什么會去美國投資設(shè)廠，還不是因為美國是汽車玻璃的主要消費市場，相較中國不斷攀升的要素價格，如今的美國在汽車玻璃制造上有了一定的比較優(yōu)勢。

同理，那些未來擬回流美國生產(chǎn)、但主要銷售市場在美國之外的產(chǎn)品，比如消費類電子產(chǎn)品，它們會有足夠競爭力嗎？答案不言而喻。再者，波音飛機、蘋果手機等已經(jīng)形成全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈布局的企業(yè)，如何回流美國、回流哪個生產(chǎn)環(huán)節(jié)或生產(chǎn)工藝、如何解決資源的合理配置等都將是十分頭痛的問題。第三，制造業(yè)的重新布局和空間轉(zhuǎn)移是需要滿足投資理性和回報預期的，對于以美國為主要產(chǎn)品銷售地的美國企業(yè)而言，把海外工廠遷回美國，怎么解決美國國內(nèi)居高不下的勞動力成本？

特朗普政府未來會在大幅度減稅、全方位改革國內(nèi)經(jīng)濟調(diào)控政策、降低勞動力成本等方面有諸多舉措，但政策調(diào)整對制造業(yè)回流作用有限。除了政策出臺、作用顯現(xiàn)需要時間外，吸引制造業(yè)還需要全產(chǎn)業(yè)鏈的培育和成熟化、熟練技術(shù)人員和低成本勞工的支撐，而后者又與特朗普政府限制移民政策形成了矛盾。

TPP：美國能否一退了之？

對“自由貿(mào)易協(xié)定”歷來“深惡痛絕”的特朗普就任總統(tǒng)后簽署的第一個行政命令，就是正式宣布美國退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）。白宮發(fā)言人表示，美國退出TPP標志著美國貿(mào)易政策進入了新的時期，特朗普政府未來將與美國盟友和其他國家發(fā)掘雙邊貿(mào)易機會。這標志著，曾經(jīng)是自由貿(mào)易領(lǐng)導者的美國開始選擇反向路徑。

奧巴馬政府當年力促TPP談判就是要在亞太地區(qū)形成一個跨區(qū)域的貿(mào)易閉環(huán)，實現(xiàn)把中國排斥在外且產(chǎn)生所謂的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)、實現(xiàn)擠占中國出口市場并給予美國工人平等的權(quán)利和機會等目標。秉持“美國優(yōu)先”觀點的特朗普認為，美國并沒有從自己主導的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，包括TPP的談判中“獲利”，且這種貿(mào)易安排本身在限制或排擠中國作用方面的功效實際上也十分有限。

在決定退出TPP的同時，特朗普政府還表示，必要時要重新談判更有利于美國的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》。未來在執(zhí)行經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，將運用所有聯(lián)邦政府可支配的手段，加大打擊有損于美國國內(nèi)制造業(yè)和勞工利益等濫用協(xié)定的行為。此外，TPP雖在形式上被否決，但這一制度性安排的本質(zhì)——對中國形成貿(mào)易歧視，實現(xiàn)針對中國的貿(mào)易轉(zhuǎn)移仍將是特朗普政府貿(mào)易政策的關(guān)注點。

所以，宣布退出TPP的特朗普政府應(yīng)當不會一退了之。畢竟自由貿(mào)易協(xié)定在經(jīng)濟不景氣條件下仍是推動經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展的有用工具，任何貿(mào)易保護的舉措都難以長期實施并會遭到其他國家的反對乃至反制。對此，特朗普政府的貿(mào)易團隊自然是“心知肚明”。

針對區(qū)域貿(mào)易安排，中國政府應(yīng)當“反其道而行之”，使之成為中國經(jīng)濟貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的一條新路徑。加快“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系”（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）的談判，主導經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則制定，建成全球最大的東盟“10+6”自貿(mào)區(qū)，實現(xiàn)RCEP對TPP的“取而代之”。利用2017年在中國廈門召開“金磚國家領(lǐng)導人峰會”，推動金磚五國間自貿(mào)區(qū)建設(shè)，強化發(fā)展中國家的話語權(quán);推進亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)。落實好2016年11月亞太經(jīng)合組織（APEC）《利馬宣言》中提出的一系列關(guān)于FTAAP的重要共識，在其中擔當推動力量。

高舉的知識產(chǎn)權(quán)“大棒”如何落下？

在當選總統(tǒng)前，特朗普是一個有著強烈知識產(chǎn)權(quán)保護意識、且成功利用知識產(chǎn)權(quán)不斷鞏固商業(yè)地位的成功商人。根據(jù)美國聯(lián)邦競選委員會的統(tǒng)計，特朗普擁有、授權(quán)、貼牌的商標及其他知識產(chǎn)權(quán)價值高達33億美元。

長期以來，美國政府總是指責中國保護知識產(chǎn)權(quán)不力。在競選過程中，特朗普指責“他們（中國人）在偷竊我們的知識產(chǎn)權(quán)”，表示在就任后將對盜竊知識產(chǎn)權(quán)以及強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓的行為采取零容忍態(tài)度，實施更為強有力的措施打擊中國的假冒產(chǎn)品。

每年美國政府都會出臺“侵犯知識產(chǎn)權(quán)”的“國別黑名單”和“企業(yè)黑名單”。2016年12月底，阿里巴巴集團因為“淘寶商城”也被列為“侵犯知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)黑名單”中。不過，有意思的是，還是候任總統(tǒng)的特朗普卻在離正式上任還有十來天的時候，在美國與阿里巴巴董事會主席馬云會面。之后的記者招待會上，特朗普更只字未提任何知識產(chǎn)權(quán)保護或淘寶出售產(chǎn)品侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)的問題。

針對中國“知識產(chǎn)權(quán)保護不力”的“大棒”如何落下呢？除了根據(jù)美國《關(guān)稅法》337條款，依法嚴厲打擊貿(mào)易環(huán)節(jié)的侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為外，在“禁止強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓”問題上對中方保持更為強硬的態(tài)度將成為特朗普政府對華知識產(chǎn)權(quán)政策的核心。

2016年5月，美國貿(mào)易代表辦公室在《特別301報告》中指責中國“強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓”。認為中國有關(guān)要求外國權(quán)利人在投資合作時進行技術(shù)轉(zhuǎn)讓、要求知識產(chǎn)權(quán)在中國開發(fā)、要求由中方擁有知識產(chǎn)權(quán)或?qū)⒅R產(chǎn)權(quán)授權(quán)許可給中方的規(guī)定、規(guī)則和其他措施，將美國出口或美國投資者或他們的投資處于不利地位，與知識產(chǎn)權(quán)的保護產(chǎn)生負面影響，抑制了美國企業(yè)、產(chǎn)品進入中國市場的機會。對此，2016年9月21日，李克強總理表示，中國與外資技術(shù)合作沒有先決條件，中國不會強迫外資轉(zhuǎn)讓技術(shù)。

在未來四年任期里，針對任何扭曲技術(shù)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)有規(guī)定或措施，包括《技術(shù)進出口條例》以及各種外國技術(shù)本地化要求等規(guī)定提出異議并要求中國政府完善吸引外資、貨物與技術(shù)進出口等所涉的技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定、監(jiān)督中國政府“技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)合作必須由企業(yè)獨自決定，企業(yè)可自行協(xié)商決定技術(shù)轉(zhuǎn)讓的情形、條件或許可方式，中國政府不得將此作為市場準入的前提條件”承諾的全面履行，將成為特朗普政府在知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域針對中國高舉著的另一全新的“大棒”。

（作者曾任職中國常駐世界貿(mào)易組織代表團，負責法律事務(wù)工作，編輯：王延春）