權(quán)責(zé)與績效脫鉤：社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)
——以賦權(quán)改革推進(jìn)多層次社會治理

薛澤林 胡潔人

（1.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2.同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海200092）

權(quán)責(zé)與績效脫鉤：社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)
——以賦權(quán)改革推進(jìn)多層次社會治理

薛澤林1胡潔人2

（1.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2.同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海200092）

社會治理精細(xì)化是提升政府治理效能的重要途徑。本文以結(jié)構(gòu)主義S-A-RS范式為分析框架和多層次治理理論為分析工具，運(yùn)用案例比較方法，探討了我國社會治理精細(xì)化實踐中政府權(quán)責(zé)與治理績效之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，完善的治理結(jié)構(gòu)對厘清政府政治職能和社會職能以及提升治理績效具有推動作用。此外，賦予社會治理主體應(yīng)有權(quán)責(zé)、推廣使用現(xiàn)代信息技術(shù)以及構(gòu)建社會治理主體間的協(xié)同機(jī)制，將有助于推進(jìn)社會治理精細(xì)化的機(jī)制重構(gòu)，實現(xiàn)政府權(quán)責(zé)與治理績效的脫鉤。

社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)多層次社會治理權(quán)責(zé)績效脫鉤

一、問題提出

政府為維護(hù)社會穩(wěn)定與發(fā)展所具備的政治職能與政府為提升公共服務(wù)供給效能所具有的社會職能之間的有機(jī)統(tǒng)一是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。自黨的十六屆四中全會提出社會建設(shè)的任務(wù)以來，我國的社會治理體系已開始從總體支配型的社會管理模式向多中心合作的社會治理模式轉(zhuǎn)變，①黃毅、文軍：《從“總體—支配型”到“技術(shù)—治理型”：地方政府社會治理創(chuàng)新的邏輯》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第2期，第35-44頁。并探索了網(wǎng)格化管理，②于揚(yáng)銘、孫柏瑛：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會科學(xué)》2015年第4期，第65-71頁。協(xié)商型共治，①劉安：《協(xié)商共治：建構(gòu)農(nóng)村基層治理的制度性合作關(guān)系》，《南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第2期，第58-64頁。開放式立法②薛澤林、周敏凱：《多中心參與視角下的社會管理創(chuàng)新》，《中國發(fā)展》2013年第3期，第34-37頁。等新實踐，有效地促進(jìn)了社會的穩(wěn)定與發(fā)展。然而，近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷進(jìn)步，一方面是自媒體普及使得復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)社會的社會風(fēng)險發(fā)生概率大大提升，社會治理表現(xiàn)出可塑性與脆弱性并存的特點(diǎn)；另一方面，由經(jīng)濟(jì)條件改善而來的公眾需求層次不斷提高，社會公眾對公共事務(wù)的關(guān)注度和參與熱情空前高漲。風(fēng)險管控需要與服務(wù)訴求并存，新時期的社會治理面臨著政府如何處理好經(jīng)濟(jì)與社會秩序變動的一致性以及如何減少社會秩序變動的頻率和幅度問題，以此在有效回應(yīng)民眾在場訴求的同時，正確區(qū)分政府政治職能與社會職能，做到政府權(quán)責(zé)范圍與治理績效脫鉤，有為政府建設(shè)與績效提升同格，重構(gòu)基于中國場域下的社會治理精細(xì)化實現(xiàn)機(jī)制。

而近年來，隨著信息技術(shù)的快速進(jìn)步，越來越多的學(xué)者開始強(qiáng)調(diào)社會治理過程中自媒體和大數(shù)據(jù)的主導(dǎo)作用，③④胡稅根、單立棟、徐靖芮：《基于大數(shù)據(jù)的智慧公共決策特征研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2015年第3期，第38-46頁。倡導(dǎo)以“技術(shù)-服務(wù)”為抓手的社會治理精細(xì)化方案。⑤⑥蔣源：《從粗放式管理到精細(xì)化治理：社會治理轉(zhuǎn)型的機(jī)制性轉(zhuǎn)換》，《云南社會科學(xué)》2015年第5期，第6-11頁。但由于忽視政府政治職能與社會職能的有機(jī)統(tǒng)一，⑦王惠巖：《公共管理基本問題初探》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2002年第2期，第10-19頁。以及中國場域下社會治理制度框架不健全及社會治理主客體界線模糊等問題，⑧孫榮、薛澤林：《政府購買公共服務(wù)多元供給主體培育機(jī)制研究》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2016年第2期，第108-114頁。過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)的主導(dǎo)作用，往往導(dǎo)致現(xiàn)實中的社會治理精細(xì)化實踐只重視政府權(quán)責(zé)擴(kuò)張，不關(guān)注制度框架完善，以至于社會治理改革后的權(quán)責(zé)范圍與治理績效竟呈反比之勢，這同社會治理精細(xì)化簡政放權(quán)以提升治理績效的方向背道而馳。治理的前提是多元參與，參與的前置條件是權(quán)責(zé)明晰，本文立足于制度框架建設(shè)，以結(jié)構(gòu)主義“S-A-RS”（Structure-Action-Restructure，結(jié)構(gòu)-行動-再結(jié)構(gòu)）范式為分析框架，以SH和SS市的實踐案例為基礎(chǔ)，以系統(tǒng)化的賦權(quán)改革為抓手，以機(jī)制重構(gòu)為目標(biāo)，結(jié)合多層次治理理論模型，通過探索我國社會治理由外生性結(jié)構(gòu)變革到內(nèi)生穩(wěn)定均衡新結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)路徑，以此厘清政府政治職能與社會職能，回答新時期我國社會治理精細(xì)化的實現(xiàn)機(jī)制問題。

二、社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)分析框架

結(jié)構(gòu)主義S-A-RS范式認(rèn)為：結(jié)構(gòu)是行動的媒介，同時又是行動的成果，個體行動者根據(jù)已有結(jié)構(gòu)（包括制度和資源）行動，并通過行動重塑已有結(jié)構(gòu)，由此構(gòu)成了能動的社會結(jié)構(gòu)變革。社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)，就是要求我們立足于當(dāng)前已有社會治理結(jié)構(gòu)，通過能動的賦權(quán)改革，推動政府政治職能與社會職能在分離基礎(chǔ)之上的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)，并進(jìn)而實現(xiàn)社會治理結(jié)構(gòu)新的均衡態(tài)。

（一）多層次治理模型及其中國適用性

多層次治理的概念起源于20世紀(jì)90年代學(xué)者對于歐盟治理結(jié)構(gòu)的研究。在歐盟治理中，各成員國一方面將政策重心向上轉(zhuǎn)移到超國家機(jī)構(gòu)，另一方面又將部分職權(quán)下移到不同類型的次國家組織，由此形成“歐盟-國家-次國家”的多層次格局。⑨Marks G.，Structural Policy and Multi-level Governance in the EC.Colorado，Lynne Rienner，1993：79.其后，杰費(fèi)瑞提出了“自下而上”的參與模式，強(qiáng)調(diào)次國家組織參與治理的重要性，進(jìn)一步完善了多層次治理體系。⑩Jeffery C.，Sub-national Mobilization and European Integration：Does it Make any Difference？Journal of Common Market Studies，2000，38（1）：1-23．可以認(rèn)為，多層次治理體系是權(quán)力在多個政府層級之間的共享與協(xié)同，??Kohler-Koch B.，The Strength of Weakness：The Transformation of Governance in the EU，The Future of the Nation State.London：Taylor Francis，1996．而問責(zé)機(jī)制、治理能力和利益相關(guān)是多層次治理的三個主要原則。①Sylvia I.Karlsson.Allocating Responsibilities in Multi-level Governance for Sustainable Development.International Journal of Social Economics,2007，34（2）：79-88.在這一過程中，原有單一治理主體在保有自己應(yīng)有權(quán)屬的基礎(chǔ)之上，向上放棄部分監(jiān)督協(xié)調(diào)權(quán)力，向下放棄部分具體事務(wù)執(zhí)行權(quán)力，以此形成多層次的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建治理體系的復(fù)合機(jī)制，這是多層次治理模型成功運(yùn)作的基礎(chǔ)。也即社會治理精細(xì)化就是要立足于能動的結(jié)構(gòu)重塑，充分發(fā)揮政府主體、社會主體和市場主體的積極作用，通過系統(tǒng)的賦權(quán)改革區(qū)分政府內(nèi)部政治職能與社會職能，完善各個治理主體的參與機(jī)制，形成社會治理的內(nèi)生穩(wěn)定均衡，促進(jìn)社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

對我國而言，以地方政府部門賦權(quán)改革為思路，構(gòu)建社會治理的多層次體系，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，是基于我國改革發(fā)展以來的橫向國際比較和縱向歷史考察而提出的政策建議。從橫向國際比較來看，隨著20世紀(jì)70年代以來學(xué)界對新公共服務(wù)的反思日甚，在合作治理的視域下，將市場機(jī)制引入到準(zhǔn)公共服務(wù)供給中，并為其提供制度激勵已經(jīng)成為政府的責(zé)任之一。②楊宏山：《公共服務(wù)供給與政府責(zé)任定位》，《中州學(xué)刊》2009年第4期，第115-124頁。完善政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起政府與社會的跨部門協(xié)同治理機(jī)制已成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的共識。從縱向我國改革發(fā)展的實際經(jīng)驗來看，放權(quán)分利，創(chuàng)造可控的競爭機(jī)制是我國改革發(fā)展卓有成效的主要經(jīng)驗。1978年12月，鄧小平就指出了放權(quán)改革的重要作用，并由此開啟了我國的放權(quán)之門。已有研究也表明，中國的改革屬于放權(quán)式的改革，并在放權(quán)中產(chǎn)生了分權(quán)的后果，這種可控的放權(quán)式改革能較好地控制改革的進(jìn)度與領(lǐng)域，因此也保障了社會的穩(wěn)定。③徐勇：《“促進(jìn)社會公平正義的服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善研究”系列成果叢書評介》，《政治學(xué)研究》2011年第1期，第126-130頁。可以說，中央向地方放權(quán)，地方政府向各個部門放權(quán)，各部門向社會放權(quán)，激發(fā)不同層級的競爭意識，不斷優(yōu)化制度框架，已成為38年來我國改革發(fā)展的重要經(jīng)驗。

（二）社會治理精細(xì)化多層次治理體系建構(gòu)

作為一項治理轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)工程，多層次治理視角下的社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)一方面要求我們承認(rèn)當(dāng)前地方政府社會治理一家獨(dú)大這一事實，立足于簡政放權(quán)這一基本要求，通過多種方式有序推進(jìn)行政權(quán)力的法治化，不斷提升政府治理效能；另一方面，社會治理精細(xì)化也并不意味著因政府社會職能而放棄政治職能，而是立足于權(quán)力法定這一原則，堅持有所為有所不為，既要強(qiáng)化政府法定職權(quán)，完善政府內(nèi)部宏觀與微觀治理結(jié)構(gòu)，理順權(quán)力的運(yùn)作與制衡；又要將本應(yīng)屬于社會的權(quán)力下放，鼓勵社會依托自身資源參與社會治理，在為社會提供服務(wù)的過程中發(fā)展自己。正如已有研究表明社會底層的活動能對社會治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生能動影響一樣，④王楊：《社會工作推動社會治理創(chuàng)新的三個分析維度》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第1期，第39-45頁。新時期的社會治理精細(xì)化就是以簡政放權(quán)的賦權(quán)改革為抓手，通過地方政府部門向上與向下的權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，以能動的改革推進(jìn)社會治理新的內(nèi)生均衡結(jié)構(gòu)產(chǎn)生，重構(gòu)社會治理精細(xì)化的實現(xiàn)模型（如圖1），厘清政府職能邊界，完善社會治理精細(xì)化的復(fù)合參與機(jī)制，不斷優(yōu)化制度框架。

具體來說，以機(jī)制重構(gòu)為核心的社會治理精細(xì)化多層次治理模型建構(gòu)首先要求地方政府根據(jù)中央政府簡政放權(quán)的基本要求，通過行政權(quán)力清單、政務(wù)公開等多種形式，明確各部門應(yīng)有權(quán)屬，賦予部門法定職權(quán)，以此落實行政法定，著力解決當(dāng)前社會治理過程中各部門權(quán)力交叉，越位和缺位共存等問題；其次，地方政府部門也需要將部分自我監(jiān)督職能上移，組成獨(dú)立的執(zhí)法監(jiān)督部門，以此理順執(zhí)行與監(jiān)督之間的關(guān)系，完善政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，著力解決政府部門“管辦一體”，自我監(jiān)督不到位，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)虛置等問題，以此明確政府政治職能；最后，地方政府部門還要將原本應(yīng)屬于市場和社會的職能下放給市場和社會，賦予社會主體參與社會治理的應(yīng)有權(quán)屬，保障其參與權(quán)利，以此完善政府與社會的協(xié)同治理，解決政府單一治理主體矛盾多發(fā)、風(fēng)險集中等問題，以此明確政府社會職能?？梢哉f，以機(jī)制重構(gòu)為思路的社會治理精細(xì)化多層次治理體系，就是通過借助于能動的改革，建立社會治理的監(jiān)督機(jī)制，完善行政法定，促進(jìn)社會參與，明確政府政治職能與社會職能，推進(jìn)社會治理由單一治理主體的舊均衡到多主體多層次協(xié)同治理的新的內(nèi)生均衡。

圖1 社會治理精細(xì)化多層次治理模型

三、我國社會治理精細(xì)化的實踐案例

社會治理精細(xì)化是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段以后，政府為完善其政治職能和社會職能，做好風(fēng)險管控并同時優(yōu)化公共服務(wù)供給，而采取的強(qiáng)化政府核心職能，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會主體參與社會治理，建設(shè)有為政府的過程。我國SH市和SS市的經(jīng)驗也表明，社會治理精細(xì)化不僅要求政府有足夠的公共服務(wù)動機(jī)，還要求政府自身不斷完善社會治理精細(xì)化制度體系，以此做到權(quán)責(zé)與績效脫鉤，簡政放權(quán)與績效提升同格。

（一）權(quán)責(zé)外溢異化社會治理機(jī)能

SH市位于長江中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于歷史等多種原因，雖然中央政府自2004年已經(jīng)提出了社會治理的議題，但SH市的社會治理精細(xì)化體系卻一直沒有完全構(gòu)建起來。當(dāng)政府直面公眾訴求且受到社會關(guān)注時，其不得不外溢權(quán)責(zé)，由此也使得失去緩沖屏障的政社關(guān)系結(jié)構(gòu)更加脆弱。

1.房屋漏水問題六年沒能解決

2012年6月，SH市一家報社接到72歲市民夏老的署名求助信，信中還附了幾張自己房屋照片：嚴(yán)重起殼脫落的天花板，霉變的房梁護(hù)板，一片狼藉的地板……夏老反映的是自己房子室內(nèi)嚴(yán)重漏水但卻長期得不到解決這一問題，希望記者能夠督促有關(guān)部門盡快修繕漏水房屋，還他們一個安定的老年生活。夏老反映，他們2006年因室內(nèi)滲水首次向物業(yè)報修，至當(dāng)時已經(jīng)向各有關(guān)部門報修121次，受理部門包括小區(qū)物業(yè)、街道房管辦、區(qū)房管局、市長服務(wù)熱線、住宅物業(yè)服務(wù)熱線等。六年來，雖物業(yè)多次修理，但水卻一直漏，為此，居委會還曾牽頭召集物業(yè)、街道房管辦、相鄰住戶協(xié)調(diào)，但問題卻始終沒有得到解決，眼下雨季又要來臨，夏老夫婦更加愁苦起來。

2.權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致問題一拖再拖

影響夏老夫婦六年的房屋漏水問題，其實原因并不復(fù)雜，主要是因為建造于1998年的房屋屋頂密封程度較低，所以才會一直漏水。物業(yè)公司表示，由于房屋設(shè)計施工的問題，小修小補(bǔ)已經(jīng)無濟(jì)于事，只有整體維修屋頂才能徹底解決老人屋內(nèi)漏水的問題。但由于種種原因，夏老所在住宅樓的維修基金尚未開通，而物業(yè)公司又沒有責(zé)任單方面墊付費(fèi)用，由此就導(dǎo)致了問題一拖再拖，一個簡單的商品住房維護(hù)問題竟然成了造成不小社會影響的“大事件”。為此，報社記者將夏老的訴求反映給了夏老所在區(qū)房管局，一個月后區(qū)房管局表示夏老的問題正在落實，一有進(jìn)展就會跟夏老聯(lián)系。然而，已經(jīng)被政府部門確認(rèn)“得到解決”的問題，半年多以后竟然還是毫無動靜。

3.政府埋單異化社會治理機(jī)能

2013年6月，時隔一年之后，在SH市開展“群眾路線教育”活動中，報社記者以SH市政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員的身份參加糾風(fēng)辦例會時，又?jǐn)⒄f了這對老人多年來飽受雨天室內(nèi)滲水之苦而求助無望的案例。糾風(fēng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人聽后表示非?！罢痼@”，并當(dāng)場表示會盡快解決此事。8月，Y區(qū)糾風(fēng)辦、房管局就夏老房屋漏水維修及相關(guān)事項召開協(xié)調(diào)會，出席會議的有區(qū)糾風(fēng)辦，區(qū)聯(lián)席辦，區(qū)房管局，K街道辦事處、市政科、房管辦，X集團(tuán)，S物業(yè)公司，S居委會，S業(yè)委會等14個部門和單位。協(xié)調(diào)會上就維修方案、維修預(yù)算、征詢事宜等問題達(dá)成了一致，維修基金中9萬多元缺口將由街道辦墊付。然而近三年過去了，夏老的房屋雖然修好了，但房子的維修基金仍然沒有開通，街道的墊付也仍然沒有拿回。

由于社會治理機(jī)制不健全，SH市的社會治理面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。以與SS市區(qū)劃相當(dāng)?shù)腟H市Y區(qū)為例，據(jù)統(tǒng)計，2013年至2015年，SH市Y區(qū)社會組織（包含社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會）由631家增加到664家，三年間僅增加了5.23%。①②錢蓓：《Y區(qū)區(qū)域報告勾勒社會組織發(fā)展概況》，《文匯報》2016年3月31日。與此同時，Y區(qū)的民間糾紛和城市管理投訴案件卻持續(xù)上升，2014年與2012年相比，Y區(qū)民間糾紛數(shù)由14097件上升到16335起，投訴城管案件也由108495起上升到了152136起，兩年間分別上升了15.88%和40.22%。③Y區(qū)統(tǒng)計局：《2015年統(tǒng)計年鑒》。可以說，由于相關(guān)的機(jī)制缺陷，SH市的社會治理精細(xì)化體系面臨著政府政治職能與社會職能界線模糊，政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效，維修基金管理部門缺位，街道辦越位，開發(fā)商和房屋維修公司等治理主體被排除在外，事件非制度化運(yùn)作，社會治理中政府權(quán)責(zé)外溢等問題。而政府權(quán)責(zé)外溢不僅異化了社會治理的機(jī)能，也與社會治理精細(xì)化的初衷背道而馳。

（二）機(jī)制重構(gòu)助力社會治理優(yōu)化

SS市為我國東南某省下轄縣級市，為解決“服務(wù)電話多”、“部門職責(zé)重疊，問題遲遲得不到解決”等問題，2013年3月，SS市將市屬36個服務(wù)/辦公電話統(tǒng)一為12345便民服務(wù)熱線，設(shè)立了包含64個聯(lián)動單位的便民服務(wù)中心。機(jī)制的重構(gòu)不僅厘清了政府的政治職能與社會職能，規(guī)范了政府權(quán)責(zé)，提升了政府治理效能，也在很大程度上推進(jìn)了權(quán)責(zé)與績效的脫鉤，實現(xiàn)了社會治理的精細(xì)化。

1.重新梳理治理架構(gòu)整合服務(wù)

SS市便民服務(wù)中心直屬市政府辦公室，由12345熱線、12345網(wǎng)站和社會服務(wù)大廳三大平臺組成，輔之以手機(jī)短信和微信公眾號平臺，以滿足群眾日益增長的公共服務(wù)需求。服務(wù)中心下設(shè)綜合辦公室、業(yè)務(wù)信息股和協(xié)調(diào)督查股。綜合辦公室負(fù)責(zé)協(xié)助中心領(lǐng)導(dǎo)處理中心日常事務(wù)。業(yè)務(wù)信息股負(fù)責(zé)便民服務(wù)信息的采集、更新，軟/硬件維護(hù)，以及家政服務(wù)商的加盟管理。協(xié)調(diào)督查組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)督促各聯(lián)動單位按時完結(jié)各類訴求案件，協(xié)調(diào)督促服務(wù)大廳入駐單位的日常工作。在對外服務(wù)上，便民服務(wù)中心整合政府資源、市場資源和社會資源，通過12345熱線呼叫中心，12345網(wǎng)站（以及手機(jī)終端）和社會服務(wù)大廳，可實現(xiàn)線上與線下的公共服務(wù)對接。

2.規(guī)范運(yùn)作流程提升服務(wù)績效

在運(yùn)作上機(jī)制上，便民服務(wù)中心將各個職能部門的對外服務(wù)窗口進(jìn)行整合，實現(xiàn)了公共服務(wù)窗口的一站式。市民可以通過多種方式向政府部門提出公共服務(wù)訴求，服務(wù)平臺會及時記錄市民訴求并形成訴求編號。便民服務(wù)中心在接到市民訴求后，會根據(jù)訴求分類，將不屬于政府職權(quán)范圍的訴求轉(zhuǎn)接給市場或社會組織；屬于政府職權(quán)的咨詢類訴求如在中心數(shù)據(jù)庫內(nèi)則給予當(dāng)場回復(fù)，如是投訴建議或其他咨詢信件，中心會在1個工作日內(nèi)轉(zhuǎn)給相關(guān)部門受理。與此同時，服務(wù)中心還建立了同步監(jiān)督機(jī)制，設(shè)置“簽收超時、回復(fù)超時、辦理超時、退回重派、回訪不滿意”等五個監(jiān)測點(diǎn)，并采用黃燈、紅燈進(jìn)行警示提醒，以此監(jiān)督行政行為。

3.保障措施優(yōu)化社會治理機(jī)能

便民服務(wù)中心通過多種手段保障平臺的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一方面，服務(wù)中心通過明確各部門權(quán)責(zé)、設(shè)置“125辦理時限”（1個工作日內(nèi)簽收，2個工作日內(nèi)聯(lián)系訴求人核實情況，5個工作日內(nèi)辦結(jié)并反饋結(jié)果）、辦理結(jié)果滿意度測評等多種方式，建立起公共服務(wù)的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。另一方面，中心還成立了由市委常委任組長，編制辦、人事、監(jiān)察等部門業(yè)務(wù)骨干組成的疑難訴求件承辦單位裁定領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對一時難以確定承辦單位的疑難訴求通過寫專報和召開協(xié)調(diào)會的方式裁定承辦單位，并形成責(zé)任認(rèn)定規(guī)定和案件執(zhí)行慣例。此外，作為政府下放權(quán)力的接收客體和社會治理的重要主體，服務(wù)中心不斷引進(jìn)各種社會力量加入服務(wù)平臺，以滿足公眾的多樣化服務(wù)訴求。

以制度體系建設(shè)為基礎(chǔ)，SS市公共服務(wù)平臺開通三年多來，通過政府各部門不斷的調(diào)試與序變，地方政府各部門的職責(zé)越來越清楚，加入服務(wù)平臺的社會組織和企業(yè)持續(xù)增加，市民的滿意度也不斷提升。據(jù)統(tǒng)計，自2013年3月起截止到2015年11月，SS市便民服務(wù)中心已收到各類建言類3555件，被相關(guān)部門采納2873件，建言采納率80.81%；已受理各類訴求件6萬多件，辦結(jié)率為99.8%，回復(fù)率100%，回訪滿意率94.5%；服務(wù)大廳已接待辦事群眾13萬多人次，受理業(yè)務(wù)9萬多件，日均辦理群眾業(yè)務(wù)200多起；同時，服務(wù)中心還收集了各類便民服務(wù)資訊4500多條，建立了便民查詢基本信息庫。①數(shù)據(jù)來源：郵件訪談所得《SS市“12345便民服務(wù)”模式介紹》，2016年4月10日。2015年與2012年相比，SS市社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位數(shù)量分別由241個和157個增長到了424個和275個，三年間分別增加了75.93%和75.16%。②③SS市統(tǒng)計局：《2013年統(tǒng)計年鑒》?？梢哉f，三年來，SS市實現(xiàn)了政府政治職能與社會職能的有機(jī)統(tǒng)一，權(quán)責(zé)下放與績效提升的脫鉤發(fā)展，社會治理精細(xì)化結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了迭代改進(jìn)。

四、社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)方案分析

以S-A-RS為分析框架，社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)就是以賦權(quán)改革為抓手完善多層次治理體系，從而實現(xiàn)政府政治職能與社會職能有機(jī)統(tǒng)一，政府權(quán)責(zé)與績效脫鉤，簡政放權(quán)與績效提升同格，改革與治理結(jié)構(gòu)迭代改進(jìn),并最終建成有為政府。SH市和SS市的實踐經(jīng)驗啟示我們，社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)需要立足于制度框架建設(shè)，以賦權(quán)改革為抓手重構(gòu)多層次社會治理體系，在明確各個治理主體權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)之上，發(fā)揮信息技術(shù)的整合功能，并最終依靠權(quán)責(zé)一致的機(jī)制協(xié)同穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）賦權(quán)改革是社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)的基礎(chǔ)

治理是相互承認(rèn)法權(quán)基礎(chǔ)之上的政治認(rèn)可，S-A-RS框架下的結(jié)構(gòu)演進(jìn)也要求我們立足于當(dāng)前的治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮改革的能動作用。剛?cè)岵?jì)的機(jī)制失衡是我國當(dāng)前社會治理精細(xì)化過程中面臨的基本問題。④何哲：《中國公共管理體系的核心邏輯及與其他體系的對話》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2016年第1期，第17-23頁。在已有治理邏輯中，政府作為社會治理的核心主體，發(fā)揮著搭建制度框架和實施治理引導(dǎo)的剛性作用，而其他社會和市場組織則根據(jù)自身特點(diǎn)有序參與社會治理，發(fā)揮治理的柔性機(jī)制，以此構(gòu)成社會治理體系的剛?cè)岵?jì)，保持社會的穩(wěn)定與活力。然而受家國同構(gòu)傳統(tǒng)治理體系的路徑依賴，地方政府為發(fā)揮社會職能而造成的越位管理和權(quán)責(zé)膨脹，不僅弱化了自身政治職能，也在很大程度上侵蝕了其他社會治理主體柔性機(jī)能的發(fā)揮，十分不利于社會治理精細(xì)化結(jié)構(gòu)的自我成長。由此，賦權(quán)改革的意義即在于按照中央政府簡政放權(quán)、建設(shè)法治政府的基本要求，通過制定權(quán)力清單賦予各部門應(yīng)有權(quán)責(zé)，通過上移監(jiān)督職能并賦予其監(jiān)督權(quán)力來實現(xiàn)管辦分離，通過下放法外職權(quán)并賦予社會主體參與權(quán)力以此激活社會參與，由此厘清政府的政治職能與社會職能，構(gòu)建起社會治理精細(xì)化的多層次體系，實現(xiàn)權(quán)責(zé)與績效的脫鉤。

在SH市的案例中也可以看出，對于夏老的房屋維修問題，本應(yīng)由夏老申請房屋維修，物業(yè)公司申請使用維修基金，基金管理部門會同居委會、業(yè)委會開通維修基金（如果基金管理部門不同意，物業(yè)公司可以向其上級部門申訴或去法院起訴行政不作為），物業(yè)公司招標(biāo)房屋維修的簡單流程，卻由于物業(yè)公司、街道房管辦都有責(zé)無權(quán)，而使得問題一拖再拖。而更為嚴(yán)重的是，SH市當(dāng)?shù)卣奶幚矸桨覆粌H擴(kuò)張了自身權(quán)責(zé)，與簡政放權(quán)的社會治理精細(xì)化取向背道而馳，其墊付行為也給社會主體形成負(fù)面示范——也即通過鬧大問題再由政府解決問題，而這種政治職能與社會職能的界限模糊極不利于社會的穩(wěn)定。但在SS市的制度設(shè)計中，服務(wù)中心不但建立了協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還明確引入市場主體和社會主體參與，如果夏老在SS市，只需聯(lián)系服務(wù)中心，中心轉(zhuǎn)物業(yè)公司，物業(yè)公司協(xié)調(diào)開發(fā)商或相關(guān)基金管理部門就能解決問題?？梢哉f，在多層次治理體系中，政府對各個治理主體權(quán)責(zé)的承認(rèn)是社會治理精細(xì)化多層次體系重構(gòu)的基礎(chǔ)，并進(jìn)而有助于促進(jìn)社會治理精細(xì)化績效的提升。

（二）信息技術(shù)是社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)的推力

信息技術(shù)是目前重塑政府運(yùn)動得以實現(xiàn)的必要條件，采用信息技術(shù)也是重塑政府運(yùn)動成功的重要標(biāo)志。①Scavo C.SSHi Y.SH.，Public Administration：The Role of Information Technology in the Reinventing Government Paradigmnormative Predicates and Practical Challenges，Social Science Computer Review，2000，18（2）：166-178.信息技術(shù)的進(jìn)步和工業(yè)4.0智能感控系統(tǒng)和物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展一方面正在重塑著整個社會的溝通與交流方式，使得社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和整合性都空前提高；另一方面，信息技術(shù)也給政府的社會治理精細(xì)化帶來了新的命題，政府如何適應(yīng)并引領(lǐng)工業(yè)4.0時代的社會治理已成為擺在當(dāng)前的重要議題。因此，新時期的社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)就是要求以政府賦權(quán)改革為抓手，充分發(fā)揮治理結(jié)構(gòu)中人的能動作用和信息技術(shù)的推動作用，一方面整合移動互聯(lián)技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建線上與線下一體融合的政府對外服務(wù)系統(tǒng)和解決體系，提升市民公共服務(wù)消費(fèi)體驗；另一方面，政府也要將內(nèi)部信息系統(tǒng)與外部社會系統(tǒng)進(jìn)行有效對接，暢通市場主體和社會主體參與社會治理精細(xì)化服務(wù)供給渠道，拓展社會公眾參與社會治理精細(xì)化的途徑和政治內(nèi)涵。可以說，作為社會進(jìn)步的階梯，信息技術(shù)的運(yùn)用將有助于完善政府社會職能，是社會治理精細(xì)化多層次體系重構(gòu)和完善的重要推力。

在SH市的案例中，由于社會治理精細(xì)化機(jī)制不健全，信息技術(shù)的運(yùn)用不到位，SH市的公共服務(wù)回應(yīng)機(jī)制仍然停留在部門分立、信息分割的狀態(tài)，由此夏老也不得不一而再、再而三地向不同部門打電話反映問題，同時還要多次打電話詢問處理結(jié)果，以至于單是電話記錄就記了“厚厚一本”。而更加吊詭的是夏老問題的解決竟然靠的是人類社會延續(xù)幾千年，如今已經(jīng)非常少見的手寫信件！而在SS市的體系設(shè)計中，服務(wù)中心通過采用協(xié)同技術(shù)，將各部門的服務(wù)電話和訴求方式整合在一起，市民無論通過哪種途徑反映訴求，都會進(jìn)入服務(wù)中心信息數(shù)據(jù)庫，工作人員會根據(jù)已有數(shù)據(jù)庫處理問題，如訴求是數(shù)據(jù)庫已有資料，工作人員會在工作時間當(dāng)場做出反饋，如是專業(yè)的投訴建議訴求，服務(wù)中心則會按照規(guī)定時限進(jìn)行辦結(jié)。作為社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)的重要推力，信息技術(shù)的整合與運(yùn)用，不僅厘清了政府政治職能與社會職能，也極大地提升了市民的公共服務(wù)效能感，從而有助于推進(jìn)社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)中的權(quán)責(zé)與績效脫鉤。

（三）機(jī)制協(xié)同是社會治理精細(xì)化機(jī)制重構(gòu)的保障

社會治理精細(xì)化要求政府、市場與社會等主體，在權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)之上實現(xiàn)治理協(xié)同，而協(xié)同治理則有利于充分調(diào)動政府組織以外的公共組織力量，實現(xiàn)復(fù)雜公共事務(wù)的有效治理。①賴先進(jìn)：《論政府跨部門協(xié)同治理》,北京大學(xué)出版社2015年版，第31頁。源于新公共管理運(yùn)動的政府部門再造在提升政府運(yùn)作效率的同時，也加劇了各部門之間的分立，而面對愈加復(fù)雜的社會公共事務(wù)，單個政府部門又往往難以有效應(yīng)對，這就使得政府部門之間的合作以及政府部門與社會其他主體的協(xié)同合作異常重要，協(xié)同治理已經(jīng)成為未來政府運(yùn)作的主要方向。在協(xié)同治理運(yùn)作中，協(xié)同又分為內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同，內(nèi)部協(xié)同指政府內(nèi)部各部門之間以整體性政府建設(shè)為目標(biāo)的功能協(xié)同，以此為社會提供一站式服務(wù)對接窗口；外部協(xié)同是政府與市場和社會組織之間的協(xié)同，以通過協(xié)同補(bǔ)充政府職能的不足并完善剛?cè)岵?jì)社會治理體系，優(yōu)化政府社會職能。而在中國當(dāng)前情景下，內(nèi)部協(xié)同是外部協(xié)同的基礎(chǔ)，只有政府內(nèi)部各部門間做好了服務(wù)協(xié)同，政府與社會其他部門之間的協(xié)同才能最終實現(xiàn)。

在SH市的案例中，由于各個部門權(quán)責(zé)不清，信息技術(shù)運(yùn)用不到位，同時又缺乏有效的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，以至于面對夏老的問題，眾多部門在長達(dá)六年時間里都束手無策，最后只能通過行政糾風(fēng)會這種非常規(guī)方式?jīng)Q定街道辦臨時墊付來解決問題。而在SS市的實踐中，當(dāng)?shù)卣ㄟ^建立“疑難訴求裁定小組”和“案例制”的政府內(nèi)部部門協(xié)同機(jī)制，也即便民服務(wù)中心接到屬于政府權(quán)責(zé)范圍但一時又難以確定具體負(fù)責(zé)部門的市民服務(wù)訴求時，會定期以內(nèi)部專報形式上報市政府主管領(lǐng)導(dǎo)和“疑難訴求裁定小組”以批示或召開聯(lián)席會議的方式進(jìn)行權(quán)責(zé)裁定，并將所形成權(quán)責(zé)裁定決議當(dāng)作慣例執(zhí)行。與此同時，政府還以便民服務(wù)中心為平臺，匯聚市場主體和社會主體加入到社會治理精細(xì)化體系中來，以此補(bǔ)充政府職能以外的服務(wù)供給。可以說，在賦權(quán)改革與信息技術(shù)運(yùn)用的基礎(chǔ)之上，以政府內(nèi)部協(xié)同帶動政府與社會的外部協(xié)同，厘清政府政治職能與社會職能，構(gòu)建起社會治理精細(xì)化的多層次體系，不僅有助于推進(jìn)有為政府建設(shè)，也有助于實現(xiàn)社會治理精細(xì)化機(jī)制的重構(gòu)和權(quán)責(zé)與績效脫鉤，為社會治理的精細(xì)化機(jī)制運(yùn)作提供保障。

五、結(jié)語

作為趕超型發(fā)展中國家，中國的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)具有明顯的建構(gòu)主義色彩，即政府通過有為的行動來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型，以此加快國家現(xiàn)代化進(jìn)程。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，信息技術(shù)的迅速發(fā)展在為國家提供更廣闊發(fā)展空間的同時，也極大地提升了政府社會治理環(huán)境的復(fù)雜性。區(qū)分政府政治職能和社會職能，在管控社會風(fēng)險的同時，做好公共服務(wù)供給；在保持社會穩(wěn)定的前提下，保障社會公眾的參與；建立起剛性政府管理與彈性社會治理體系之間的動態(tài)均衡，實現(xiàn)社會治理結(jié)構(gòu)的迭代改進(jìn)，已成為我國當(dāng)前轉(zhuǎn)型期社會建設(shè)所面臨的重要議題，同時也是社會治理精細(xì)化的對話語境。然而受傳統(tǒng)家國同構(gòu)政治傳統(tǒng)理念的影響，地方政府在社會治理精細(xì)化實踐中面臨的社會訴求經(jīng)常會由于社會職能而模糊政治職能，以至于權(quán)責(zé)增加的同時，治理績效卻在下降，這是我國當(dāng)前社會治領(lǐng)域的主要矛盾，同時也是社會治理精細(xì)化體系重構(gòu)的結(jié)構(gòu)起點(diǎn)。本文提出以賦權(quán)改革為抓手的社會治理多層次體系重構(gòu)，就是立足于中國社會治理的現(xiàn)狀，希望通過厘清政府政治職能與社會職能，推進(jìn)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)重構(gòu)，以此促使我國社會治理結(jié)構(gòu)由當(dāng)前單一主體的舊均衡狀態(tài)向多層次多主體的新均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府權(quán)責(zé)與治理績效的脫鉤，簡政放權(quán)與績效提升的同格。而在此過程中，社會主體參與社會治理精細(xì)化的微觀機(jī)制如何建構(gòu)，以及政府如何有效管理信息技術(shù)系統(tǒng)，仍然是值得我們繼續(xù)研究的課題。

（責(zé)任編輯：亞立）

De-Linking Power and Performance：the Reconstruction of Fine Social Governance Mechanism

XUE Zelin1，HU Jieren2
（1.School of Economics and Management，Tongji University；2.Law School，Tongji University，Shanghai 200092，China)）

This article makes S-A-RS paradigm as the analytical framework，takes multi-level governance theory as the analysis tool，and uses a comparative case study as the method to analyze the relationship between the government power and performance in China’s fine social governance practice.It finds that the improvement of the governance structure can promote the government to map out its political and social functions，and improve the governance performance.This research also suggests that empowering the society dutiable right，promoting the use of modern information technology，and constructing collaborative mechanism between social governance bodies will help to promote the reconstruction of fine social governance mechanism，and realize the de-linking power and performance.

fine social governance；mechanism reconstruction；multi-level governance；de-linking power and performance

本文系國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目“建立健全政府購買公共服務(wù)機(jī)制研究”（14AZZ011）；上海市哲學(xué)社會科學(xué)中青班專項課題“依法治國進(jìn)程中完善大調(diào)解機(jī)制對策研究”（20153501）；同濟(jì)大學(xué)博士生短期出國訪問資助計劃（201502018）成果之一。

薛澤林，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，亞利桑那州立大學(xué)訪問學(xué)者，主要研究方向為協(xié)同治理理論、公共沖突化解；胡潔人（通訊作者），同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)社會治理中心研究員，主要研究方向為法律社會學(xué)、法理學(xué)、沖突化解和社會治理。

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1008-7672（2017）01-0100-09