《沙盒監(jiān)管》對我國金融創(chuàng)新監(jiān)管的啟示
李愛君
《沙盒監(jiān)管》是英國金融行為監(jiān)管局于2015年11月遞交給英國財政部的有關(guān)開展沙盒監(jiān)管可行性和實(shí)用性的報告。報告由六個主體部分以及四個附錄組成,詳盡說明了英國引入沙盒監(jiān)管的原因,沙盒監(jiān)管的具體實(shí)施,以及需立法變革的條款等?!渡澈斜O(jiān)管》的宗旨是英國金融行為監(jiān)管局(FCA)為保護(hù)消費(fèi)者的利益,尋求去除對創(chuàng)新不必要的監(jiān)管壁壘,促進(jìn)金融服務(wù)的有效競爭,建設(shè)性地與創(chuàng)新企業(yè)合作而首創(chuàng)的一種金融創(chuàng)新的監(jiān)管制度。
金融發(fā)展史已經(jīng)充分說明金融的發(fā)展就是金融創(chuàng)新的結(jié)果,沒有金融創(chuàng)新就沒有金融業(yè)的發(fā)展。金融創(chuàng)新是為了滿足社會需求的結(jié)果,同時金融創(chuàng)新會伴隨風(fēng)險的產(chǎn)生,人類社會為了消解金融創(chuàng)新的風(fēng)險就采取了對金融業(yè)的監(jiān)管機(jī)制,也因此在金融業(yè)發(fā)展過程中有一個永久的“金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系”探討的話題?!敖鹑诒O(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系”問題主要是:首先,在整個金融發(fā)展史中,金融監(jiān)管總是滯后金融創(chuàng)新,因此在金融創(chuàng)新過程中無法有效地發(fā)揮金融監(jiān)管消解金融創(chuàng)新帶來的風(fēng)險;其次,金融監(jiān)管對金融創(chuàng)新的阻礙作用;再其次,在創(chuàng)新過程中怎樣保護(hù)參與金融創(chuàng)新的客戶的權(quán)益(金融消費(fèi)者的權(quán)益)。這些問題一直困擾著人類社會,以至于人類社會不斷在遭受金融風(fēng)險帶來的災(zāi)難,這也是金融監(jiān)管產(chǎn)生于金融危機(jī),又在不斷地在金融風(fēng)險事件和危機(jī)中變革的原因所在。
我國自2013年以來的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展過程中也同樣面臨和亟待要解決這些問題。英國金融行為監(jiān)管局的《沙盒監(jiān)管》報告里程碑式的解決了這些問題。
沙盒是一個“安全空間”,在其中企業(yè)能夠測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式及交付機(jī)制而不會立即招致從事有關(guān)活動而致的所有正常監(jiān)管后果。
英國金融行為監(jiān)管局成立了創(chuàng)新中心,該中心運(yùn)營已有一年了,由金融行為監(jiān)管局設(shè)立的創(chuàng)新項目通過支持正在開發(fā)的、能夠真正提高消費(fèi)者體驗及成果的產(chǎn)品和服務(wù)的小微、大型企業(yè)的方式,來推動金融服務(wù)的競爭和增長。
下面具體分析《沙盒監(jiān)管》解決這些問題的具體措施:
為了能夠解決金融監(jiān)管對金融創(chuàng)新的制約問題,又能夠控制風(fēng)險,《沙盒監(jiān)管》采取了創(chuàng)新企業(yè)申請制,并制定了進(jìn)入《沙盒監(jiān)管》的標(biāo)準(zhǔn),為了能夠激勵企業(yè)的金融創(chuàng)新還采取了虛擬沙盒與沙盒保護(hù)傘的靈活的方式。
(一)授權(quán)式沙盒式的創(chuàng)新監(jiān)管
進(jìn)入該沙盒監(jiān)管需要金融行為監(jiān)管局授權(quán)。第一步,公司使用沙盒的提案:公司向金融行為監(jiān)管局(FCA)提交測試提案,提出新解決方案以及它將如何滿足標(biāo)準(zhǔn)。第二步,金融行為監(jiān)管局(FCA)評估:金融行為監(jiān)管局(FCA)審查提案,如果符合資格標(biāo)準(zhǔn),則接受該提案。案例官員被分配為公司的聯(lián)系人。第三步,公司和金融行為監(jiān)管局(FCA)合作并同意測試方法:如果提案被接受,金融行為監(jiān)管局(FCA)將與公司合作建立最佳沙盒選項,測試參數(shù),測量結(jié)果,報告要求和保護(hù)措施。第四步,正式交付沙盒選項:金融行為監(jiān)管局(FCA)允許公司開始進(jìn)行測試。第五步,測試及監(jiān)測:公司開始測試,并根據(jù)步驟3所達(dá)成的一致意見與金融行為監(jiān)管局(FCA)進(jìn)行磋商。第六步,公司遞交最終報告、金融行為監(jiān)管局(FCA)審查最終報告:公司遞交有關(guān)測試結(jié)果的最終報告,金融行為監(jiān)管局(FCA)審查最終報告。第七步,公司決定是否將會提供解決方案:在金融行為監(jiān)管局(FCA)收到并審查最終報告之后,公司決定是否將在沙盒之外提供解決方案。
(二)虛擬沙盒
創(chuàng)新公司進(jìn)入虛擬沙盒不需要金融行為監(jiān)管局的授權(quán)。虛擬沙盒可以由行業(yè)引入。這將是一個使公司能夠在不進(jìn)入真正市場的情況下測試其解決方案的環(huán)境。所有創(chuàng)新者都可以使用虛擬沙盒,無論他們是否被授權(quán)。這對于不能構(gòu)建自己的沙盒的小型初創(chuàng)企業(yè)來說可能是最有用的。尋求與老牌公司接觸的技術(shù)公司也可以受益;被接受到虛擬沙盒中可以鼓勵更多的現(xiàn)有老牌公司參與新的解決方案。這種環(huán)境還可以使多個企業(yè)與其他感興趣的各方(例如學(xué)術(shù)界)之間進(jìn)行合作,以更快速和更可靠的方式開發(fā)出創(chuàng)新的解決方案。該模式在《沙盒監(jiān)管》中建議:“我們認(rèn)為金融行為監(jiān)管局(FCA)不需要設(shè)置虛擬沙盒;該行業(yè)自身就很好地設(shè)置了一個有用的虛擬測試環(huán)境。但是,我們建議促進(jìn)感興趣各方之間的協(xié)作,并在開發(fā)虛擬沙盒時提供支持?!?/p>
(三)沙盒保護(hù)傘
私營部門的利益相關(guān)者共同行動應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立一個非盈利的沙盒保護(hù)傘公司:該公司能夠?qū)で髞碜越鹑谛袨楸O(jiān)管局的授權(quán),并允許創(chuàng)新企業(yè)作為試驗持續(xù)時期內(nèi)的“指定代表”。金融行為監(jiān)管局將幫助設(shè)立保護(hù)傘,并提供持續(xù)的支持和建議。該模式《沙盒監(jiān)管》規(guī)定:“ 依據(jù)行業(yè)規(guī)則,非營利性的公司可以以沙盒保護(hù)傘的方式成立。未經(jīng)批準(zhǔn)的金融創(chuàng)新者作為被沙盒保護(hù)傘公司委派的代理人,在保護(hù)傘的庇護(hù)之下提供他們的服務(wù)。與其他被授權(quán)的組織相同,沙盒保護(hù)傘公司需要通過批準(zhǔn)的方式被授權(quán)然后受到金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。沙盒保護(hù)傘公司將會監(jiān)管其委派的代理人。對于金融創(chuàng)新者來說,與第三章規(guī)定的嚴(yán)格的審批條款相比,本條款對于目的的實(shí)現(xiàn)來說會花費(fèi)一些周折,但是使用起來更加的快速和簡便。金融監(jiān)管者為了實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利,不需要再申請授權(quán)并且符合授權(quán)要求。通過對解決方案的考察,沙盒保護(hù)傘公司將會評估是否那些申請成為代理人的公司有能力勝任。這是一種有價值的評估方式。由于并非所有被監(jiān)管的組織都有合格代理人公司那樣的內(nèi)部組織制度,所以不是所有的金融創(chuàng)新者都會有能力使用沙盒保護(hù)傘。例如,這種內(nèi)部組織制度就不適用于保險公司以及管理投資公司。這些公司就需要通過第三章規(guī)定的嚴(yán)格授權(quán)條款來加入沙盒?!?/p>
英國金融行為監(jiān)管局通過上述三種金融創(chuàng)新的準(zhǔn)入機(jī)制解決了監(jiān)管滯后于金融創(chuàng)新的問題。只要企業(yè)想進(jìn)行金融創(chuàng)新就要通過上述的機(jī)制進(jìn)入了監(jiān)管的視野。
這個問題的解決體現(xiàn)在《沙盒監(jiān)管》的概述中的介紹:金融行為監(jiān)管局為了消費(fèi)者的利益,致力于促進(jìn)監(jiān)管金融服務(wù)的有效競爭。破壞性創(chuàng)新是有效競爭的重要組成部分,這也是我們開展項目創(chuàng)新的原因。項目創(chuàng)新的目的是支持那些為消費(fèi)者提供新的產(chǎn)品和服務(wù),挑戰(zhàn)現(xiàn)有的商業(yè)模式的創(chuàng)新。為了做到這點(diǎn),我們建設(shè)性地與創(chuàng)新企業(yè)合作,并尋求去除對創(chuàng)新不必要的監(jiān)管壁壘;《沙盒監(jiān)管》中的“沙盒”是一個“安全空間”,在其中企業(yè)能夠測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式及交付機(jī)制而不會立即招致從事有關(guān)活動而致的所有正常監(jiān)管后果;修改豁免規(guī)則 :可以對豁免規(guī)則進(jìn)行修改,為沙盒公司引進(jìn)授權(quán)豁免制度。如果公司符合沙盒狀況并且金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)確認(rèn)它符合沙盒準(zhǔn)則,那么豁免條款將會適用;修改以商業(yè)目的制度 :可以對商業(yè)目的制度進(jìn)行修改,從而規(guī)定沙盒公司不被視為從事商業(yè)目的的活動,因此它不能成為被監(jiān)管主體。如果公司符合沙盒狀況并且金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為它符合沙盒準(zhǔn)則,那么這一條款將會適用;另外也體現(xiàn)在沙盒保護(hù)傘方面的規(guī)定。依據(jù)行業(yè)規(guī)則,非營利性的公司可以以沙盒保護(hù)傘的方式成立。未經(jīng)批準(zhǔn)的金融創(chuàng)新者作為被沙盒保護(hù)傘公司委派的代理人,在保護(hù)傘的庇護(hù)之下提供他們的服務(wù)。與其他被授權(quán)的組織相同,沙盒保護(hù)傘公司需要通過批準(zhǔn)的方式被授權(quán)然后受到金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。沙盒保護(hù)傘公司將會監(jiān)管其委派的代理人。
在整個《沙盒監(jiān)管》報告中體現(xiàn)的主要宗旨是保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。在《沙盒監(jiān)管》報告中的附錄4中闡述了消費(fèi)者保護(hù)的方式。如《沙盒監(jiān)管》中規(guī)定:“FCA能夠采取很多方法保護(hù)參加沙盒測試的消費(fèi)者。方法一:在臨床實(shí)驗中,沙盒公司僅能夠?qū)π畔跍y試范圍內(nèi)的消費(fèi)者試用新的解決方法。消費(fèi)者應(yīng)被告知測試的潛在風(fēng)險以及可獲得的補(bǔ)償。方法二:商業(yè)機(jī)構(gòu)可以尋求適用沙盒關(guān)于消費(fèi)者信息披露、消費(fèi)者保護(hù)、消費(fèi)者賠償?shù)慕ㄗh。FCA將會根據(jù)獲得我們同意的建議來進(jìn)行商業(yè)活動。方法三:參加沙盒測試的消費(fèi)者和與其它授權(quán)公司產(chǎn)生爭執(zhí)的消費(fèi)者之間享有同等的權(quán)利(例如:消費(fèi)者可以先向公司投訴,然后向FOS投訴,如果公司投訴失敗,還可以向FSCS尋求救濟(jì))。方法四:加入沙盒的一個條件是:商業(yè)機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)向消費(fèi)者賠償所有損失的責(zé)任(包括投資損失),并且應(yīng)當(dāng)證明其有足夠的資產(chǎn)確保賠償?!?/p>
啟示:我國自2013年互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展至今一直在探討摸索能夠適應(yīng)我國互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的長效金融監(jiān)管機(jī)制。英國金融行為監(jiān)管局《沙盒監(jiān)管》報告是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的。首先,我國對金融創(chuàng)新也應(yīng)采取《沙盒監(jiān)管》的理念。其次要制定適合我國的《沙盒監(jiān)管》制度。我國《沙盒監(jiān)管》制度制定應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行:第一,《沙盒監(jiān)管》主體需要明確?!渡澈斜O(jiān)管》的主體應(yīng)由目前各類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。第二,《沙盒監(jiān)管》的具體模式。模式應(yīng)從創(chuàng)新的風(fēng)險程度與創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的風(fēng)險控制能力進(jìn)行劃分為一般沙盒創(chuàng)新、虛擬沙盒創(chuàng)新與沙盒保護(hù)傘三種模式。第三,《沙盒監(jiān)管》的具體制度?!渡澈斜O(jiān)管》的各模式的準(zhǔn)入制度;沙盒內(nèi)運(yùn)行制度;沙盒內(nèi)運(yùn)行的期限;沙盒內(nèi)運(yùn)行的責(zé)任;沙盒內(nèi)的客戶范圍等。第四,消費(fèi)者的保護(hù)具體機(jī)制。
(作者系中國政法大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融法律研究院院長,教授、博士生導(dǎo)師)