西北民族地區(qū)旅游危機(jī)預(yù)警管控研究

竇開龍

[提要] 在旅游危機(jī)多發(fā)和旅游業(yè)蒙受損失背景下，西北民族地區(qū)旅游危機(jī)預(yù)警管控取得階段性成效。但該區(qū)域旅游危機(jī)有特殊形成根源，在新的歷史時期，需要轉(zhuǎn)變理念，研究形成機(jī)理和影響要素，形成源頭治理、預(yù)警應(yīng)急和恢復(fù)相結(jié)合的治理路徑和模式，提升治理績效。

關(guān)鍵詞：旅游危機(jī)；形成機(jī)理；治理路徑；西北民族地區(qū)

本文為國家社科基金項(xiàng)目：“非傳統(tǒng)安全視域下西北民族地區(qū)旅游危機(jī)預(yù)警管控研究”（15XMZ047）

中圖分類號：F59 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年1月21日

高發(fā)多發(fā)的旅游危機(jī)，不但對西北民族地區(qū)旅游發(fā)展形成威脅，也對預(yù)警管控模式有效性形成考量。探究旅游危機(jī)形成機(jī)理，有助于轉(zhuǎn)化應(yīng)急管理模式為根源治理模式，確保邊疆社會和諧發(fā)展。

一、西北民族地區(qū)旅游危機(jī)及治理特征

（一）旅游危機(jī)特征。除了具備旅游危機(jī)的一般特征之外，由于時代、地域和產(chǎn)業(yè)因素的共同作用，西北民族地區(qū)旅游危機(jī)有其特殊的形成邏輯、表現(xiàn)形式和發(fā)展規(guī)律。主要表現(xiàn)是：（1）爆發(fā)態(tài)勢趨穩(wěn)。從現(xiàn)有新聞報道和官方權(quán)威披露信息看，盡管旅游危機(jī)頻次比20世紀(jì)90年代增多，但整體態(tài)勢得到遏制，趨緩趨勢有所顯現(xiàn)；（2）表現(xiàn)類型多元。第一類是由于自然災(zāi)害（甘南泥石流）和衛(wèi)生事件（SARS）誘發(fā)，屬于外在風(fēng)險型；第二類社會事件和安全事件誘發(fā)（西藏“三一四”事件、烏木魯齊“七五”事件），屬于“內(nèi)源型”旅游危機(jī)；（3）影響多樣不一。旅游危機(jī)發(fā)生后，對目的地經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、旅游者行為和旅游危機(jī)預(yù)警管控系統(tǒng)都形成一定影響，并且對不同區(qū)域、不同時間點(diǎn)、不同層面的影響具有較大分異；（4）演化路徑明顯。潛在的運(yùn)行邏輯是：風(fēng)險源形成——安全隱患積累疊加——突發(fā)事件發(fā)生——旅游危機(jī)形成——應(yīng)急管控和恢復(fù)——再次爆發(fā)。

（二）旅游危機(jī)治理特征。面對旅游危機(jī)的高發(fā)多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，西北民族地區(qū)積極應(yīng)對，在治理方面體現(xiàn)出以下特征：（1）旅游危機(jī)治理意識增強(qiáng)，但理論認(rèn)識和制度框架搭建不足。接二連三的危機(jī)事件，破壞了產(chǎn)業(yè)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，也對以往的自然-社會整體系統(tǒng)的安全運(yùn)行性提出挑戰(zhàn)，相關(guān)利益群體迅速轉(zhuǎn)變觀念，糾正片面追逐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展模式和思維，但整體認(rèn)識不足，制度建設(shè)和采取措施尚不盡如人意；（2）旅游危機(jī)應(yīng)急能力顯著提升，但精準(zhǔn)舉措和系統(tǒng)治理體系建設(shè)尚不到位。從以往旅游危機(jī)發(fā)生后的張皇失措，到現(xiàn)在的沉著應(yīng)對，以及預(yù)案儲備和應(yīng)急方案實(shí)施，治理水平顯著提升，但尚未完全占據(jù)主動，績效欠佳；（3）目的地安全態(tài)勢區(qū)域平穩(wěn)，但隱患在短期內(nèi)難以消除。在國家加大投入和重視度之后，自然災(zāi)害防御、社會事件管控取得很大進(jìn)展，但導(dǎo)致西北民族地區(qū)旅游危機(jī)的各類“風(fēng)險源”和“社會自然脆弱性問題”尚未被徹底解決，因此再次爆發(fā)的可能性依舊存在。

二、西北民族地區(qū)旅游危機(jī)形成機(jī)理

任何危機(jī)的發(fā)生絕非一日突發(fā)，而是社會自然事物演化的必然現(xiàn)象。長期社會和自然運(yùn)行中，一些問題和矛盾未得到及時處理，或得不到恰當(dāng)處理，矛盾越積越多，形成“積累因果效應(yīng)”，最終爆發(fā)突發(fā)事件，傳導(dǎo)至旅游業(yè)，誘發(fā)旅游危機(jī)。因此，治理危機(jī)，先明其理，勢在必行。西北民族地區(qū)旅游危機(jī)的形成主要在于非傳統(tǒng)安全原因。具體因素如下：

（一）民族社會深層次問題

1、宏觀問題。一是全球風(fēng)險社會時代來臨，人類面臨的安全風(fēng)險整體加大。如同貝克所言，人類社會進(jìn)入工業(yè)化后期或者后工業(yè)化社會后，由社會本身制造的風(fēng)險浮出水面，各類局部或全球性的突發(fā)事件、突發(fā)災(zāi)難不斷出現(xiàn)，人類的安全壓力增大；二是中國社會轉(zhuǎn)型加劇，社會問題、社會矛盾累計疊加，社會安全問題凸顯。

2、區(qū)域問題。一是自然環(huán)境特殊。西北民族地區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜，歷史和現(xiàn)實(shí)中都是地震、泥石流、洪水等災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。本區(qū)域天氣氣象發(fā)生變化，沙塵暴、霧霾等災(zāi)害出現(xiàn)；二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素。整體發(fā)展速度加快，和沿海的經(jīng)濟(jì)差距有所縮小，但發(fā)展差距依舊很大；三是社會不穩(wěn)定因素增多。由于前蘇聯(lián)解體，地緣政治變化，國家大國戰(zhàn)略調(diào)整，中國西北邊疆地區(qū)地緣政治變化，“三股勢力”或“三股主義”活動加劇，頻繁制造事端，影響社會安全；四是民族關(guān)系問題出現(xiàn)新變化。由于資源產(chǎn)權(quán)界定不明晰、城鄉(xiāng)人口流動頻繁、民族語言交流隔閡、民族教育發(fā)展不足、宗教信仰差異、民族意識增強(qiáng)等原因，民族之間的關(guān)系敏感多變，民族關(guān)系問題增多；五是科技和醫(yī)療因素。整體科技水平滯后、醫(yī)療衛(wèi)生條件差、防御應(yīng)對一些重大衛(wèi)生疾病或事件的能力低。

3、行業(yè)問題。一是旅游產(chǎn)業(yè)牽扯到交通、住宿、娛樂、飲食等多個行業(yè)，點(diǎn)多面廣，不易管控；二是旅游業(yè)尤其自身的敏感性和脆弱性，遇到外界變化，立刻發(fā)生響應(yīng)；三是行業(yè)管理存在不足，在危機(jī)意識、危機(jī)管控機(jī)制方面存在諸多問題。

4、認(rèn)識問題。一是人類對未知世界的認(rèn)識，在絕大多數(shù)時候往往滯后于現(xiàn)實(shí)，對現(xiàn)實(shí)的解釋力不足；二是學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)結(jié)合管理層對旅游危機(jī)的認(rèn)識目前存在不足，在其演化規(guī)律和應(yīng)對機(jī)制研究上急需拓展深入。

（二）社會輿論不當(dāng)宣傳。包括：（1）謠言傳言或者小道消息。一些人有意無意間夸大其詞，或者歪曲事實(shí)，結(jié)果別人傳播，形成“滾雪球”效應(yīng)，事實(shí)被掩埋在傳言之間，給群眾了解真相增加了難度和障礙。如對西北熱點(diǎn)地區(qū)，總有人說“不安全”、“不穩(wěn)定”、“生態(tài)惡化”之類的言辭，給潛在旅游者造成誤導(dǎo)；（2）不務(wù)實(shí)宣傳。個別媒體采取傳統(tǒng)宣傳模式，老調(diào)重彈、刻板死板、單純說教，缺少新的角度和深度分析，使受眾形成逆反心理，同時也給別有用心者以可乘之機(jī)。

（三）社會公共危機(jī)事件。包括：（1）自然災(zāi)害。地震、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害突然發(fā)生，給先前的刻板印象以實(shí)施支持，進(jìn)一步造成民族旅游現(xiàn)象的扭曲和失真；（2）社會事件?？植乐髁x利用一些時機(jī)，制造事端，驗(yàn)證了先前的不當(dāng)輿情和謠言宣傳，形成惡劣后果。如新疆在烏魯木齊“七五”事件后，政府雖然做了處置，但各類消息已經(jīng)鋪天蓋地，一些流言也乘機(jī)而起，接著發(fā)生的“針刺事件”等則發(fā)揮了“導(dǎo)火索”效應(yīng)，直接使新疆旅游流數(shù)量一度再次銳減。

三、治理路徑及對策

（一）提高治理認(rèn)識水平。具體對策是：（1）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念和理念，創(chuàng)新思想認(rèn)識。旅游危機(jī)的治理，絕不可以臨時抱佛腳，平時不在乎，突發(fā)時全面出動，突擊應(yīng)對，而是要防患于未然。因此，需要樹立綠色發(fā)展思想，強(qiáng)化危機(jī)意識、責(zé)任意識，切實(shí)認(rèn)識到危機(jī)帶來的巨大危害。同時，轉(zhuǎn)變“頭痛醫(yī)頭”模式為“根源治理”模式，改變對事件“突發(fā)性”的認(rèn)識，側(cè)重根源預(yù)防管制，實(shí)現(xiàn)動態(tài)治理，消除危機(jī)形成的土壤和條件；（2）強(qiáng)化研究。成立研究機(jī)構(gòu)，開展項(xiàng)目分析，探究旅游危機(jī)現(xiàn)象，提高對旅游危機(jī)的認(rèn)知，為實(shí)踐提供指導(dǎo)。

（二）強(qiáng)化危機(jī)根源治理。具體對策是：（1）發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在推動城市化、市場化和工業(yè)化的同時，轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，致力于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)，挖掘特色資源，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)原住民收入增長。（2）優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步消除人口流動的障礙，降低人口遷移成本，疏通社會階層的上升途徑，維護(hù)少數(shù)民族弱勢群體利益，消除社會階層固化現(xiàn)象。（3）促進(jìn)文化發(fā)展。一方面保護(hù)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)，打造特色文化產(chǎn)業(yè)集群，形成旅游和文化互動機(jī)制，提升旅游競爭力；另一方面加強(qiáng)民族地區(qū)國家認(rèn)同教育，通過有效途徑提高國家凝聚力和向心力。（4）保護(hù)區(qū)域生態(tài)。推廣和實(shí)施綠色環(huán)保技術(shù)，提高植被覆蓋率，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)?？冃Э己?，發(fā)展生態(tài)旅游，促進(jìn)生態(tài)好轉(zhuǎn)。

（三）提升預(yù)警應(yīng)急和產(chǎn)業(yè)恢復(fù)能力。具體對策是：（1）狠抓預(yù)警工作。開展旅游危機(jī)信息搜集和分析，建立健全安全信息平臺，為危機(jī)預(yù)警提供支持；健全制度，將預(yù)警工作法制化。（2）有效開展應(yīng)急。在現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，設(shè)計各類預(yù)案，儲備資源，加強(qiáng)培訓(xùn)和訓(xùn)練，提高居民、旅游者和管理人員應(yīng)對能力；成立跨區(qū)域性專門機(jī)構(gòu)，搭建平臺和信息物資等共享機(jī)制，調(diào)動社會各階層積極性和能動性，共同應(yīng)對旅游危機(jī)；利用媒體開展正面宣傳，塑造目的地旅游安全形象；創(chuàng)新產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，推出鄉(xiāng)村體驗(yàn)游、醫(yī)療科技游等新型產(chǎn)品。（3）加強(qiáng)熱點(diǎn)時段和空間管控。在重點(diǎn)地段和時段加大監(jiān)控排查、增強(qiáng)精準(zhǔn)管控、維護(hù)民族地區(qū)社會秩序穩(wěn)定。（4）事后開展系統(tǒng)評估和總結(jié)。將經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及時梳理，用于指導(dǎo)后續(xù)實(shí)踐。

綜上所述，只要采取基于非傳統(tǒng)安全的根源治理模式，因地制宜、因勢而動，西北民族地區(qū)旅游危機(jī)多發(fā)態(tài)勢可以得到進(jìn)一步管控，民族旅游對經(jīng)濟(jì)社會和文化發(fā)展的促進(jìn)效應(yīng)將顯著提升。

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