老齡服務(wù)業(yè)的供給側(cè)改革與包容性發(fā)展

高 傳 勝

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，南京 210023)

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老齡服務(wù)業(yè)的供給側(cè)改革與包容性發(fā)展

高 傳 勝

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，南京 210023)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中國“十三五”時期的發(fā)展主線，它強(qiáng)調(diào)通過改革的辦法，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給，增強(qiáng)供給側(cè)對需求側(cè)的適應(yīng)性。老齡服務(wù)業(yè)現(xiàn)在處于供給總量不足與結(jié)構(gòu)性失衡并存狀態(tài)，正需要通過供給側(cè)改革，實現(xiàn)“補(bǔ)短板”、調(diào)結(jié)構(gòu)。為此，必須適應(yīng)規(guī)模龐大并不斷增長的老齡人口多層次多樣化服務(wù)需求，從改革行政管理體制、放松和簡化行業(yè)準(zhǔn)入管制著手，著力營造公平競爭環(huán)境，積極培育行業(yè)發(fā)展主體，促進(jìn)營利性老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)、非營利性老齡服務(wù)事業(yè)充分發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，政府通過購買服務(wù)、“補(bǔ)人頭”等更加公平高效方式，提供兜底保障性公共老齡服務(wù)。此即通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建包容性制度框架，推動老齡服務(wù)業(yè)包容性發(fā)展的思路。

老齡服務(wù)業(yè)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；包容性發(fā)展；產(chǎn)業(yè)政策；社會政策

由于受國內(nèi)外諸多因素的復(fù)雜影響，中國經(jīng)濟(jì)正面臨下行壓力。為了適應(yīng)和引領(lǐng)發(fā)展新常態(tài)，積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險，國家制定了以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為發(fā)展主線的“十三五”規(guī)劃綱要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要通過改革的辦法，破除阻礙發(fā)展的行政性因素，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給，進(jìn)而增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。實質(zhì)上，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是全面深化改革在當(dāng)前形勢下的階段性戰(zhàn)略部署，其重點(diǎn)任務(wù)是去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板。中國“未富先老”亦“未備先老”，因而面臨獨(dú)特的養(yǎng)老“難”與“貴”問題，這決定了老齡服務(wù)領(lǐng)域正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以大有作為的重要領(lǐng)域之一。正是基于此，2016年12月國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，2017年1月民政部和國家發(fā)展改革委等13部門印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》，目的即是破解長期以來制約老齡服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸難題，最大限度地激發(fā)社會活力，最大限度地滿足民眾養(yǎng)老服務(wù)需求。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是“十三五”時期中國發(fā)展主線

不斷更新的國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)在換擋，需要積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力。從年度經(jīng)濟(jì)增長速度看，如果以2010年的階段性峰值來看，截至2016年中國GDP增速已經(jīng)連續(xù)下降了6年，下降幅度達(dá)36.8%；如果以2007年的最高值來看，GDP增速已經(jīng)連續(xù)下降了9年，下降幅度達(dá)52.5%。如果從季度增長速度看，2016年第4季度GDP增速已經(jīng)下降至6.8%，分別比2010年、2007年同期下降了32.0%、54.6%，下降幅度非常之大。而且需要注意的是，中國經(jīng)濟(jì)從高位下行的態(tài)勢，完全不同于美國、日本和歐洲等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體從低位下行的狀況。雖然中國經(jīng)濟(jì)總量現(xiàn)在已經(jīng)穩(wěn)居世界第二位，但仍然還是發(fā)展中國家。按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國還只是上中等收入國家，因而還面臨著跨越“中等收入陷阱”、邁向高收入經(jīng)濟(jì)體，以及全面建設(shè)小康社會的問題。

除了穩(wěn)增長之外，未來五年中國還要統(tǒng)籌做好調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險、惠民生等多項工作。鑒于此，國家制定的《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為發(fā)展主線。就核心要義而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大有效供給，提高供給體系的質(zhì)量和效率，進(jìn)而增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的靈活性。按照十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，順應(yīng)正在推行的簡政放權(quán)、“放管服”綜合改革趨勢，“十三五”時期必須加大重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的市場化改革力度，調(diào)整各類扭曲的政策和制度安排，完善公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境和機(jī)制，最大限度地激發(fā)微觀主體的活力、潛力和動力，最終使供給能力能夠更加持續(xù)、高效、公正地滿足廣大人民群眾日益增長的、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需求。為此，“十三五”規(guī)劃綱要明確了“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”等五大政策支柱，以及“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”等五大重點(diǎn)任務(wù)。

二、供給總量不足與結(jié)構(gòu)性失衡：老齡服務(wù)業(yè)亟須供給側(cè)改革

對照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義與重點(diǎn)任務(wù)，結(jié)合老齡服務(wù)領(lǐng)域所處的供給總體不足與結(jié)構(gòu)性失衡并存的現(xiàn)實生態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)老齡服務(wù)業(yè)正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以大有作為的重要領(lǐng)域之一，而且這項改革會涉及幾大政策調(diào)整，尤其是社會政策、產(chǎn)業(yè)政策與改革政策。一方面，相對于規(guī)模龐大并不斷增長的老齡人口的巨大服務(wù)需求而言，老齡服務(wù)總體上還處于供給不足狀態(tài)，正是需要補(bǔ)的短板；另一方面，老齡服務(wù)領(lǐng)域自身還存在著供需不匹配等結(jié)構(gòu)性失衡問題，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給，進(jìn)而使供給結(jié)構(gòu)能夠更加靈活高效地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的狀況與變化。而在現(xiàn)行行政管理體制與政策體系下，要切實解決上述兩方面并存的突出問題，必須依靠全面深化改革的辦法，加快調(diào)整與嚴(yán)峻的發(fā)展形勢不相適應(yīng)的社會政策、產(chǎn)業(yè)政策，以及一些管理措施。來自多個渠道的調(diào)查結(jié)果都印證了老齡服務(wù)領(lǐng)域確實同時存在上述兩方面的突出問題，本文選取幾個較為權(quán)威的近期調(diào)查結(jié)果為證。

(一)國家質(zhì)檢總局的監(jiān)測報告

國家質(zhì)檢總局于2015年7月在上海發(fā)布了《華東地區(qū)城市公共服務(wù)質(zhì)量2014年監(jiān)測報告》。報告覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等省(直轄市)共76個城市(或城區(qū))，監(jiān)測指標(biāo)達(dá)50項，主要圍繞安全、公益、保障、效率、便捷等公共服務(wù)的基本屬性進(jìn)行的。監(jiān)測方式主要是發(fā)放調(diào)查問卷(回收有效問卷7 564份)，并運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)獲取了人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)等權(quán)威媒體2014年發(fā)布的公共服務(wù)質(zhì)量信息。結(jié)果顯示，在11個監(jiān)測領(lǐng)域中，“養(yǎng)老服務(wù)”的群眾滿意度最低，原因是服務(wù)供不應(yīng)求，未能適應(yīng)我國社會快速老齡化的趨勢。其中，51～59歲人群對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度最差(73.29分)，其次為36～50歲人群(74.97分)。被訪者普遍最不滿意的是公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源較少，缺乏公平合理的入住評估標(biāo)準(zhǔn)，且操作不透明不規(guī)范，一些急需入住的高齡、病弱老人難以申請入住；群眾對“居家養(yǎng)老服務(wù)(如助餐、家政、安全巡護(hù)、醫(yī)療保健等)提供”的滿意度也不高(76.47分)，主要是因為居家養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)和人員缺乏專業(yè)技能，尤其在老人精神慰藉、情感支持等方面*蘇蘭.我國首個公共服務(wù)質(zhì)量報告發(fā)布：養(yǎng)老最供不應(yīng)求[EB/OL].[2016-12-06].http:∥www.ce.cn/cysc/zljd/gd/201507/16/t20150716_5953963.shtml.。

(二)江蘇省的調(diào)查結(jié)果

2015年12月江蘇省公布的調(diào)查結(jié)果進(jìn)一步說明了江蘇省城市養(yǎng)老服務(wù)供給總體不足與結(jié)構(gòu)性失衡并存的狀況。江蘇省質(zhì)量協(xié)會受托對全省13個城市的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量公眾滿意度進(jìn)行專項測評，9項監(jiān)測指標(biāo)顯示，全省城市養(yǎng)老服務(wù)公眾滿意度水平并不高，總體為70.23分，養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題依然存在，尤其是入住公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較難。而且，養(yǎng)老服務(wù)還存在供給質(zhì)量不高問題，難以適應(yīng)社會快速老齡化趨勢。此外，被訪者還普遍反映的問題是：公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請入住比較難，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源少；助餐、家政、安全巡護(hù)、醫(yī)療保健等居家養(yǎng)老服務(wù)供給亦不盡如人意，許多護(hù)理機(jī)構(gòu)和人員缺乏專業(yè)技能，從業(yè)人員整體水平有待提高。再者，養(yǎng)老服務(wù)還存在著明顯的地區(qū)性不平衡，蘇北等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低地區(qū)公眾的滿意度明顯偏低，主要是政府在社會養(yǎng)老服務(wù)方面的公共投入偏少，未能滿足全社會日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求*張旭，沈志軒.養(yǎng)老服務(wù)供給不足影響公眾滿意度 公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住難仍是主要問題[N].江南時報,2015-12-23(A03).。

(三)四川省的調(diào)查報告

2015年10月發(fā)布的《2015年四川省養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀及需求調(diào)查報告》反映了西部地區(qū)的情況。該專項調(diào)查是由四川省社情民意調(diào)查中心與省政府網(wǎng)站對全省家庭中有60歲以上老人的城鄉(xiāng)常住居民通過隨機(jī)訪問方式完成的，其中有效樣本6 000個，調(diào)查樣本考慮了城鄉(xiāng)、職業(yè)、教育程度、性別、年齡等方面的合理分布。結(jié)果顯示：(1)近九成受訪者表示需要養(yǎng)老服務(wù)項目，超七成所在社區(qū)并未為老人提供養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀與群眾需求差距較大，發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。(2)受訪者對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的總體情況滿意率并不高，僅為61.7%，導(dǎo)致不滿意的主要因素包括：收費(fèi)太高、不透明；對老人補(bǔ)貼、救濟(jì)等政策落實不好；管理不規(guī)范，衛(wèi)生環(huán)境差，服務(wù)不到位、態(tài)度不好；護(hù)理人員少，業(yè)務(wù)素質(zhì)差；政府投入不夠，養(yǎng)老服務(wù)體系不健全；當(dāng)?shù)毓B(yǎng)老機(jī)構(gòu)或民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏，地理位置亦太遠(yuǎn)；等等。(3)雖然傾向于選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的受訪者比例僅為8%，遠(yuǎn)低于居家養(yǎng)老的比例(57.7%)和社區(qū)養(yǎng)老的比例(34.3%)，但反映的問題主要包括：“機(jī)構(gòu)少，床位少”(40.8%)、“硬件設(shè)施差”(33.2%)、“參差不齊，缺乏有效管理”(33.0%)、“收費(fèi)高和當(dāng)?shù)馗緵]有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等其他情況”(17.6%)(此為多選題，相加不等于100%)。在受訪者選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時比較重視的因素分別為：“服務(wù)質(zhì)量”(33.9%)、“醫(yī)療條件”(15.9%)、“公立還是私營”(13.7%)、“收費(fèi)價格”(12.8%)、“地理位置”(5.7%)*四川省社情民意調(diào)查中心. 2015年四川省養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀及需求調(diào)查報告之二[R/OL]. [2016-12-10].http:∥www.sc.gov.cn/10462/10771/10795/12401/2015/10/19/10356020.shtml.。

(四)全國整體情況的調(diào)查結(jié)果

關(guān)于全國整體情況，有兩個調(diào)查結(jié)果可供參考。(1)2015年7月全國老齡辦直屬的中國老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報告》*吳玉韶, 王莉莉, 孔偉, 等. 中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究[J].老齡科學(xué)研究, 2015, 3(8):13-24.，其中明確指出我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于自身建設(shè)滯后，導(dǎo)致服務(wù)水平較低，與老人的需求存在明顯差距，具體體現(xiàn)在：基礎(chǔ)設(shè)施配備不足，適老性設(shè)計滯后；服務(wù)理念滯后，缺乏需方思維；人才隊伍建設(shè)滯后，專業(yè)人才缺乏。從結(jié)構(gòu)上看，一是目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率高達(dá)48%，遠(yuǎn)超過2008年的19%和2013年的37%；二是在地域上呈現(xiàn)“東部多于西部”的特征。另外，全國老齡辦“全國民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本狀況調(diào)查”數(shù)據(jù)還顯示：僅24%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)位于農(nóng)村，76%位于城市；在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，僅有約10%以提供護(hù)理康復(fù)為主，約3%以提供臨終照護(hù)為主，87%都是以提供日常生活照料為主。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)的醫(yī)養(yǎng)配置比例較低則是另一個結(jié)構(gòu)性問題，其中將近一半的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不具有醫(yī)療和康復(fù)設(shè)施，僅有54.7%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有醫(yī)療設(shè)施、46.6%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有康復(fù)設(shè)施，這直接導(dǎo)致了部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置，同時也導(dǎo)致了一些需要醫(yī)療照護(hù)的失能老人無法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。(2)2015年12月全國人大常委會執(zhí)法檢查組發(fā)布的一份報告顯示，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展處于相對滯后狀況，具體表現(xiàn)為：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村老年人普遍缺乏應(yīng)有的服務(wù)、照料和醫(yī)療，一旦生病或失能，生活艱難；絕大部分城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給現(xiàn)狀與老人日益增長的需求存在較大差距*馬德林，蔣濤. 中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平明顯低于城市[EB/OL].[2016-12-16].http:∥www.chinanews.com/sh/2015/12-22/7683024.shtml.。

三、老齡服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的可為空間與重點(diǎn)選擇

正因為同時存在著供給總體不足與供需不匹配等結(jié)構(gòu)性失衡狀況，所以老齡服務(wù)領(lǐng)域才需要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。對照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義，結(jié)合中國目前狀況，老齡服務(wù)領(lǐng)域確實存在不少亟待改革的方面與環(huán)節(jié)。鑒于老齡服務(wù)業(yè)包括市場化營利性服務(wù)產(chǎn)業(yè)、社會化非營利性服務(wù)事業(yè)和政府兜底保障性公共服務(wù)業(yè)三種類型，改革不僅涉及行政管理體制的重塑，還包括調(diào)整優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、社會政策，以及具體管理措施和方式方法。改革目的就是要推進(jìn)三類老齡服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，進(jìn)而更好地滿足不斷增長的多層次多樣化老齡服務(wù)需求。

(一)行業(yè)行政管理體制有待重構(gòu)

從國家層面看，目前老齡服務(wù)業(yè)的行業(yè)管理主要?dú)w口民政部，而且主要是其下屬的社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司，該司下設(shè)一個老人福利處。老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)的注冊登記涉及民政部門(負(fù)責(zé)非營利性的)和工商行政管理部門(負(fù)責(zé)營利性的)，但都必須得到民政部門的行政許可；如果涉及境外資本，還必須經(jīng)過商務(wù)部門的批準(zhǔn)；如果涉及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，則必須經(jīng)過衛(wèi)生主管部門的審批。從學(xué)理上而言，老齡服務(wù)業(yè)即為老年人提供相關(guān)服務(wù)的各種主體的集合；從服務(wù)內(nèi)容上看，涉及老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學(xué)、老有所為等諸多方面的服務(wù)；從性質(zhì)上看，起碼包括營利性服務(wù)產(chǎn)業(yè)、非營利性服務(wù)事業(yè)和政府兜底保障性公共服務(wù)三種基本類型。在這三類老齡服務(wù)業(yè)中，只有最后一類才是真正的社會福利事業(yè)。因而，如果按民政部門管理社會福利事業(yè)的方式與思路來管理整個老齡服務(wù)業(yè)，勢必不利于市場化營利性老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)和按企業(yè)模式運(yùn)營的社會化非營利性老齡服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，而且現(xiàn)行管理部門人員的專業(yè)背景、知識結(jié)構(gòu)和管理技能也未必能夠適應(yīng)按市場機(jī)制運(yùn)營的老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)與事業(yè)發(fā)展。因此，為適應(yīng)老齡服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，首先需要整合注冊登記部門，重構(gòu)行業(yè)主管部門，以便有效行使監(jiān)管職能。

(二)行業(yè)準(zhǔn)入管制仍有放松簡化空間

要破解“未富先老”中國獨(dú)特的養(yǎng)老“難”和“貴”的社會問題，首先必須放松行業(yè)準(zhǔn)入，簡化前端行政手續(xù)，放手各類老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)全面發(fā)展，讓他們在充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，在市場競爭的壓力下，通過有效的市場調(diào)研、細(xì)分與定位，提供針對不同收入水平與需求層次的老人的多樣化服務(wù)，然后政府再通過公共老齡服務(wù)承擔(dān)起兜底保障職能，滿足經(jīng)濟(jì)困難老人的基本服務(wù)需求。盡管2015年11月公布的《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2015〕62號)已經(jīng)將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和營利性醫(yī)院的設(shè)立由前置審批改為后置審批，對2013年6月民政部以第48號“民政部令”形式發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》進(jìn)行了政策性糾偏。但對照《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》的具體要求可以發(fā)現(xiàn)，最核心的內(nèi)容就是要求床位數(shù)在10張以上。對此，既難以看出其有何科學(xué)合理性，也看不出其必要性何在。在一定程度上，反而會阻礙各類小額資本進(jìn)入該領(lǐng)域提供老齡服務(wù)，也影響了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的積極性。因此，理應(yīng)按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，放松準(zhǔn)入、簡化審批，改成像企業(yè)那樣，直接推行注冊備案制，放手各類市場主體和社會力量進(jìn)入老齡服務(wù)領(lǐng)域，提供更加多樣化多層次的老齡服務(wù)，其中包括醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型服務(wù)。

(三)營造公平競爭環(huán)境依然任重道遠(yuǎn)

從產(chǎn)業(yè)政策角度而言，放松行業(yè)準(zhǔn)入只是促進(jìn)老齡服務(wù)業(yè)發(fā)展的第一步。營造公平競爭環(huán)境、形成良好市場秩序，對老齡服務(wù)業(yè)發(fā)展同樣至關(guān)重要。據(jù)業(yè)界反映，目前老齡服務(wù)業(yè)存在明顯的“雙軌制”問題*李唐寧，楊燁.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)公立民營冷熱不均[EB/OL].[2016-12-26].http:∥jjckb.xinhuanet.com/2015-03/10/content_540267.htm.，即公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨諸多方面的政策差別，其中包括土地、資本等要素投入價格、稅費(fèi)優(yōu)惠程度(包括水電費(fèi)等)和財政補(bǔ)貼水平等。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如果在同一細(xì)分市場上競爭，必然面臨不公平的競爭，這必將影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展積極性。這也正是公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常“一床難求”而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率較高的政策性因素之一。究其根源，主要是因為公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“越界”進(jìn)入了經(jīng)營性領(lǐng)域，與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行不公平的競爭。事實上，回顧老齡服務(wù)業(yè)相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，2011年民政部制定的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》已經(jīng)明確“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性、保障性作用”，2013年民政部頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》更是明文規(guī)定了“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象和經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求”。鑒于此，首先必須限制公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入經(jīng)營性領(lǐng)域，而讓其主要發(fā)揮兜底保障功能，以防止其對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)構(gòu)成不公平競爭，影響市場和社會力量積極性的發(fā)揮；其次則應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)事中事后監(jiān)管，防止放松行業(yè)準(zhǔn)入后市場上出現(xiàn)不規(guī)范經(jīng)營而又無人維護(hù)市場秩序的混亂狀況。

(四)行業(yè)發(fā)展主體尚需積極培育

如前文所述，行政許可辦法直接阻礙了小微型老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也影響了其他機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)成本；公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)越界進(jìn)入經(jīng)營性領(lǐng)域，會造成明顯的不公平競爭，直接影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的積極性。除此之外，現(xiàn)行政策措施中仍然還存在一些有待改革優(yōu)化的方面與環(huán)節(jié)。比如，針對經(jīng)濟(jì)困難老人的兜底保障性公共老齡服務(wù)，目前仍有不少地方高度依賴自建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自我提供方式，還有的地方針對公辦機(jī)構(gòu)存在的效率低下等問題，開始探索與創(chuàng)新如公建民營、公助民營(如補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu))等公私合作伙伴關(guān)系(PPP)型提供方式。但是，相對于政府通過購買服務(wù)或者直接補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)困難老人的方式，前述公共老齡服務(wù)提供方式無疑具有明顯的劣勢。除了仍然會造成不公平競爭現(xiàn)象外，最大的劣勢在于這些提供方式不利于創(chuàng)造更大的市場發(fā)展空間，無助于優(yōu)秀行業(yè)主體的培育。中央關(guān)于全面深化改革的決定，提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確了改革的市場化、社會化方向。具體到老齡服務(wù)領(lǐng)域，就是要發(fā)揮市場和社會兩方面力量的主體性作用，讓行業(yè)發(fā)展主體改變以前總是習(xí)慣于找“市長”的做法，而變成積極去找“市場”的做法。政府通過購買服務(wù)或者直接補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)困難老人，而不是自建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來提供服務(wù)，可以為行業(yè)主體提供更大的市場發(fā)展空間，也更加有助于培育優(yōu)秀的行業(yè)發(fā)展主體。

四、推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)老齡服務(wù)業(yè)包容性發(fā)展

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在通過全面深化改革的方式，破除造成生產(chǎn)要素扭曲與錯配的行政性障礙，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大有效供給，進(jìn)而提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的靈活性。如前所述，老齡服務(wù)領(lǐng)域確定存在著需要全面深化改革的方面與環(huán)節(jié)，推進(jìn)這些方面與環(huán)節(jié)的改革，有助于實現(xiàn)多種類型老齡服務(wù)業(yè)更加充分全面的發(fā)展，進(jìn)而逐步解決老齡服務(wù)領(lǐng)域存在的供給總體不足與結(jié)構(gòu)性失衡等突出問題。從學(xué)理上來說，老齡服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要通過全面深化改革的途徑與方式，構(gòu)建起有助于全面調(diào)動并充分發(fā)揮各方面市場主體和社會力量作用的包容性制度框架，推動老齡服務(wù)業(yè)實現(xiàn)分類協(xié)同的包容性發(fā)展，進(jìn)而更好地滿足規(guī)模龐大并持續(xù)增長的老齡人口多層次多樣化服務(wù)需求，最終破解具有“未富先老”“未備先老”鮮明特征的中國式養(yǎng)老“難”與“貴”問題。

美國兩位學(xué)者阿斯莫格魯(DaronAcemoglu)和羅賓森(James A. Robinson)通過國際案例比較發(fā)現(xiàn)，成功的繁榮的國家和社會通常都有“良好”的經(jīng)濟(jì)和政治制度，其中，經(jīng)濟(jì)制度具有諸如保障私有財產(chǎn)、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境(保證個人創(chuàng)業(yè)積極性的法制)、鼓勵投資和科技創(chuàng)新等特點(diǎn)；政治制度具有諸如政治權(quán)力分布廣泛同時受到限制、有相對集中的政治權(quán)力以確保國家基本設(shè)施、教育醫(yī)療的建設(shè)等特點(diǎn)。這兩位學(xué)者將這樣的制度稱為包容性制度(inclusive institution)，并將它與攫取性制度(extractive institution)相對*阿斯莫格魯，羅賓森. 國家為什么會失敗[M].李增剛，譯.長沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2015：88-120.。從本質(zhì)上而言，包容性制度，就是能夠全面調(diào)動各方面力量的積極性并充分發(fā)揮其作用的制度，因此，把它與排斥性制度(exclusive institution)相對則更為合適*高傳勝.包容性發(fā)展：理論、政策與踐行路徑[M].南京：南京大學(xué)出版社，2015：2-8.。十八屆三中全會作出的全面深化改革決定，實質(zhì)上就是要建立健全包容性制度框架，充分調(diào)動全社會各方面主體和力量的發(fā)展積極性，營造機(jī)會均等的公平競爭環(huán)境，真正實現(xiàn)“人人參與、人人盡力、人人享有”的包容性發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，說到底就是針對當(dāng)前嚴(yán)峻的國內(nèi)外發(fā)展形勢而作出的全面深化改革的階段性戰(zhàn)略部署，是適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險的中國發(fā)展方式的創(chuàng)新與探索，它雖然可以借鑒供給學(xué)派、“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”的部分內(nèi)容，但絕不是他們的理論與政策翻版。

如此說來，老齡服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，本質(zhì)上就是要營造包容性制度環(huán)境，推動多種類型老齡服務(wù)業(yè)實現(xiàn)包容性發(fā)展。這里所說的包容性發(fā)展，實際上是一種新型發(fā)展理念與戰(zhàn)略模式，它強(qiáng)調(diào)發(fā)展主體上的全面參與、人人有責(zé)，發(fā)展過程上的機(jī)會均等、公平競爭，發(fā)展內(nèi)容上的經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)展成果分配中的利益共享*高傳勝.論包容性發(fā)展的理論內(nèi)核[J]. 南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)), 2012, 49(1):32-39.。具體到老齡服務(wù)領(lǐng)域，就是強(qiáng)調(diào)通過促進(jìn)三類老齡服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，來滿足規(guī)模龐大的不同經(jīng)濟(jì)狀況老齡人口的多層次多樣化服務(wù)需求，亦即：(1)通過發(fā)展市場化、營利性老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)來滿足中高收入家庭的較高層次、較多內(nèi)容、較高品質(zhì)甚至是追求個性化的老齡服務(wù)需求；(2)通過發(fā)展社會化、非營利性老齡服務(wù)事業(yè)來滿足中低收入家庭的一般性老齡服務(wù)需求，其中既包括傳統(tǒng)非營利組織(NPO)通過接受外部捐贈資助而提供的公益慈善性老齡服務(wù)，也包括新型社會經(jīng)濟(jì)組織形式——社會企業(yè)(歐美國家大多稱之為social enterprise，2006年諾貝爾和平獎得主尤努斯教授則稱之為social business)按照市場化運(yùn)營方式，遵循非營利性事業(yè)理念，向中低收入家庭持續(xù)地提供他們能夠負(fù)擔(dān)得起的一般性老齡服務(wù)*高傳勝.社會企業(yè)與中國老齡服務(wù)供給[J]. 社會科學(xué)研究, 2015(3):115-120.；(3)通過政府公共服務(wù)方式為經(jīng)濟(jì)困難家庭提供兜底保障性老齡服務(wù)，滿足他們基本的老齡服務(wù)需求，并隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，逐步提高老齡服務(wù)的水平與層次。

事實上，上述三種老齡服務(wù)業(yè)基本分類，只是基于功能定位的學(xué)理分析。在實踐中，遠(yuǎn)比這種分類要復(fù)雜得多，特別是在發(fā)展充分、競爭適度有序的情況下。根據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和市場營銷學(xué)基本常識，如果沒有行業(yè)準(zhǔn)入限制、市場秩序規(guī)范，各類老齡服務(wù)業(yè)通常會發(fā)展得比較充分；如果再沒有因為行政性因素而造成壟斷或寡頭的情況，那么市場上必然會存在激烈的競爭。在競爭壓力下，無論是營利性老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)還是非營利性老齡服務(wù)事業(yè)的經(jīng)營主體，都不得不加強(qiáng)市場調(diào)研，然后通過合理的市場細(xì)分與定位，選擇自己需要服務(wù)的目標(biāo)市場客戶對象，并針對他們的實際狀況開發(fā)適合其需求層次的老齡服務(wù)與產(chǎn)品，以吸引他們消費(fèi)。而前述的非營利性老齡服務(wù)主體，特別是其中按照社會企業(yè)方式運(yùn)營的服務(wù)主體，由于他們重在追求社會使命與價值而非經(jīng)濟(jì)利益，有的還保留著非營利性特征，因而，他們在開發(fā)老齡服務(wù)與產(chǎn)品時，通常會充分考慮中低收入老人家庭的收入水平與負(fù)擔(dān)能力，開發(fā)和提供他們能夠負(fù)擔(dān)得起的老齡服務(wù)，這已經(jīng)得到國內(nèi)外不少成功案例的印證。比如，天津的鶴童、福州的“金太陽”和蘇州的“鄰里情”等，都是具有較強(qiáng)社會企業(yè)特征的老齡服務(wù)提供者。如是，大部分家庭的老齡服務(wù)都可望通過市場化、社會化兩種服務(wù)供給方式得到滿足。在此基礎(chǔ)上，政府不僅更加容易而且可以更加高效地承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)困難老人的兜底保障性公共老齡服務(wù)，此即以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方式構(gòu)建包容性制度而實現(xiàn)包容性發(fā)展的思路。

五、結(jié)語與啟示

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國自2000年進(jìn)入老齡化社會(aging society)以來，老齡人口的規(guī)模與比例一直都在持續(xù)擴(kuò)大與增長。如何滿足規(guī)模龐大、穩(wěn)步增長的老齡人口多層次多樣化服務(wù)需求，正是社會各界廣為關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。然而，無論是江蘇、四川抑或華東地區(qū)的區(qū)域性調(diào)研結(jié)果，還是全國性調(diào)研報告都明確顯示，中國老齡服務(wù)業(yè)目前處于供給總體不足與結(jié)構(gòu)性失衡并存的狀態(tài)。前者說明，老齡服務(wù)領(lǐng)域還是整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的“短板”，需要加快彌補(bǔ)；后者說明，老齡服務(wù)業(yè)內(nèi)部還有結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化的問題?？傮w而言，都是要通過全面深化改革的辦法，消除造成要素扭曲與錯配的行政性障礙，擴(kuò)大有效服務(wù)業(yè)供給，進(jìn)而提升供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的靈活性和有效性。

具體而言，老齡服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的可為空間起碼包括四個方面：一是行業(yè)行政管理體制有待重構(gòu)與塑造，以適應(yīng)不同性質(zhì)老齡服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的客觀需求，而不能以民政部原來管理社會福利事業(yè)的思路與方式來管理整個老齡服務(wù)業(yè)，特別是其中的市場化營利性服務(wù)產(chǎn)業(yè)；二是行業(yè)準(zhǔn)入管制仍有進(jìn)一步放松與簡化的空間，比如放棄行政許可辦法，改為像企業(yè)那樣直接注冊備案制，這樣既有助于動員小額社會資本參與老齡服務(wù)業(yè)供給，有利于大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，也有利于整合行政力量、加強(qiáng)監(jiān)管能力；三是營造公平競爭的政策環(huán)境依然任重道遠(yuǎn)，這主要是由于不少享受政府特殊政策的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“越界”進(jìn)入了經(jīng)營性領(lǐng)域，與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成了不公平競爭，影響了后者發(fā)展的積極性；四是行業(yè)發(fā)展主體仍然需要積極培育，特別是要改革現(xiàn)行兜底保障性公共老齡服務(wù)的提供方式，改變老齡服務(wù)由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接提供或公建民營、公助民營(補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu))等PPP類型的提供方式，而采取政府購買服務(wù)或者直接補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)困難老人的方式，這樣既可以為行業(yè)主體提供更大的市場發(fā)展空間，有助于培育優(yōu)秀的行業(yè)發(fā)展主體，也可以規(guī)避前述類似的不公平競爭問題。

老齡服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要通過全面深化改革的途徑與方式，建立健全包容性制度體系，全面調(diào)動并充分發(fā)揮各種市場主體和社會力量的積極性，推動老齡服務(wù)業(yè)實現(xiàn)分類協(xié)同的包容性發(fā)展，進(jìn)而滿足不斷增長的老齡人口多層次多樣化的服務(wù)需求。亦即通過放手發(fā)展市場化營利性老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)、鼓勵和支持發(fā)展社會化非營利性老齡服務(wù)事業(yè)，來滿足中高、中低收入家庭的不同層次老齡服務(wù)需求，其中除了要繼續(xù)鼓勵和支持傳統(tǒng)非營利性組織發(fā)揮積極作用之外，還要特別重視和支持社會企業(yè)這種新型社會經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，因為他們更適合為中低收入老人開發(fā)并持續(xù)提供老人能夠負(fù)擔(dān)得起的老齡服務(wù)。在這兩類老齡服務(wù)業(yè)充分發(fā)展、有序競爭進(jìn)而滿足大部分老人多樣化服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，政府則通過購買服務(wù)的方式，或者直接補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)困難的老人讓其自主購買老齡服務(wù)的方式，承擔(dān)兜底保障性公共老齡服務(wù)的供給責(zé)任。

中國要從根本上解決目前在養(yǎng)老、看病、教育甚至住房等民生領(lǐng)域存在的“難”和“貴”的社會問題，根本出路就是切實推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過改革不合時宜的行政管理體制、政策和管理方式，調(diào)動全社會各種力量的積極性，構(gòu)建起包容性制度框架與體系，實現(xiàn)市場、社會(特別是社會企業(yè))和政府部門之間的互補(bǔ)互動、協(xié)同發(fā)展，以包容性發(fā)展思路解決民眾多層次多樣化的服務(wù)需求問題。這些兼具社會、經(jīng)濟(jì)雙重特征的民生領(lǐng)域完全靠市場或者完全靠政府的單維治理模式，或者堅持市場和政府兩部門的治理模式，都已經(jīng)不能適應(yīng)理論與實踐發(fā)展的前沿動向與要求。無論是公共治理理論，還是相當(dāng)多的國家和地區(qū)的包容性發(fā)展與治理實踐，都已顯示出多元化發(fā)展路徑與多部門協(xié)同治理模式的適應(yīng)性和有效性。當(dāng)前，我國公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)之所以成為群眾反映問題比較多的領(lǐng)域，就是因為他們的功能定位不清或者舉措落實不力，多種性質(zhì)的服務(wù)供給都混于此，以及不同需求層次的民眾都指望通過他們來解決自己的問題而造成的。

〔責(zé)任編輯：李曉艷〕

Aging services:supply-side structural reform and inclusive development

Gao Chuansheng

(SchoolofGovernmentManagement，NanjingUniversity,Nanjing210023，China)

Supply-side structural reform is the master stroke of development in China’s “13th Five-Year” period,which emphasizes on promoting structural adjustment,expands effective supply and enhances the adaptability of supply to demand by a way of reform.There are both insufficient supply and structural imbalance in aging service field currently, which need supply-side reforms, making up short board and adjusting its structure.Therefore, in order to meet the multi-level and diversified service needs of vast and growing population of the elderly, we must reform the administrative system, simplify the industry access, strive to create a fair competitive environment and actively cultivate industry development entities, thus promote the full development of both profit aging service industry and nonprofit old-age services. On this basis, government can provide public aging service in fairer and more efficient way through purchasing services or paying subsidy per capitation.This is a supply-side structural reform and inclusive development road of aging services by building an inclusive institution framework.

aging services；supply-side structural reform； inclusive development； industry policy； social policy

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201704062

2017-02-11 基金項目：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目“包容性發(fā)展視角下我國老齡服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展研究”(14AGL02)；江蘇省高校優(yōu)秀中青年教師和校長境外研修計劃資助項目

高傳勝(1973-)，男，江蘇淮陰人，南京大學(xué)副教授，博士，江蘇長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院特約研究員，主要從事社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理研究。

F121；C913

A

1000-1751(2017)04-0062-08