美麗鄉(xiāng)村建設背景下農村改廁運動的困境與解決路徑

汪 宇

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

?

美麗鄉(xiāng)村建設背景下農村改廁運動的困境與解決路徑

汪 宇

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

農村廁所存在的問題長期得不到解決，不利于農民衛(wèi)生意識的提高和農居環(huán)境的改善，阻礙了美麗鄉(xiāng)村建設，改廁運動勢在必行。在改廁過程中面臨的困境主要包括資金不足，發(fā)展受限；宣傳缺位或不到位，農民心存抵觸；規(guī)劃不到位，缺乏遠見；未引入市場機制，效率低下。因此，必須加強改廁資金的籌集和使用，在做好改廁宣傳工作的同時，因地制宜地推進改廁工作，引入市場競爭機制、出臺優(yōu)惠政策，廣泛借鑒各地成功經驗。

美麗鄉(xiāng)村； 改廁； 困境

為積極響應十八大提出的建設“美麗中國”的號召，加快推進美麗鄉(xiāng)村建設，各地政府部門在完善基礎建設、提高公共服務水平、改善農民居住條件等各方面助力美麗鄉(xiāng)村建設。然而，與之顯得格格不入的是“臟亂差”的農村廁所環(huán)境。2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時表示，解決廁所問題在新農村建設中具有標志性意義；2015年7月，習近平在延邊地區(qū)考察時談及對旱廁的改造問題，指出基本公共服務要更多地向農村地區(qū)傾斜，向老少邊窮地區(qū)傾斜[1]，提出要因地制宜地進行“廁所革命”[2],因此,加強改廁工作,引入市場競爭機制,對推進美麗鄉(xiāng)村建設具有重要意義。

1 我國農村改廁工作的現狀

1.1 農村衛(wèi)生廁所普及狀況：普及廣，增長快，區(qū)域間差異大

據2015年《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒》顯示，我國農村衛(wèi)生廁所的總量巨大，且2014年比2010年增加了2801萬戶，增長了16.3%。盡管農村改廁運動總體態(tài)勢良好，但是區(qū)域間差異較大。我國東部地區(qū)的衛(wèi)生廁所普及率已經接近九成，遠高于國家平均水平(76.1%)，但中部、西部和東北地區(qū)衛(wèi)生廁所普及率均低于全國平均水平，尤其是西部地區(qū)差距最為明顯。而在相同年份相同省份的地級市間，農村衛(wèi)生廁所的普及率也高低不一。以安徽省為例，截至2013年底，安徽省農村衛(wèi)生廁所普及率為62.6%，低于全國74.1%的平均水平，其中，阜陽的農村衛(wèi)生廁所普及率低于35.0%，遠低于國家平均水平，而蕪湖的農村衛(wèi)生廁所普及率已達99.0%，黃山、宣城和銅陵的農村廁所普及率也高于全國水平。

1.2 改廁資金投入情況：投入量大，增幅快，個人投資比例大

“十五”期間，我國用于農村改廁投入資金195.179 1億元，比“九五”期間增加33.382 2億元；2004年至2014年4月，中央累計投入了82.7億元，改造廁所2 103萬戶。2009年,深化醫(yī)改近期重點實施方案將農村改廁列入重大公共衛(wèi)生服務項目后，中央財政投入大幅增加。2009年至2011年三年期間中央財政共投入資金44.48億元。在“十五”規(guī)劃期間，國家、集體、個人、其他投資所占比例分別為20.17%、18.03%、60.48%和1.32%[3]，個人投資占主要比例。在補助方面，截至2013年，中央的補助標準從2004年補助中西部地區(qū)150元/戶，逐步提高到500元/戶；地方財政對于改廁農民的補助力度也不盡相同，從幾百元至幾千元不等。

1.3 農民對待改廁所持態(tài)度：支持、反對和無所謂

當前農民對改廁的態(tài)度不一。支持方認為，改廁是響應國家對美麗鄉(xiāng)村建設的政策號召且效益顯著，一方面，改廁能夠提高自身的生活滿足感、減少傳染病的誘發(fā)和傳染，又能美化環(huán)境、發(fā)展旅游業(yè)或吸引投資；且改廁由國家牽頭、集體出資，而個人出資比例不大，負擔不重。反對方認為，改廁需要個人出資，且在改廁之后他們必須去購買無機肥，增加了固定支出，加重了經濟負擔。更有甚者，認為改廁是對“廁神”的不尊重，破壞自家風水[4]，他們認為保留現狀很好，也省去了改廁后維護廁所的苦惱[5]。還有一部分農民對改廁不置可否，保持中立態(tài)度。

1.4 改廁的類型與效益：六種類型效益不一

改造地區(qū)的農民家庭廁所常見的有六種類型：三格化糞池式、雙坑交替式、完整下水道水沖式、糞尿分集式、三聯沼氣池式、雙甕漏斗式。根據2015年《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒》，2010年至2014年間這六種廁所總量之比分別為33%、1%、13%、2%、15%、6%，其中占比較多的是三格化糞池式、完整下水道水沖式和三聯沼氣池式。其中，三格化糞池式廁所的優(yōu)點是能隔離過濾糞便，分解糞便，減少蚊蟲病害；缺點是若不及時清理，可能導致管道堵塞或者滋生毒氣。完整下水道水沖式廁所的優(yōu)點是對環(huán)境的污染程度較低；缺點是不適合市政管道不支持的地區(qū)。三聯沼氣地式廁所的優(yōu)點是既可以對糞便進行無害化處理，產生有機肥料，還能夠用沼氣充當能源，適用于養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達和能源缺乏的地方；缺點是造價大，成本高。

2 我國農村改廁工作的困境

我國農村地域廣闊，人口眾多，傳統(tǒng)農廁數量多，改廁的進度和水平不一，在改廁過程中出現諸多問題。

2.1 資金不足，發(fā)展受限

農廁改廁資金需求量大，不能單靠某一方的力量。政府作為改廁的號召者，應該扮演改廁資金最重要的提供者，但事實上，政府用于改廁的資金并不豐裕且在地區(qū)之間出現不均衡。我國中西部省份的經濟落后于東部省份，省級政府財政收入不穩(wěn)定，撥款給下級政府的改廁資金有限，在有些城鎮(zhèn)，資金若非?？顚ｍ椨糜诟膸瑒t容易被官員們用于招商引資、拉動經濟增長、增加政府收入以及打造個人政績，導致改廁進度不一[6]。事實上，政府的財政轉移支付、補助等在不同地區(qū)的不同農村以及同一地區(qū)的不同農村的分配不盡合理。加之部分工作人員挪用改廁資金，貪污腐敗，資金更顯不足。對于收入有限的農民，要求個人出資占主要比例無疑是一種負擔。此外，如想通過其他方式(諸如社會籌資、捐款等)籌集改廁資金還不常見?？傮w來看，改廁資金不足，后續(xù)乏力。

2.2 宣傳不到位，農民有抵觸心理

改廁作為一項惠民工程，應該得到廣大農民的支持。但事實上，很多農民對于改廁的好處并不了解，認為改廁是一項勞神勞力的“面子工程”，遠不如修橋鋪路等帶來的效益顯著。這種抵觸心理在一定程度上反映了政府部門對改廁宣傳的不到位。改廁不僅僅是一個改變器物(傳統(tǒng)廁所)的過程，更是一種轉變思想、更新理念的過程。如果宣傳不到位，就無法讓人了解改廁的初衷，繼而無法宣傳衛(wèi)生、環(huán)保知識，達到建設美麗鄉(xiāng)村的目標；若政府強行改廁，勢必引起農戶們不滿，影響政府的公信力。

2.3 規(guī)劃不到位，缺乏遠見

從長遠來看，農村改廁是為了更好地促進美麗鄉(xiāng)村的建設，并不是說改廁是為了隔斷農民和農村的聯系。如果強制將農村廁所建的和城市一模一樣，人為地阻斷農民和農村的聯系，強迫農民改變生活在農村的生產和生活方式，反而會失去農村特色。目前的改廁過程中出現了規(guī)劃不到位的問題，主要包括忽視當地情況、選擇改廁的類型不當，廁所的設計欠妥，缺乏考慮改廁后的管理維護，廁所質量不佳、修理困難等。

2.4 未引入市場機制，效率低下

當前政府外包服務已經非常普遍，改廁也應該引入市場機制進行服務外包。但是，目前不少地區(qū)的改廁沒有引入市場機制，一方面，政府部門的技術人員沒有接受相關培訓，技術水平低；另一方面，受門檻限制，相關的企業(yè)沒有資格參與競爭、承包項目工程，導致改廁主要由政府部門負責。由于缺乏競爭，相關工作人員積極性不高，且其改廁進程難以得到有效監(jiān)督，改廁的效率低下。

3 美麗鄉(xiāng)村建設中改廁受阻的原因

在改廁進程中，始終存在一些阻力因素，主要表現在經濟、政治和歷史文化等方面。

3.1 地區(qū)經濟條件的影響

我國幅員遼闊，自改革開放以來，各地經濟發(fā)展速度不一，發(fā)展水平參差不齊。在經濟較為發(fā)達的地區(qū)，物質條件好、技術引進和發(fā)展迅速較快，政府的財富值多、集體擁有的資金豐裕，加之農民收入相對較高，改廁收益和投入的比值大于1，改廁的阻力相對較??；但是，在一些偏遠落后地區(qū)的農村，經濟發(fā)展速度慢，物質條件還有待提高，政府財富少、集體的資產不豐裕，改廁資金不足，加上農民的個人收入有限，額外的改廁費用是一筆經濟負擔，改廁的阻力大。

3.2 政府行政管理體制的影響

受歷史上計劃經濟體制“大包大攬”角色的影響，我國政府在國家重大項目中習慣性地扮演著主要角色。目前改廁工作一般是由政府承攬，交給相關部門，繼而進行硬性攤派，落實到農戶執(zhí)行，由于是政府包攬，缺少市場競爭以及缺乏對權力的有效監(jiān)督制約，改廁進程難免受到技術不成熟、采購不專業(yè)、效率低下等因素的影響。在此過程中，官員則受自身“經濟人”思想的影響，容易產生懈怠心理，滋生部門保護主義，致使改廁進度慢、資金不足[7]、部門之間無法形成合力等問題。

3.3 歷史文化因素的影響

在我國經濟發(fā)展較為先進的地區(qū)，社會文化氛圍相對開放，信息傳播速度快，農民對于新鮮事物的容納程度較高，對于改廁的需求比較強烈。相反，在經濟發(fā)展滯后的地區(qū)，信息相對封閉，農民對改廁的認識不到位，政府宣傳改廁的力度也不夠，一些農民主觀上就不愿意接受農廁改造，甚至在一些偏遠落后、社會文化相對傳統(tǒng)保守地區(qū)，有農民崇拜“廁神”、迷信風水，認為改廁會破壞自家風水而抵制改廁。即使有部分農戶渴望改善衛(wèi)生條件，往往受困于受改廁資金、人員、技術、方式等方面的限制，將自己的需求采取選擇性忽視或者直接壓抑。因此，公民接受教育的程度高低，權利意識強弱，社會力量強弱，相關的非政府組織健全與否，志愿者隊伍壯大與否，這都直接或間接地影響著農民改廁的心理和行為。

4 美麗鄉(xiāng)村建設中推進改廁工作的路徑分析

農村改廁是一項系統(tǒng)工程，針對農村改廁存在的問題，需要從資金籌措、政策宣傳、體制創(chuàng)新等多個層面整體推進農村改廁工作。

4.1 加強改廁資金的籌集和使用

改廁資金的籌措比例要根據不同地區(qū)的經濟狀況劃定，對于經濟發(fā)達的地區(qū)，改廁資金主要依靠個人籌集；對于經濟欠發(fā)達地區(qū)，三級(中央、省、市)政府應該聯合撥款，其中中央政府承擔主要撥款任務，地方政府要爭取國家重大公共衛(wèi)生扶持資金[8]，集體籌措部分資金，減小個人出資比例。同時，發(fā)展非政府組織，充分吸引并壯大社會力量籌集改廁資金，增加社會力量的出資比例。此外，為了保證改廁資金的合理利用，政府要通過電子政務對改廁進程定期公布，公民和其他社會力量要對改廁資金的使用情況進行監(jiān)督，防止改廁資金被貪污和挪用。

4.2 做好改廁宣傳工作

政府部門要采用農民喜聞樂見的方式，宣傳農村改廁的目的、意義以及衛(wèi)生廁所的優(yōu)點。通過改廁成功的案例鼓勵農民改廁，培養(yǎng)農民健康文明的生活習慣，幫助他們樹立崇尚綠色、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境意識。同時,要聯合公民社會的力量，發(fā)揮非政府組織、志愿者在改廁宣傳工作中的作用。農民自身也要努力學習衛(wèi)生知識，配合改廁工作的展開。

4.3 因地制宜地推進改廁工作

我國地形復雜，地域跨度大，氣候差異大，各地能源特點不同；同時，各地經濟發(fā)展水平、農民生活和生產方式、人口密度、風俗人情等因素差異較大。因此，在農村改廁過程中必須堅持因地制宜的原則，綜合考慮各地農村的財力、自然環(huán)境、風土人情、生活水平等各方面因素，以實現本地經濟、社會、衛(wèi)生和環(huán)境的共同發(fā)展。

4.4 市場機制與優(yōu)惠政策并舉

首先，政府要下放權力給市場，采用競標的方式篩選優(yōu)質供應商和隊伍，利用市場機制減少改廁的成本，完善改廁的技術，提高改廁的效率，讓資源得到優(yōu)化配置。如江蘇省南京市的農廁改造過程中,政府引入市場機制，對農村改廁部分工作進行招標，大大提高了效率[9]。同時，為保證改廁工作的順利推進，公民和社會組織要利用媒體、輿論等方式加強對政府和市場的監(jiān)督。其次，要出臺支持改廁的政策。例如山東省出臺《關于深入推進農村改廁工作的實施意見》(魯辦發(fā)〔2015〕50號)，對試點地區(qū)積極配合改廁的農民給予精神和物質獎勵。最后，給愿意承擔改廁的企業(yè)以政策傾斜，如減稅或其他優(yōu)惠。

4.5 要廣泛借鑒各地成功經驗

韓國在20世紀70年代，農戶家庭統(tǒng)一安裝抽水馬桶。其中，馬桶內置分格的糞便化解器被埋在地下，通過電解的方法化解糞便，不僅能消除異味、實現環(huán)保目標，而且能發(fā)酵成肥料。我國雞西市堿場村采用新材料，運用新技術，設計出多功能、生態(tài)化、組裝式農用室內廁所，不僅解決了農村的上廁難問題，還解決了飲水、洗澡問題[10]。常熟市制定的農村改廁管理辦法和農村改廁技術規(guī)范，為改廁工作提供了一個格式化、文本化的標準,為今后農村改廁工作提供很好的借鑒作用。

[1] 農村“廁所革命”[J]. 農村工作通訊,2015(21):19.

[2] 龍通平. 廁所革命:農村小康社會建設的“關鍵工程”[J]. 農村工作通訊，2015(21)：1.

[3] 中國網.中央投入82.7億改造農廁 2020年衛(wèi)生廁所普及率達85%[EB/OL].(2014-04-03)[2016-07-04].http://news.china.com.cn/2014-04/03/content_31991632.htm.

[4] 孫獻忠. 農村改廁對農民衛(wèi)生意識與行為影響[J]. 預防醫(yī)學情報雜志，2007(6):739-741.

[5] 呂雪瓊,陳漢汛. 農村改廁的經濟與社會效益分析[J]. 中國健康教育，2001(12):54-55.

[6] 新浪網.衛(wèi)生部發(fā)布會介紹國家重大公共衛(wèi)生項目進展情況[EB/OL].(2011-08-09)[2016-07-04]. ht-tp://finance.sina.com.cn/roll/20110809/155910287164.shtml.

[7] 張代令. 生態(tài)廁改 普惠民生：蓬萊市“廁所革命”助力美麗鄉(xiāng)村建設[J]. 農村工作通訊，2015(21)：23-25.

[8] 朱波. “廁所革命”不是“小題大做”[J]. 政府法制，2010(32)：45.

[9] 陳曉進. 引入市場機制，促進農村改廁健康發(fā)展[J]. 江蘇衛(wèi)生保健，2012(4):3-5.

[10] 范嘯. 農村廁所的一場深刻革命:雞西市農村廁所生態(tài)化改造試點調查[J]. 奮斗，2012(9):45-48.

責任編輯 陳桂梅

The Dilemma and Solution of Rural Toilet Reform Movement against the Background of Beautiful Countryside Construction

WANGYu

(College of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China)

The problems of rural toilets have existed for a long time, which hinders the improvement of farmers’ health awareness and the rural environment. In a word, it is not conducive to build our beautiful countryside, so we must change the situation. In the process of reforming the toilet, we will face these difficulties: insufficient funds for development; lack of publicity or not in place, farmers feel conflicted; planning is not in place and lack of foresight; failure to introduce market mechanisms and inefficiency. Therefore, we must strengthen the collection and use of the funds, do propaganda work well, promote the reform according to local conditions, introduce market competition mechanism, promulgate preferential policies and learn from the successful experiences.

beautiful countryside; improve rural toilet; dilemma

2017-02-04

江蘇高校哲學社會科學重大項目“江蘇推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制研究”(2014ZDAXM007)

汪宇(1993— )，女，安徽蕪湖人，碩士研究生在讀，研究方向：社區(qū)治理。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.03.017

R 124.2

A

1671-7880(2017)03-0060-04