南京國民政府時(shí)期邊疆教師優(yōu)待政策探析*

燕 慧

（山東師范大學(xué)歷史與社會發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南250358）

教師的收入與待遇不僅涉及廣大教師的切身利益，而且關(guān)系到教育事業(yè)未來的發(fā)展。近20年來，學(xué)界從歷史學(xué)的角度做了許多關(guān)于民國時(shí)期各級各類教師薪俸和生活的研究，例如《我國教師工資待遇的歷史考察（1909～1949）》①劉來泉：《我國教師工資待遇的歷史考察（1909-1949）》，《教育研究》1993第4期。《民國時(shí)期教師薪俸的歷史演變》②吳瓊：《民國時(shí)期教師薪俸的歷史演變》，《教育評論》1999年第6期?！睹駠鴷r(shí)期教師生活待遇研究的回顧與反思》，③嚴(yán)奇巖：《民國時(shí)期教師生活待遇研究的回顧與反思》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》（教育科學(xué)版）2006年第2期。為我們制訂和完善教師薪金待遇提供了重要參考。但學(xué)界對南京國民政府時(shí)期邊疆教師薪金待遇的研究不多，對其優(yōu)待政策的專門研究則更少。現(xiàn)階段師資短缺仍然是困擾我國邊疆教育發(fā)展的主要問題之一，吸引并留住師資是解決這一問題的重要途徑。對南京國民時(shí)期的邊疆教師優(yōu)待政策進(jìn)行系統(tǒng)的梳理與分析，不僅可以豐富對民國教師待遇的研究，還對解決當(dāng)今邊疆師資不足問題具有重要啟示。

一、南京國民政府時(shí)期邊疆教師優(yōu)待政策制定的緣由

九一八事變后，隨著日本侵略不斷加深，西南與西北邊疆的戰(zhàn)略地位逐漸上升，成為抗戰(zhàn)的重要基地。西南與西北邊疆不僅經(jīng)濟(jì)、文化落后，而且民族眾多、信仰各異，存在較為嚴(yán)重的民族隔閡與沖突，不利于實(shí)現(xiàn)抗戰(zhàn)建國的戰(zhàn)略。時(shí)人認(rèn)識到，要解決西南與西北的民族問題，提高教育水平是必要措施之一。

教師是教育教學(xué)活動的組織者與實(shí)施者，是教育發(fā)展的重要推動力。因此，師資是推進(jìn)邊疆教育的第一要素，若沒有充足與合格的教師隊(duì)伍，邊疆教育就難以持續(xù)有效地發(fā)展。但是，鑒于中央政府在推行邊疆教育之前并沒有事先大量培養(yǎng)邊疆師資，④方東澄：《邊疆教育問題概論》，《邊疆半月刊》1937年第2期。也由于邊疆工作生活條件較之內(nèi)地艱苦，各學(xué)校聘請外省優(yōu)良師資極為困難，⑤宗亮東：《邊疆教育工的三個(gè)重要問題》，《教與學(xué)月刊》1940年第7期。南京國民政府時(shí)期邊疆師資非常匱乏，這成為“辦理邊疆教育第一難關(guān)”。⑥朱治國：《推行邊疆教育之途徑》，《教與學(xué)月刊》1940年第7期。即便是這不多的邊疆師資，質(zhì)量也不夠優(yōu)良，大多數(shù)教師多屬識字不多思想迂腐的私塾先生和小學(xué)畢業(yè)生，還有很多是失業(yè)商人，進(jìn)過初中和師范的很少；⑦國立暨南大學(xué)西北教育考察團(tuán)：《西北教育考察報(bào)告書》，廣州：國立暨南大學(xué)，1936年，第110～111頁。其專業(yè)性較低，也沒有責(zé)任心，更沒有能力促進(jìn)社會的發(fā)展與進(jìn)步。⑧方東澄：《邊疆教育問題概論》，《邊疆半月刊》1937年第2期。這樣低劣的師資對邊疆教育發(fā)展和社會進(jìn)步的作用甚微，于抗戰(zhàn)建國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)無益。

發(fā)展邊疆師范教育以培養(yǎng)專門的邊疆師資是解決這一問題的根本途徑。1932年，教育部曾頒布《要求蒙藏各旗宗選派學(xué)生攻讀師范令》，培養(yǎng)蒙藏合格師范生“從事地方教育工作”。①中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第5輯第1編《教育》（2），南京：江蘇古籍出版社，1994年，第838、845頁。但由于邊疆初等教育與中等教育的落后，這一措施難以起到立竿見影的效果。青海曾設(shè)立蒙藏師范學(xué)校專門培養(yǎng)蒙藏教師，但“學(xué)生六十人，無蒙藏人”，②莊澤宣：《隴蜀之游》，上海：中華書局，1937年，第104頁。不能從根本上解決蒙藏師資問題。其他少數(shù)民族的情況也大體相似。再者，邊疆鄉(xiāng)村中小學(xué)教師的收入極其微薄，“中學(xué)教員月薪最大者四十元，小學(xué)教員則才數(shù)元耳”，“其最低額蓋僅年僅二十元也”。③顧頡剛：《西北考察日記》，蘭州：甘肅人民出版社，1988年，第25～26、342頁。如此低微的薪水難以維持正常生活，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貛熧Y流失。正如考察者所見，當(dāng)時(shí)甘肅“雖有師范學(xué)校，而畢業(yè)生多不安于小學(xué)教師之位，如去年畢業(yè)生，升學(xué)者居十之七，考入農(nóng)貸合作班者十之二，為教師者僅十分之一耳”。④王樹民：《隴游日記》，蘭州：甘肅人民出版社，1988年，第126頁。這對本已匱乏的邊疆師資無疑是雪上加霜。鼓勵(lì)內(nèi)地教師前往邊疆從教，成為短期內(nèi)解決邊疆師資匱乏的一條重要途徑。但是，邊疆交通不便，氣候嚴(yán)酷，生活習(xí)慣等與內(nèi)地大相徑庭，工作與生活條件相當(dāng)艱苦，許多內(nèi)地教師不愿前往邊疆。即便前往邊疆從教，由于邊疆環(huán)境惡劣，而待遇菲薄，還經(jīng)常有薪俸折扣及欠薪等問題，導(dǎo)致教師信心不足，很多人中途放棄。

“教師的待遇問題，是一個(gè)教育問題，亦是一個(gè)社會問題。待遇問題不解決，一切的教師問題的解決，便不容易有實(shí)效?！雹菹某袟鳎骸冬F(xiàn)代教育行政》，上海：中華書局，1933年，第90頁。因此，面對因環(huán)境惡劣、生活艱苦、待遇菲薄而日益加劇的邊疆師資匱乏問題，關(guān)心邊疆教育的學(xué)者們大都主張必須格外優(yōu)待在邊疆任教的教師。首先，依照當(dāng)?shù)厣畛潭忍岣叽?，根?jù)物價(jià)增加生活費(fèi)；實(shí)行眷屬津貼，提供眷屬宿舍；按聘約年限供給教員及眷屬來往旅費(fèi)；實(shí)行學(xué)功加俸制，獎(jiǎng)勵(lì)長期服務(wù)，或其薪俸應(yīng)高于內(nèi)地，并供給生活用品，使他們能維持體面的生活，不使其在此工作受困。⑥王冠三：《對于辦理邊疆教育的幾點(diǎn)意見》，《甘肅教育半月刊》1941年第3期；余書麟：《戰(zhàn)后我國邊疆教育建設(shè)之途徑》，《教育雜志》1947年第2期。其次，鑒于在西北邊疆工作、生活的艱苦不是內(nèi)地人士所習(xí)慣的，而且久居邊疆與外界隔絕，思想會漸趨落伍，教師必須時(shí)常調(diào)換，服務(wù)期滿若干年，當(dāng)局必須給他們調(diào)回工作的保障。⑦俞湘文：《西北游牧藏區(qū)之社會調(diào)查》，上海：商務(wù)印書館，1947年，第90～91頁。最后，針對西北諸省與內(nèi)地久成半隔絕狀態(tài)、新聞刊物等無從傳播、教師孤陋寡聞的狀況，應(yīng)利用寒暑假開辦講習(xí)會，開設(shè)“合時(shí)勢之科，開拓其智識領(lǐng)域，喚起其民族思想”，⑧顧頡剛：《西北考察日記》，蘭州：甘肅人民出版社，1988年，第25～26、342頁。并提供進(jìn)修的機(jī)會與經(jīng)費(fèi)等。

南京國民政府成立后，比較重視對教師隊(duì)伍的管理，不斷完善對各級各類教師的管理制度。特別是抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為保證教育的延續(xù)與發(fā)展，中央政府不斷出臺教師管理措施，以保存和穩(wěn)定各級各類教師資源。隨著西南、西北邊疆戰(zhàn)略地位的逐步上升，中央也開始加強(qiáng)對邊疆地區(qū)教師的管理，并希冀借助教師這一有力影響因素，形成“黨化教育”對邊疆教育發(fā)展乃至邊疆社會發(fā)展進(jìn)行持續(xù)、穩(wěn)定的干預(yù)與滲透。戰(zhàn)后的教育復(fù)員將大部分優(yōu)良師資帶回內(nèi)地，導(dǎo)致邊疆師資匱乏加劇，不僅阻礙了邊疆教育與社會的發(fā)展，使全國教育發(fā)展再次陷入失衡的境地，也減弱了中央對邊疆教育與社會的干預(yù)與控制力。為進(jìn)一步加強(qiáng)對邊疆師資的管理，借機(jī)繼續(xù)控制與干預(yù)邊疆教育，也為鼓勵(lì)和吸引內(nèi)地人才，以盡快解決邊疆師資問題，均衡全國教育，南京國民政府在采納學(xué)者建議的基礎(chǔ)上，于20世紀(jì)30～40年代，制定了針對邊疆教師的優(yōu)待政策與辦法，并逐年加以改善。

二、南京國民政府時(shí)期“三位一體”的邊疆教師優(yōu)待政策體系

早在1936年2月，行政院批復(fù)《邊民教育大綱計(jì)劃》，其中第八條專門規(guī)定要“改善邊民教育之師資與待遇”。⑨中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第5輯第1編《教育》（2），南京：江蘇古籍出版社，1994年，第838、845頁。1939年，旨在加快邊疆教育發(fā)展的《推進(jìn)邊疆教育方案》頒布，將提高邊疆各級教職員待遇作為鼓勵(lì)有志青年赴邊從教的重要措施。⑩教育部蒙藏教育司：《邊疆教育法令匯編》（第1輯），南京：教育部蒙藏教育司，1941年，第7頁。此后，在《推進(jìn)邊疆教育方案》的方針指導(dǎo)下，教育部不僅專門制定了優(yōu)待、獎(jiǎng)勵(lì)邊疆教師的辦法，而且在多項(xiàng)邊疆教育推行計(jì)劃中都對優(yōu)待邊疆教師作了明文規(guī)定。這些辦法與規(guī)定，從提高薪金、改善生活及補(bǔ)助考察與進(jìn)修等三個(gè)方面對邊疆教師予以優(yōu)待，形成了“三位一體”的政策體系。

（一）實(shí)行年功加俸，提高薪金待遇

為鼓勵(lì)并獎(jiǎng)勵(lì)更多的教師遠(yuǎn)赴邊疆從事教育事業(yè)，能久于其任，樂于其事，南京國民政府不僅提高了邊疆各級各類學(xué)校教職人員的薪金待遇，還實(shí)行年功加俸（薪）?？箲?zhàn)前的《邊民教育大綱計(jì)劃》規(guī)定了提高邊疆教師薪金的基本原則，即“凡經(jīng)切實(shí)考核，確能使學(xué)生人數(shù)增多、程度增高者，酌加原薪資十分之二或十分之三，以加至原薪一倍為止”。①中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第5輯第1編《教育》（2），第851頁。 《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》，中國歷史檔案館館藏檔案,卷宗號：五-12325，第39頁。抗戰(zhàn)開始后頒布的各項(xiàng)優(yōu)待辦法和規(guī)定，則逐漸將其明確化和具體化，使之更具操作性。1940年7月頒布的《邊遠(yuǎn)區(qū)域勸學(xué)暫行辦法》明確規(guī)定，應(yīng)酌量提高邊遠(yuǎn)區(qū)域各級學(xué)校及民眾學(xué)校教師的薪俸，并由各地主管教育的行政機(jī)關(guān)就當(dāng)?shù)厍樾螖M定具體辦法呈教育部備案。②教育部蒙藏教育司：《邊疆教育法令匯編》（第1輯），第12、13頁。1944年，教育部修訂《邊疆國立各學(xué)校教員獎(jiǎng)助金辦法》，進(jìn)一步提高各級各類國立邊疆學(xué)校教員的獎(jiǎng)助金數(shù)額。1945年9月，《邊疆初等教育設(shè)施辦法》頒布，將教育部直屬邊疆初等學(xué)校教師的年功加俸辦法具體化，“凡在一校繼續(xù)服務(wù)滿二年，教學(xué)著有成績者為第一年功級，滿四年者為第二年功級，余類推”。③中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編《教育》（1），南京：江蘇古籍出版社，2000年，第8頁。1946年3月，《國立各級邊疆學(xué)校教員服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》頒布，規(guī)定國立各級邊校教師薪俸增加10%，并按其考評成績給予年功加俸，④中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編《教育》（1），第28頁。雙管齊下切實(shí)大幅提高其薪金待遇。

（二）解決實(shí)際困難，給予生活保障

邊疆生活條件極為艱苦，教師微薄的薪俸不能滿足正常生活所需。為解決邊疆教師的后顧之憂，教育部非常重視改善其生活條件，解決眷屬和子女的生活及學(xué)習(xí)問題，提供探親費(fèi)用等，予以生活保障。1936年的《邊民教育大綱計(jì)劃》規(guī)定：“在邊遠(yuǎn)之地從事教育，不能攜帶家眷或不方便教育子女者，當(dāng)于休假辦法、優(yōu)待子女入學(xué)辦法及輔助家庭職業(yè)辦法，諸方面予以便利?！雹葜袊诙v史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第5輯第1編《教育》（2），第851頁。為以后相關(guān)政策的頒布奠定了基調(diào)。1941年11月，行政院頒布更系統(tǒng)、全面的《邊地青年教育及人事行政實(shí)施綱領(lǐng)》，明確規(guī)定給予邊疆教師生活與工作的保障。⑥教育部蒙藏教育司：《邊疆教育法令選輯》，南京：教育部蒙藏教育司，1944年，第15頁。在《實(shí)施綱領(lǐng)的》指導(dǎo)之下，教育部相繼頒布《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》《國立各邊校支付新聘教員到校旅費(fèi)辦法》及《國立各級邊疆學(xué)校教員服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，將保障邊疆教師生活的辦法具體化。一方面，為邊疆教師提供住房、煤水等生活必需或補(bǔ)助。《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》規(guī)定：“本人及眷屬宿舍得由學(xué)校酌量供給或酌量津貼其房租。”⑦《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》，中國第二歷史檔案館館藏檔案,卷宗號：五-12325，第38頁?！秶⒏骷夁吔畬W(xué)校教員服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》則在上述優(yōu)待政策基礎(chǔ)上增加免費(fèi)煤水供給，并提出“如無適當(dāng)房舍及不能隨時(shí)供給煤水時(shí)得改發(fā)津貼”⑧中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編《教育》（1），第28頁。的變通辦法。另一方面，為邊疆教師及眷屬提供到校旅費(fèi)和還鄉(xiāng)旅費(fèi)?！秶⒏鬟呅ＶЦ缎缕附虇T到校旅費(fèi)辦法》規(guī)定了補(bǔ)助新聘教員到校旅費(fèi)具體辦法：“新聘教員到校旅費(fèi)，及其配偶即直系親屬三人到校所需舟車費(fèi)三分之二，一經(jīng)核予支付后，即由部按照核定數(shù)補(bǔ)助三分之二，其余由各邊校在經(jīng)常費(fèi)內(nèi)支付。”⑨《國立各邊校支付新聘教員到校旅費(fèi)辦法》，中國第二歷史檔案館館藏檔案,卷宗號：五-12325，第27頁?！秶⒏骷夁吔畬W(xué)校教員服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》則規(guī)定了補(bǔ)助其還鄉(xiāng)旅費(fèi)的具體辦法，并就是否單身、還鄉(xiāng)間隔時(shí)間長短等不同情況做了細(xì)致的劃分：“單身外省教員，在一校繼續(xù)服務(wù)，每滿二年得還鄉(xiāng)一次；有眷屬隨在學(xué)校所在地者，一校繼續(xù)服務(wù)每滿三年得還鄉(xiāng)—次，并得申請補(bǔ)助往返旅費(fèi)，單身者以一人計(jì)，有眷屬者至多連本人不得超過三人。”⑩中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編《教育》（1），第28頁。此外，為解決邊疆教師子女教育問題，規(guī)定“子女就學(xué)得照邊地學(xué)生待遇予以優(yōu)待”，①中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第5輯第1編《教育》（2），第851頁。 《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》，中國歷史檔案館館藏檔案,卷宗號：五-12325，第39頁。使邊疆教師子女享受與邊地學(xué)生一樣的教育優(yōu)待政策。

（三）補(bǔ)助考察進(jìn)修，更新教師觀念

邊疆交通不便，信息閉塞。為不斷更新邊疆各級各類教師的知識與思想觀念，南京國民政府還補(bǔ)助其赴內(nèi)地考察與進(jìn)修。1940年頒布的《邊遠(yuǎn)區(qū)域勸學(xué)暫行辦法》規(guī)定，邊疆各級各類教師“工作滿四年者，準(zhǔn)以公費(fèi)進(jìn)修，其期間以一年為限，仍支原薪，由各該省主管教育行政機(jī)關(guān)視其需要酌量定之”。②教育部蒙藏教育司：《邊疆教育法令匯編》（第1輯），第12、13頁。1942年起，稍加修改，將“工作滿四年”的條件改為按“各教師教學(xué)經(jīng)歷、年資等”，①武志華：《國民政府蒙旗教育政策及相關(guān)措施》，內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年，第35頁。使之更加科學(xué)合理。1941年3月公布的《邊遠(yuǎn)區(qū)域初等教育實(shí)施綱要》規(guī)定，邊疆初等學(xué)校教師“在休假期內(nèi)出外考察者，酌給旅費(fèi)”，②教育部蒙藏教育司：《邊疆教育法令匯編》（第1輯），第28頁。鼓勵(lì)并補(bǔ)助其在休假期內(nèi)進(jìn)行考察；同年6月公布的《邊遠(yuǎn)區(qū)域師范學(xué)校暫行辦法》對邊疆師范學(xué)校教師的寒暑假考察也作了補(bǔ)助規(guī)定，即“邊師教職員得利用寒暑假期間，組織邊地考察團(tuán)，分組赴邊地調(diào)查，其經(jīng)費(fèi)得在各校預(yù)算內(nèi)酌列”。③教育部邊疆教育司：《邊疆教育概況續(xù)》，南京：教育部邊疆教育司，1947年，第140頁。與此同時(shí)，教育部頒布《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》，對在國立各級各類邊校教師的進(jìn)修，作了詳細(xì)規(guī)定：“專科學(xué)校畢業(yè)，并在同一邊校繼續(xù)服務(wù)滿六年以上，著有成績，經(jīng)部核準(zhǔn)者，得公費(fèi)保送研究機(jī)關(guān)進(jìn)修一至二年；中等學(xué)校畢業(yè)，并在同一邊校繼續(xù)服務(wù)滿六年以上，著有成績，經(jīng)部核準(zhǔn)者，得公費(fèi)保送相當(dāng)學(xué)校進(jìn)修?！雹堋哆叺貒⒔搪殕T優(yōu)待辦法》，中國歷史檔案館館藏檔案，卷宗號：五-12325，第38頁。不僅按照學(xué)歷作分類要求，滿足一定服務(wù)年限，還要求工作成績突出，將之與工作業(yè)績掛鉤，以提高其工作積極性。1946年頒布的《國立各級邊疆學(xué)校教員服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定，曾受鑒定合格并報(bào)經(jīng)教育部核準(zhǔn)的在各級邊校同一所學(xué)校連續(xù)服務(wù)的教師，每滿五年可休假進(jìn)修半年，“休假進(jìn)修期內(nèi)仍之原薪及各項(xiàng)補(bǔ)助或津貼，由所在學(xué)校報(bào)請核發(fā)”，“凡應(yīng)休假而不愿休假者得另核給獎(jiǎng)助金”，⑤中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編《教育》（1），第28頁。既對教師休假進(jìn)修資格做了嚴(yán)格規(guī)定，也給予邊地教師更多的進(jìn)修選擇權(quán)。

三、南京國民政府時(shí)期邊疆教師優(yōu)待政策的特點(diǎn)、影響與不足

與清末中央政府對包括各種教學(xué)人員在內(nèi)的派往邊疆民族地區(qū)的各類任職人員實(shí)行的“擇優(yōu)保獎(jiǎng)”政策（即享受高于內(nèi)地薪資數(shù)額的“邊俸”）、“輪換制”政策（以三年為期限進(jìn)行輪換）和“期滿勞績”政策（三年期滿后，分異常勞績和尋常勞績給予不同獎(jiǎng)勵(lì)，期滿回內(nèi)地后優(yōu)先選用）相比，南京國民政府時(shí)期的邊疆教師優(yōu)待政策，既選擇性地繼承了“擇優(yōu)保獎(jiǎng)”政策，又從解決邊疆教師的實(shí)際生活困難著手，盡量解決眷屬和子女的生活、就學(xué)之憂，并鼓勵(lì)邊疆教師考察、進(jìn)修，以不斷充實(shí)和提高自身學(xué)養(yǎng)。較為全面地保障邊疆教師的家庭生活，促進(jìn)其職業(yè)發(fā)展，成為這一時(shí)期邊疆教師優(yōu)待政策的突出特點(diǎn)。這也反映了南京國民政府時(shí)期，包括邊疆教師在內(nèi)的整個(gè)教師地位的變化，即教師已脫掉清末的官職身份，轉(zhuǎn)而成為國家的雇員，并由校長統(tǒng)一負(fù)責(zé)，因此不能像政府官員一樣，進(jìn)行定期輪換和期滿后優(yōu)先選用，解決實(shí)際生活困難與補(bǔ)助考察、進(jìn)修成為政府能為邊疆教師提供的為數(shù)不多的格外優(yōu)待。

從《第二次中國教育年鑒》的記載來看，20世紀(jì)40年代西南與西北各邊省的各級各類邊疆學(xué)校和學(xué)生數(shù)量逐年增加。以新疆為例，1944年“洽聘外省教師赴新任教，迭送新省青年內(nèi)來升學(xué)”，是年新省境內(nèi)中心國民學(xué)校、國民學(xué)校、幼稚園數(shù)量分別比1943年增加241所、507所、4所，學(xué)生人數(shù)和教師人數(shù)也大為增長。⑥沈云龍主編：《第二次中國教育年鑒》（第10編），臺北：文海出版社，1986年，第35頁。這在一定程度上說明，南京國民政府時(shí)期這一特色的邊疆教師優(yōu)待政策，為解決邊疆師資匱乏問題起到了一定的作用，促進(jìn)了邊疆教育特別是邊疆中小學(xué)教育的發(fā)展。

但這一時(shí)期的邊疆教師優(yōu)待政策也存在一些缺陷。首先，南京國民政府時(shí)期邊疆教師優(yōu)待政策出臺時(shí)間較晚，主要集中于1941年及抗戰(zhàn)結(jié)束后，例如《邊遠(yuǎn)區(qū)域初等教育實(shí)施綱要》《邊疆初等教育設(shè)施辦法》《邊遠(yuǎn)區(qū)域師范學(xué)校暫行辦法》《邊地青年教育及人事行政實(shí)施綱領(lǐng)》都在1941年頒布，《國立各級邊疆學(xué)校教員服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》則到了戰(zhàn)后的1946年頒布。這一方面是由于在國民政府初期多個(gè)部門參與發(fā)展邊疆教育，并無統(tǒng)籌計(jì)劃，沒有為邊疆教育做好師資準(zhǔn)備，直到1941年邊疆教育由教育部蒙藏教育司統(tǒng)管后才集中出臺發(fā)展邊疆教育的相關(guān)政策；另一方面，也是因?yàn)橹钡狡咂呤伦兒?，西北與西南邊疆的戰(zhàn)略地位逐漸上升，中央才開始真正重視邊疆教育對開發(fā)西北和抗戰(zhàn)建國的重要意義，特別是到了抗戰(zhàn)的相持階段，邊疆教育發(fā)展緩慢有礙于國民政府西北開發(fā)和抗戰(zhàn)建國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，中央才被迫集中頒布發(fā)展邊疆教育的相關(guān)政策與措施；此外，為應(yīng)對戰(zhàn)后教育復(fù)員中的師資流失也頒布了相關(guān)政策。這些優(yōu)待政策在邊疆師資匱乏問題比較嚴(yán)重后出臺，時(shí)間較晚，滯后于邊疆教育的啟動與發(fā)展，難免有“亡羊補(bǔ)牢”與功利主義之嫌。

邊疆教師優(yōu)待政策還有形式主義的缺陷，如為在教育復(fù)員中挽留在邊疆服務(wù)的教師，于1946年頒布《國立各級邊疆學(xué)校教員服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，卻規(guī)定“本辦法自公布之日起施行”。于公布之日前，在邊疆工作的教師人數(shù)很多，而1945年勝利后在邊校連續(xù)服務(wù)三年或五年的人數(shù)甚少。這一規(guī)定導(dǎo)致許多國立邊校教員不能享受到特別優(yōu)待。所以，抗戰(zhàn)勝利后，隨著教育復(fù)員出現(xiàn)邊疆教育人才東流、邊疆師資嚴(yán)重恐慌的現(xiàn)象實(shí)不足為怪。再如《國立各邊校支付新聘教員到校旅費(fèi)辦法》《邊疆國立各學(xué)校教員獎(jiǎng)助金辦法》《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》《國立各級邊疆學(xué)校教員服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等，是針對“國立”邊疆教職員的優(yōu)待政策，規(guī)定必須是國立各級邊校業(yè)經(jīng)教育部核定合格的專任教員、校長、各處科主任、醫(yī)師、護(hù)士及部派有案的會計(jì)人員才能申請獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)際上，國立各邊校在整個(gè)邊疆學(xué)校系統(tǒng)中所占比例并不算高，而且基本上處于經(jīng)濟(jì)、生活、交通條件較好的城鎮(zhèn)。由各級地方政府、各民族文化促進(jìn)會及私人捐助的各級各類邊疆學(xué)校占較大比例，而且位于條件更加艱苦的草原、高山地區(qū)。這些只針對“國立”邊疆教職員的優(yōu)待政策，不能惠及奮斗在更加艱苦的“非國立”邊疆學(xué)校的教師，在一定程度上打擊了這些“非國立”邊校教師的工作熱情。即使有些優(yōu)待政策能惠及各地方的邊校教師，由于很多政策的落實(shí)主體是各地方政府，而邊疆各省的財(cái)政并不如中央，甚至存在挪用教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，根本難以保證這些優(yōu)待政策的真正落實(shí)，也使這些所謂優(yōu)待成為一紙空文。正如時(shí)人所言：“年功加俸之說……優(yōu)待教員之文告……恒系以‘斟酌地方之財(cái)力而定之’一語，地方財(cái)力此時(shí)安得充裕，則有如無有?！雹倮罟鹆种骶帲骸吨袊逃焚Y料匯編》（普通教育），上海：上海教育出版社，1995年，第777頁。此外，20世紀(jì)30～40年代，受時(shí)局影響，物價(jià)飛漲，通貨膨脹較為嚴(yán)重。雖然中央政府頒布了對邊疆教師實(shí)行年功加俸以提高其薪金待遇，但加俸的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上物價(jià)的漲幅，邊疆教職員的生活并未得到大幅提高。

四、南京國民政府時(shí)期邊疆教師優(yōu)待政策的啟示

新中國成立以來，特別是20世紀(jì)90年代后，我國各少數(shù)民族的教育都獲得了顯著發(fā)展，但各民族地區(qū)的教育發(fā)展并不均衡，特別是邊疆偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)的少數(shù)民族教育發(fā)展明顯滯后，成為我國教育發(fā)展不均衡、不平等的一個(gè)重要問題。②何立華、成艾華：《民族地區(qū)的教育發(fā)展與教育平等——基于最近三次人口普查資料的實(shí)證研究》，《民族研究》2015年第4期；孫百才、張洋、劉云鵬：《中國各民族人口的教育成就與教育公平——基于最近三次人口普查資料的比較》，《民族研究》2014年第3期。這些地區(qū)的師資嚴(yán)重匱乏是這一問題長期得不到解決的重要原因之一。教育部民族教育司司長毛力提·滿蘇爾提出：“提升民族教育的質(zhì)量根本還在教師。”③丁晨：《毛力提·滿蘇爾：以師資隊(duì)伍建設(shè)為基點(diǎn)提升民族教育水平》，中國教育新聞網(wǎng)http://www.jyb.cn/zcg/xwy/wzxw/2017 03/t20170304_468835.html，2017年 3月 4日。要促進(jìn)我國邊疆偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)的少數(shù)民族教育快速穩(wěn)定發(fā)展，需要大量的高素質(zhì)教師長期從教，特別是隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施，給沿線邊疆地區(qū)各民族的教育帶來了重大的發(fā)展機(jī)遇，教育部與沿線六省區(qū)簽署了“一帶一路”教育行動合作備忘錄，更加大了對各級各類教師質(zhì)與量的需求。但與此同時(shí)，“一帶一路”倡議所帶來的各種行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也對目前部分生活困頓的邊疆教師散發(fā)出了另外一種吸引力，即從事教師以外的職業(yè)以求生活的改善與個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這無疑會進(jìn)一步加重師資隊(duì)伍的匱乏問題。因此，要保持并加快“一帶一路”沿線邊疆地區(qū)各民族教育的發(fā)展，必須在師資隊(duì)伍建設(shè)上采取有效措施。

“發(fā)展教師隊(duì)伍，必須從職業(yè)角度出發(fā)，保障教師待遇。”④熊丙奇：《提高待遇才是解決鄉(xiāng)村教師問題的“真招”》，《中國青年報(bào)》2014年5月10日，第3版。只有保障教師待遇，解決教師生活困難，才能讓教師有職業(yè)榮譽(yù)感，教師才能全身心地投入教育事業(yè)。我國政府向來重視邊疆地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施了免費(fèi)師范生政策、特崗教師政策、民族地區(qū)傾斜性政策以及各地鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，為解決邊疆地區(qū)教師匱乏發(fā)揮了重要作用。

“歷史是最好的老師”，南京國民政府時(shí)期的邊疆教師優(yōu)待政策也為我們進(jìn)一步解決“一帶一路”沿線邊疆地區(qū)教師不足的問題提供了重要啟示。第一，大力提高邊疆偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)教師的工資待遇，并實(shí)行年功加俸的政策，使之高于內(nèi)地同等教師待遇，以吸引內(nèi)地優(yōu)秀教師遠(yuǎn)赴邊任教并保留住人才；第二，邊疆教師的工資待遇在由地方財(cái)政支付的同時(shí)，中央應(yīng)給予充足的財(cái)政支持，以保證其真正落實(shí)到位；第三，根據(jù)邊疆生活條件解決邊疆教師的實(shí)際困難，即一方面提供各種便利，給予生活上的照顧，另一方面解決好教師的眷屬及子女的工作、學(xué)習(xí)、生活及探親等問題，使之能全心投入教育教學(xué)工作；第四，為邊疆教師提供進(jìn)一步學(xué)習(xí)與進(jìn)修的機(jī)會與經(jīng)費(fèi)，以促進(jìn)教師的個(gè)人發(fā)展；第五，與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善邊疆教師優(yōu)待政策，形成穩(wěn)定持續(xù)的政策體系，使社會各界感受到政府對邊疆教育的重視、對邊疆教師的優(yōu)待與尊重，進(jìn)而促成邊疆教師的榮譽(yù)感與自豪感，以長期、穩(wěn)定地吸引優(yōu)秀人才赴邊從教。