緬甸入境避戰(zhàn)人員的國(guó)際法地位與中國(guó)對(duì)策

鐘燕慧

（武漢大學(xué) 國(guó)際問(wèn)題研究院，湖北 武漢 430072）

緬甸入境避戰(zhàn)人員的國(guó)際法地位與中國(guó)對(duì)策

鐘燕慧

（武漢大學(xué) 國(guó)際問(wèn)題研究院，湖北 武漢 430072）

緬甸北部多年來(lái)持續(xù)爆發(fā)的武裝沖突，催生了其境內(nèi)大量的流離失所者和戰(zhàn)爭(zhēng)難民。中國(guó)邊境面臨接納避戰(zhàn)人員的壓力，而邊境安全形勢(shì)的惡化或?qū)閰^(qū)域暴恐力量的滋生提供溫床。緬甸入境避戰(zhàn)人員的法律地位可參照“大規(guī)模涌入”情形下的相關(guān)難民安置原則，適用于集體甄別程序，中國(guó)需要對(duì)入境避戰(zhàn)緬甸邊民的法律身份進(jìn)行分類辨析，其難民地位并非自動(dòng)獲得。中國(guó)應(yīng)完善國(guó)內(nèi)難民相關(guān)立法，重視國(guó)際法在解決邊境問(wèn)題上的地位，加強(qiáng)邊境預(yù)警機(jī)制，改善邊境經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時(shí)積極推動(dòng)雙邊、多邊國(guó)際合作，加強(qiáng)區(qū)域國(guó)家間安全共識(shí)，以尋求對(duì)中緬邊境問(wèn)題的深入、持久解決。

緬甸邊民；大規(guī)模涌入；臨時(shí)避難；邊境安全

緬甸是我國(guó)的傳統(tǒng)友好鄰邦，中緬一直維系著深厚的胞波情誼，然而緬甸自建國(guó)以來(lái)就一直存在的民地武裝割據(jù)與政府軍沖突問(wèn)題是中緬邊境友好往來(lái)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙。對(duì)此，中國(guó)政府秉承不干涉他國(guó)內(nèi)政原則，于1990年頒布了《關(guān)于對(duì)緬少數(shù)民族武裝組織若干具體政策問(wèn)題的規(guī)定》，其中指出：“在政治上不承認(rèn)、軍事上不支持、經(jīng)濟(jì)上不援助，根據(jù)實(shí)際情況，可以將其視為緬地方當(dāng)局，進(jìn)行一般性事務(wù)的接觸，對(duì)頭面人物，可根據(jù)不同的情況，相機(jī)多做友好工作，防止過(guò)熱?！盵1]對(duì)由于戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入中國(guó)邊境尋求安全庇護(hù)的緬甸人員，中國(guó)實(shí)行人道主義援助，給予生活安置，并保持與緬方的溝通，及時(shí)勸返，為保障雙方邊境穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。然而，2015年3月8日—5月14日，緬甸軍機(jī)炸彈四度落入中緬接壤的云南省，共造成無(wú)辜中國(guó)百姓5死13傷。緬甸國(guó)內(nèi)局勢(shì)的惡化還引發(fā)不少緬甸邊民涌入中國(guó)邊境。在近年緬甸啟動(dòng)政治改革及其國(guó)內(nèi)局勢(shì)和政策劇烈變動(dòng)的大背景下，中緬邊境安全形勢(shì)大幅惡化，中方不僅面臨著更大的邊民涌入壓力，在相關(guān)問(wèn)題上還遭受了國(guó)際質(zhì)疑。本文從國(guó)際法視角分析中國(guó)在緬甸邊民大規(guī)模涌入情勢(shì)下臨時(shí)避難的法律問(wèn)題及其解決路徑，并對(duì)中國(guó)在應(yīng)對(duì)緬甸邊民的大規(guī)模涌入情形下尋求雙邊和多邊合作提出可行性建議。

一、中國(guó)境內(nèi)緬甸人員避難問(wèn)題的由來(lái)

緬甸處于印度洋沿岸，是東南亞與南亞的陸路交通必經(jīng)之地，素有“民族大熔爐”之稱，其境內(nèi)民族共有135個(gè)之多，其中較大的有42個(gè)，最大的是緬族，約占總?cè)丝诘?/3。緬甸共有7個(gè)民族邦，分別是撣邦、克倫邦、欽邦、孟邦、克欽邦、若開(kāi)邦和克耶邦。然而，緬甸至今未能實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦制下的全國(guó)大一統(tǒng)的政治局面。獨(dú)立建國(guó)以來(lái)，緬甸大致可分為五個(gè)政府時(shí)期，即吳努政府時(shí)期、奈溫政府時(shí)期、新軍人政權(quán)統(tǒng)治時(shí)期、吳登盛政府時(shí)期和現(xiàn)任吳廷覺(jué)政府時(shí)期。政府與地方政權(quán)之間的關(guān)系雖然經(jīng)歷起伏，但1947年簽署的《彬龍協(xié)議》（The Panglong Agreement）至今仍然是緬甸眾多少數(shù)民族和平武裝組織在爭(zhēng)取民族各項(xiàng)基本權(quán)利時(shí)所依傍的重要根據(jù)，而《彬龍協(xié)議》中最根本的部分則是關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)在緬甸聯(lián)邦憲法中的自治權(quán)利和地位的保障條款。同時(shí)，以往少數(shù)民族和政府?；鹫勁兴〉玫挠邢蕹晒κ腔凇翱堪l(fā)展求和平、建立相互信任”原則之上取得的，因此，緬甸政府當(dāng)局對(duì)地方自治與否的不確定態(tài)度導(dǎo)致政治僵局無(wú)法得到根本解決[2]。即便簽署了全國(guó)和平協(xié)議，由于大緬族與130多個(gè)少數(shù)民族的矛盾根深蒂固，雙方高度不信任，大緬族長(zhǎng)期把控中央政權(quán)和大量經(jīng)濟(jì)、土地資源，少數(shù)民族地方武裝與中央政府在自治權(quán)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)資源分配以及軍隊(duì)整編等問(wèn)題上的分歧巨大，沖突隱患長(zhǎng)存[3]。因此，緬甸政府實(shí)行改革的目標(biāo)之一就是重新審視《彬龍協(xié)議》，促成新的政治和解[4]。

緬甸局勢(shì)動(dòng)亂有三大根源：一是緬甸政府軍對(duì)少數(shù)民族武裝的收編所引發(fā)的國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)和族際沖突；二是緬甸軍政府的大緬主義政策；三是少數(shù)民族國(guó)家認(rèn)同的缺失。1989年，從原緬共領(lǐng)導(dǎo)下的人民軍中分裂出來(lái)的佤邦聯(lián)合軍、果敢同盟軍、克欽新民主軍、撣邦東部同盟軍等先后與緬甸軍政府簽署了和平協(xié)議，但仍然擁軍自立，占地自營(yíng)。由于歷史淵源與跨境民族關(guān)系，緬甸政治局勢(shì)直接影響到中國(guó)邊境安全，而安全形勢(shì)的惡化又為中緬邊境以毒品販賣為代表的跨國(guó)犯罪提供土壤，同時(shí)也削弱了中緬在區(qū)域、次區(qū)域?qū)哟紊系暮献髂芰Α?009年8月爆發(fā)的“果敢事件”掀起了緬甸政府軍對(duì)緬北地方自治武裝進(jìn)攻的新高潮，作為緬甸政府軍在大選壓力下為緩和地方威脅而采取的清剿行動(dòng)，該事件使至少3.7萬(wàn)邊民涌入中國(guó)境內(nèi)，另有部分武裝進(jìn)入中方一側(cè)后被中方解除。2011年6月，緬甸政府軍進(jìn)攻克欽獨(dú)立軍轄區(qū)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該戰(zhàn)事至少造成10萬(wàn)克欽人流離失所，約有4萬(wàn)緬甸難民涌向中緬邊境，2.5萬(wàn)人已越過(guò)邊境，在云南尋求庇護(hù)[5]，80%的難民營(yíng)分布在中緬邊境線上[6]。2015年3月，緬甸政府軍再度對(duì)緬北勢(shì)力發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，炮火不僅多次射入中國(guó)境內(nèi)，造成中方人員傷亡，并再次引發(fā)緬甸邊民的入境潮。對(duì)此，中方多次向緬方表明嚴(yán)正立場(chǎng)，大力增強(qiáng)中緬邊境的軍事安全力量，通過(guò)與緬方聯(lián)合實(shí)地調(diào)查和多輪會(huì)談，協(xié)調(diào)處理相關(guān)事宜。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)緬甸約有147萬(wàn)需要救濟(jì)的群體，其中包括從他地遣返回國(guó)、國(guó)內(nèi)流離失所及無(wú)國(guó)籍人士等[7]。2016年4月緬甸新政府成立后，沖突仍然未能得到解決，緬北地區(qū)戰(zhàn)火時(shí)而燃起。2017年3月，果敢地區(qū)的沖突導(dǎo)致中緬邊境再次受到嚴(yán)重波及，近2萬(wàn)余邊民涌入避戰(zhàn)[8]。

二、緬甸避難人員的國(guó)際法地位及權(quán)利辨析

中國(guó)是聯(lián)合國(guó)1951年《關(guān)于難民地位的公約》（以下簡(jiǎn)稱“公約”）及1967年訂立的《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱“議定書(shū)”)的成員國(guó)。二者均是有關(guān)難民問(wèn)題解決的普遍性國(guó)際條約，前者規(guī)定限于1951年1月1日以前發(fā)生的事，而后者廢除了有關(guān)時(shí)空的限制，使公約得以適用于世界各地任何時(shí)候出現(xiàn)的難民情況。對(duì)于難民概念的認(rèn)定，聯(lián)合國(guó)難民署不僅在其章程中予以了確定，還根據(jù)國(guó)際情勢(shì)的發(fā)展和人道主義保護(hù)的實(shí)踐進(jìn)行了擴(kuò)展。公約第1條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定中所確定的難民條件是：因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人。公約中所規(guī)定的難民申請(qǐng)條件將經(jīng)濟(jì)原因及個(gè)人的想象或曲解排除在外，且須“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”。在過(guò)去50多年的實(shí)踐中，聯(lián)合國(guó)難民署高級(jí)專員辦事處一直處于難民權(quán)益保護(hù)的核心位置，以“外交中間人”的身份，在有關(guān)政府組織和個(gè)人的協(xié)助下實(shí)施各項(xiàng)援助難民的方案，為職權(quán)范圍內(nèi)的難民提供國(guó)際保護(hù)，幫助他們自愿遣返或歸化于新定居的國(guó)家。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，國(guó)際社會(huì)中難民保護(hù)形勢(shì)不斷出現(xiàn)新的情況，聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處執(zhí)行委員會(huì)和聯(lián)合國(guó)大會(huì)授權(quán)該組織參與其他群體的活動(dòng)。這些群體包括無(wú)國(guó)籍人員或國(guó)籍有爭(zhēng)議的人員，有時(shí)是逃離本國(guó)的人員，他們大多處于戰(zhàn)爭(zhēng)和暴力沖突環(huán)境之中，被統(tǒng)稱為“受關(guān)注的人”（Persons of Concern）。因此，在當(dāng)前世界政治環(huán)境中，國(guó)際法中的難民保護(hù)實(shí)際上處于聯(lián)合國(guó)維和活動(dòng)及其它軍事武裝力量之間的狹小地帶，難民保護(hù)充斥著各種復(fù)雜因素①。

緬甸難民問(wèn)題的形成主要源自緬甸持續(xù)60多年的族群斗爭(zhēng)、宗教沖突和內(nèi)戰(zhàn)。緬甸難民的主要去向?yàn)猷徑闹袊?guó)、泰國(guó)和孟加拉國(guó)，馬來(lái)西亞、印尼等非鄰國(guó)地區(qū)也有分布，緬甸及邊境地區(qū)已經(jīng)成為亞洲最大難民聚集地。本文所探討的群體主要是由于緬甸國(guó)內(nèi)部分地區(qū)的戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突而進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)避難的緬甸人員，它主要包括克欽族和果敢族武裝等地方武裝控制區(qū)域的居民，也有緬甸內(nèi)陸地區(qū)的流離失所人員，它們是具有眾多共同特征和訴求的群體。因此，有必要進(jìn)一步分析緬甸少數(shù)民族地方武裝活動(dòng)的性質(zhì)。

從地方對(duì)中央政權(quán)的訴求來(lái)看，緬甸少數(shù)民族武裝主要有獲得地方自治權(quán)、主張獨(dú)立、宗教訴求和爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)利益等訴求，因此緬甸部分地區(qū)派別林立，各據(jù)山頭。例如，僅果敢一地，其當(dāng)?shù)匚溲b勢(shì)力就至少有三種派別：支持與中央進(jìn)行有限合作的后“8·8事件”政治勢(shì)力、要求更大自治權(quán)力和平等地位的果敢同盟軍及爭(zhēng)取獨(dú)立地位的果敢獨(dú)立勢(shì)力等。其次，從沖突的性質(zhì)來(lái)看，當(dāng)前緬甸政府與民地武勢(shì)力的沖突仍然屬于一國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)。依據(jù)國(guó)際法，叛亂者發(fā)動(dòng)的斗爭(zhēng)仍然受國(guó)內(nèi)刑法的管轄，除非有關(guān)國(guó)家承認(rèn)了叛亂者的交戰(zhàn)方地位：如果與叛亂者發(fā)生戰(zhàn)斗的國(guó)家或第三國(guó)向叛亂者承認(rèn)交戰(zhàn)狀態(tài)，那就承認(rèn)了正在發(fā)生的沖突是國(guó)際性的，叛亂者自動(dòng)升格為根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)法享有的相關(guān)權(quán)利，并承擔(dān)所有相關(guān)義務(wù)的實(shí)體[9]。在此背景下，緬甸境內(nèi)因戰(zhàn)爭(zhēng)沖突而受難的群體利益保護(hù)存在兩大障礙：一是緬甸中央政權(quán)作為需要對(duì)其國(guó)民負(fù)保護(hù)責(zé)任的一方，在本國(guó)安全形勢(shì)的控制與治理上乏力，缺乏對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突造成的流離失所人群進(jìn)行有效安置的能力，在協(xié)助各地重建上難以作為。由于緬甸政府的不配合，聯(lián)合國(guó)難民署、NGO等國(guó)際人道組織在緬甸的救濟(jì)行動(dòng)無(wú)法完全展開(kāi)。在克欽邦，政府對(duì)人道主義援助機(jī)構(gòu)進(jìn)入該地區(qū)進(jìn)行了限制，國(guó)際組織只能在非政府控制的區(qū)域展開(kāi)工作。二是緬甸以族群聚居為主要特點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣?quán)作為實(shí)際的管理者在沖突中缺乏保護(hù)本地人民的能力，而族群間的人口非正常流動(dòng)或有造成再次沖突的可能。在長(zhǎng)達(dá)2 192公里的中國(guó)邊境線上，大部分地區(qū)為各少數(shù)民族地區(qū)武裝控制。在戰(zhàn)亂出現(xiàn)暫時(shí)的無(wú)政府狀態(tài)背景下，逃向鄰地中國(guó)成為緬甸邊民的較安全的選擇。

鑒于進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)的緬甸人員屬于特殊情勢(shì)下的大規(guī)模涌入的情形，根據(jù)國(guó)際習(xí)慣法，其身份認(rèn)定可適用于集體甄別程序，即獲得對(duì)象國(guó)的臨時(shí)人道主義庇護(hù)，但其難民地位并非自動(dòng)獲得[10]。涌入中方一側(cè)的人員大致可分為幾類：一是為逃避戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突的各戰(zhàn)地平民。這類人員為持有緬甸合法證件的公民，他們要獲得難民身份需證明存在以下情況：外國(guó)發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)或非法使用武力已經(jīng)占領(lǐng)了其來(lái)源國(guó)的一部分或全部領(lǐng)土，并且這種占領(lǐng)已造成了兩個(gè)國(guó)際公約文件中所指的一種或多種迫害情況，使其有畏懼迫害的正當(dāng)理由；申請(qǐng)人已不能受到該國(guó)政府的有效保護(hù)，包括在戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突中負(fù)責(zé)捍衛(wèi)本國(guó)利益的政權(quán)組織的保護(hù)。此外，在不同國(guó)家還可以適用其他區(qū)域公約和人權(quán)國(guó)際公約的保護(hù)。二是無(wú)國(guó)籍人士。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，緬甸無(wú)國(guó)籍人士約81萬(wàn)[7]。在緬甸眾多地區(qū)，由于長(zhǎng)期與中央政權(quán)的隔離及緬甸政府對(duì)部分地區(qū)居民證件的更換，部分民眾緬甸國(guó)籍喪失。這些人員或已身在中國(guó)，且由于和緬族的長(zhǎng)期對(duì)立，加上激烈的宗教沖突、高度自治和與集權(quán)統(tǒng)治的持久對(duì)抗，他們擔(dān)心自己回國(guó)后生命和財(cái)產(chǎn)不安全。因?yàn)楫?dāng)?shù)氐慕换鹗强陀^存在的，這種擔(dān)心具備畏懼迫害的正當(dāng)理由，所以這部分人相較于第一類來(lái)說(shuō)更具備獲得庇護(hù)的條件，但仍然取決于緬甸國(guó)內(nèi)的安全情況及政府當(dāng)局的態(tài)度。三是逃兵或逃避兵役的人。緬甸戰(zhàn)場(chǎng)上有眾多參戰(zhàn)人員屬于強(qiáng)迫征召入伍，其中不乏厭戰(zhàn)、避戰(zhàn)的人員。通常情況下，不應(yīng)當(dāng)以此理由取得難民身份，但若有因種族、宗教、政治見(jiàn)解等原因所遭受處罰重于逃避兵役的迫害，或不愿意參與一種被國(guó)際社會(huì)譴責(zé)為違反人類基本準(zhǔn)則的軍事行動(dòng)可有例外[11]。其真實(shí)性的判斷可從背景調(diào)查來(lái)進(jìn)行，例如入伍前是否明確表達(dá)過(guò)意愿等。四是使用武力或從事過(guò)暴力活動(dòng)的人。該情況不能一概而論，它與進(jìn)行該活動(dòng)的個(gè)人或組織所獲得的政治承認(rèn)有關(guān)，從緬甸部分少數(shù)民族地區(qū)武裝政權(quán)與緬甸政府的接觸方式來(lái)看，例如雙邊或集體的談判、合作磋商等，其合法性地位不能輕易否認(rèn)。當(dāng)然，申請(qǐng)獲得難民保護(hù)須符合兩個(gè)公約條件，并且不屬于任何一種排除取得難民身份的情形者。五是為實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚的人和未成年人等弱勢(shì)群體。緬甸邊民避難來(lái)華，其中重要的原因即是投奔其中國(guó)親屬、緬僑、在華商旅人員等。聯(lián)合國(guó)難民高專方案執(zhí)委會(huì)1977年第28屆會(huì)議通過(guò)的第9（XXXIII）號(hào)文件及1981年第32屆會(huì)議通過(guò)的第24（XXII）號(hào)文件為協(xié)助“家庭團(tuán)聚”的實(shí)現(xiàn)作出了明確要求②。對(duì)于未成年難民特別是兒童和少女，無(wú)論是否為兩公約的締約國(guó)，根據(jù)國(guó)際實(shí)踐、一般國(guó)際人權(quán)法原則和聯(lián)大文件的規(guī)定，均對(duì)其權(quán)利進(jìn)行了保護(hù)。

三、應(yīng)對(duì)大規(guī)模難民涌入的國(guó)際法框架以及有關(guān)國(guó)家的國(guó)際義務(wù)

1951年關(guān)于難民地位的公約雖然不能滿足在大規(guī)模涌入情形下對(duì)難民地位保護(hù)的需要，但是公約對(duì)造成難民處于某些特定環(huán)境和狀態(tài)下的因素并不排斥，與國(guó)際人道法等公約及實(shí)踐一并拓展運(yùn)用，為大規(guī)模涌入的難民開(kāi)辟了臨時(shí)避難及國(guó)際合作的窗口。在總體特征上，大規(guī)模涌入的難民潮具有規(guī)模性、群體性，同時(shí)也具有復(fù)雜性和偶然性。難民潮成因有多種，有源自國(guó)際戰(zhàn)亂、國(guó)內(nèi)沖突、宗教紛爭(zhēng)、資源爭(zhēng)奪或環(huán)境污染等。在某些情況下，危機(jī)的爆發(fā)得不到提前預(yù)警，如一方突然發(fā)動(dòng)攻擊、有預(yù)謀的政變等。此外，由于成因的復(fù)雜性和規(guī)模性，它所造成的人口遷移的過(guò)程往往不是短時(shí)間可以復(fù)原的，部分甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間改變了區(qū)域局勢(shì)。它常見(jiàn)于國(guó)家邊界地帶，如陸地邊界，鄰海或海域彼岸，且經(jīng)常關(guān)聯(lián)跨境民族關(guān)系，并給接受國(guó)造成相當(dāng)大的吸納壓力，導(dǎo)致無(wú)法適用于個(gè)體難民申請(qǐng)保護(hù)程序[12]。較典型的歷史案例如：東巴基斯坦難民大規(guī)模涌入印度、1975—1980年的印支難民潮。有研究認(rèn)為，二戰(zhàn)后80%的戰(zhàn)爭(zhēng)受害者是由于國(guó)內(nèi)武裝造成的，而對(duì)武裝沖突背景下的難民救濟(jì)明顯有助減少武裝人員針對(duì)平民、利用平民達(dá)到軍事目的[13]，因此，國(guó)際法對(duì)在此情勢(shì)下的難民保護(hù)設(shè)置了人道主義救助的最低標(biāo)準(zhǔn)。

除了1951年和1967年關(guān)于難民保護(hù)的兩個(gè)公約，另外根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民機(jī)構(gòu)的官方文件及實(shí)踐，國(guó)際社會(huì)對(duì)大規(guī)模涌入避難的解決路徑遵循著從不推回原則的確立到臨時(shí)避難的權(quán)利保障，再到國(guó)際合作責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的探索，及復(fù)合情勢(shì)下的綜合應(yīng)對(duì)辦法的路徑③。1979年聯(lián)合國(guó)難民署第15（XX）號(hào)難民國(guó)際保護(hù)文件首次提出，在大規(guī)模涌入情境下，尋求庇護(hù)者應(yīng)至少得到臨時(shí)避難?！疤幱谙噜彽乩砦恢玫膰?guó)家，在面臨大規(guī)模涌入情況下應(yīng)必要地獲得其它同樣負(fù)有平等責(zé)任共擔(dān)義務(wù)國(guó)家的立即協(xié)助?！?980年第19（XXXI）號(hào)臨時(shí)避難的文件明確地提出在大規(guī)模涌入情境下應(yīng)適用的不推回原則、至少獲得臨時(shí)庇護(hù)的權(quán)利和國(guó)際責(zé)任分擔(dān)原則，同時(shí)提出要進(jìn)一步完善難民認(rèn)定的程序、進(jìn)一步研究如何持久解決難民問(wèn)題及加強(qiáng)國(guó)際合作。需要重視的是，不推回原則實(shí)際上成為庇護(hù)尋求者進(jìn)一步依公約和議定書(shū)爭(zhēng)取繼而的所有權(quán)利的門(mén)檻[14]。1981年第22（XXXII）號(hào)關(guān)于大規(guī)模涌入情勢(shì)下庇護(hù)尋求者的保護(hù)文件首次較詳細(xì)地對(duì)臨時(shí)避難的保護(hù)方式及庇護(hù)尋求者所享有的基本權(quán)利給予了闡釋，即必須獲得最低限度的人權(quán)基本保障及選擇其他避難方式和接受國(guó)際援助的便利。2004年第100（LV）號(hào)關(guān)于大規(guī)模涌入情勢(shì)下國(guó)際合作及責(zé)任分擔(dān)的文件中，再次明確了上述原則和辦法，并確定了其所依據(jù)的相關(guān)法律。除上述文件外，大規(guī)模涌入情形還可適用1988年 第52（XXXIX）號(hào)關(guān)于國(guó)際團(tuán)結(jié)及難民保護(hù)的文件、2001年第91（LII）號(hào)關(guān)于難民登記及尋求庇護(hù)的文件、2002年第94（LIII）號(hào)關(guān)于平民及難民的人道主義特征的文件及聯(lián)合國(guó)大會(huì)2003年12月關(guān)于人權(quán)及大規(guī)模遷徙的第58/169號(hào)決議等。因此，“大規(guī)模涌入”中難民保護(hù)形成了三大支柱：不推回原則、臨時(shí)避難及國(guó)際合作與責(zé)任分擔(dān)原則，在該情形下的難民保護(hù)不應(yīng)當(dāng)與個(gè)體難民的情形有根本區(qū)別，在任何情況下拒絕提供保護(hù)都應(yīng)當(dāng)以進(jìn)行個(gè)案審查為前提。

當(dāng)前，“大規(guī)模涌入”情形下的權(quán)利保護(hù)并沒(méi)有獲得國(guó)際社會(huì)通過(guò)法治化途徑進(jìn)行維護(hù)，但部分區(qū)域國(guó)際文件也為武裝沖突或極端環(huán)境下的難民保護(hù)打開(kāi)綠色通道，實(shí)際上擴(kuò)展了難民保護(hù)所涉的范圍。如1984年《關(guān)于中美洲國(guó)家難民問(wèn)題的卡塔赫那宣言》第3條第3款對(duì)難民的定義：“建議本區(qū)域使用的難民定義應(yīng)在1951年公約和1967年議定書(shū)所包含的諸因素之外，還包括那些由于他們的生命、安全、自由受到嚴(yán)重威脅而逃離本國(guó)的難民，這種威脅可能來(lái)自普遍的暴力、外國(guó)入侵、國(guó)內(nèi)武裝沖突、大規(guī)模侵犯人權(quán)或嚴(yán)重危害社會(huì)公共秩序的其他情況?！贝送膺€有非洲統(tǒng)一組織的難民公約等，它們與其它人權(quán)國(guó)際制度共同為難民保護(hù)提供了一片國(guó)際法治綠地[15]。應(yīng)當(dāng)注意的是，基于人權(quán)保護(hù)的考慮，當(dāng)前沒(méi)有國(guó)家絕對(duì)否認(rèn)不推回原則，但對(duì)該原則適用的客觀條件，許多國(guó)家態(tài)度不一④，其中深層次的原因一方面來(lái)自難民保護(hù)權(quán)利會(huì)被非法移民濫用，另一方面，一旦國(guó)家邊界為廣義的人權(quán)保護(hù)所開(kāi)放，難民的甄別與疏散、安置工作將是一筆沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)，或?qū)⒃斐蓢?guó)家間的矛盾和政治糾紛。

因此，“大規(guī)模涌入”情形下臨時(shí)避難的接納國(guó)肩負(fù)著共同的人權(quán)道義，同時(shí)不同國(guó)家也會(huì)基于具體情形在社會(huì)安全及國(guó)際政治層面作出抉擇，避難群體則普遍面臨著就地融合、有條件地遣返、前往安全第三國(guó)的選擇。庇護(hù)尋求者主要可以通過(guò)以下方式進(jìn)行權(quán)利聲索和獲得援助：其一，適用以1949年四個(gè)《日內(nèi)瓦公約》及兩個(gè)《附加議定書(shū)》為主體的國(guó)際人道法公約。其二，適用1951年《關(guān)于難民地位的公約》及1967年訂立的《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》，但需證明以下情況的存在：外國(guó)發(fā)動(dòng)的侵略戰(zhàn)爭(zhēng)或非法使用武力已占領(lǐng)了來(lái)源國(guó)的一部分或全部領(lǐng)土，且占領(lǐng)已造成了兩份文件中所規(guī)定的一種或多種迫害情況；其已不能受到該國(guó)政府的有效保護(hù)，包括在戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突中負(fù)責(zé)捍衛(wèi)本國(guó)利益的政權(quán)組織的保護(hù)[16]。其三，適用國(guó)際人權(quán)法律，如《公民及政治權(quán)利國(guó)際盟約》《防止及懲治滅絕種族罪公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《兒童權(quán)利公約》等。其四，適用聯(lián)合國(guó)刑事法院《羅馬公約》，由國(guó)際刑事法庭發(fā)起針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)罪行的調(diào)查和起訴。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)大規(guī)模緬甸邊民涌入的法律與政策措施

多年來(lái)，緬甸央地戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)不斷反復(fù)，緬甸區(qū)域和平談判仍在進(jìn)行中，2016年的領(lǐng)導(dǎo)人換屆有望促成民族和解和啟動(dòng)更深入的民主改革進(jìn)程，但當(dāng)前緬甸政府還沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)沖突隱患的消除采取根本措施。緬甸不穩(wěn)定的政治局勢(shì)已成為并還將持續(xù)對(duì)中緬雙邊友好發(fā)展形成安全障礙，久以此態(tài)，緬甸或?qū)⒊蔀閰^(qū)域暴恐勢(shì)力滋生的溫床。應(yīng)當(dāng)看到，緬甸難民問(wèn)題的本質(zhì)障礙在于其國(guó)內(nèi)缺乏解決利益分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策安排，同時(shí)，國(guó)際社會(huì)也需要為緬甸難民提供權(quán)利保障的訴求傳遞機(jī)制。因此，作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)及緬甸最大的鄰國(guó)，中國(guó)需要重視當(dāng)前對(duì)緬甸難民問(wèn)題的綜合處理，建議如下：

（一）完善國(guó)內(nèi)難民立法，重視對(duì)緬甸的人道主義援助

當(dāng)前中國(guó)雖然加入了聯(lián)合國(guó)關(guān)于解決難民問(wèn)題的公約及議定書(shū)，但國(guó)內(nèi)并無(wú)獨(dú)立應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題的立法。相關(guān)主要法律依據(jù)是1982年《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》第32條第2款規(guī)定“中華人民共和國(guó)對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國(guó)人可以給予受庇護(hù)的權(quán)利”及2013年正式施行的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第46條規(guī)定“申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國(guó)境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國(guó)人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國(guó)境內(nèi)停留居留”。由于邊民的大規(guī)模入境會(huì)形成社會(huì)公共安全壓力，地方政府一般會(huì)參照適用我國(guó)突發(fā)公共事件的相關(guān)法律和規(guī)定進(jìn)行處置。緬甸邊民大規(guī)模涌入境內(nèi)可適用《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法確立了國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。在具體的操作上，地方政府可參照《國(guó)家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)規(guī)定來(lái)實(shí)施。例如，云南省2015年3月就發(fā)布了《云南省外辦關(guān)于近期中緬邊境處置有關(guān)涉外問(wèn)題的工作意見(jiàn)》，云南省臨滄市人民政府還發(fā)布公告，對(duì)緬甸邊境問(wèn)題作出相關(guān)安排。在國(guó)際合作層面，難民問(wèn)題是由外交部國(guó)際司協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)難民署及各有關(guān)國(guó)家，并連同公安部、民政部等國(guó)內(nèi)有關(guān)部門(mén)協(xié)同解決的。

在該操作路徑下，中國(guó)在難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)上主要體現(xiàn)為幾大不足：一是我國(guó)并無(wú)對(duì)難民人員的身份給予確定的國(guó)內(nèi)法依據(jù)，即主要甄別工作由聯(lián)合國(guó)難民署駐華機(jī)構(gòu)來(lái)完成；二是聯(lián)合國(guó)難民署駐華機(jī)構(gòu)與我國(guó)在該審查機(jī)制上存在的分歧缺乏深入、機(jī)制化的協(xié)調(diào)途徑；三是我國(guó)對(duì)難民問(wèn)題無(wú)專有主管部門(mén)，公安部、外交部、民政部等均參與其中，但各自職責(zé)交叉導(dǎo)致社會(huì)安全治理容易出現(xiàn)空白點(diǎn)，面對(duì)較大群體的難民涌入，主要還是采取一事一議的辦法，缺乏長(zhǎng)效解決機(jī)制。

中國(guó)在緬甸邊民救濟(jì)中付出了不少努力，為穩(wěn)定邊境局勢(shì)作出了巨大貢獻(xiàn)，但由于相關(guān)工作缺乏主動(dòng)性、預(yù)警性和信息通暢度，其努力不僅沒(méi)有得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，反而遭受質(zhì)疑。例如緬甸政府中部分人士認(rèn)為中國(guó)暗中支持少數(shù)民族地方武裝與政府對(duì)抗，而中國(guó)投資與經(jīng)濟(jì)合作在民地武控制區(qū)域卻遭到抵制，被指責(zé)缺乏與當(dāng)?shù)販贤?，難民問(wèn)題的解決難度也與日俱增。雖然國(guó)際法理論對(duì)人身安全的定義進(jìn)行了寬泛性表述，但在極端脆弱環(huán)境下出于對(duì)“戰(zhàn)爭(zhēng)恐懼”而具有的人身安全訴求不應(yīng)忽視[17]。據(jù)研究人員在云南邊境地區(qū)所做的難民問(wèn)題（并不限于緬甸籍）抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，受訪難民中有一半對(duì)我國(guó)非常滿意，并希望成為其中一員[18]，這說(shuō)明其中相當(dāng)一部分人員不會(huì)將自愿遣返作為首要選擇，緬甸政府能否保障入境邊民的應(yīng)有權(quán)利是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，中國(guó)難民政策應(yīng)剛?cè)岵?jì)，在確定是否用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)的前提下，為避難人員提供權(quán)利保障的便利。一方面應(yīng)主動(dòng)增強(qiáng)對(duì)合法、合理需求的回應(yīng)，厘清邊民群體中的身份構(gòu)成及未來(lái)的可能性動(dòng)向，包括人員身份信息、政治構(gòu)成、背景調(diào)查、特別需求人群、對(duì)未來(lái)的打算等，從而科學(xué)判斷來(lái)源國(guó)安全形勢(shì)走向，掌握邊民返回的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。另一方面，完善國(guó)內(nèi)難民立法，有理、有據(jù)地對(duì)龐大的庇護(hù)尋求群體給予人道主義援助，從而更持久地解決問(wèn)題。完善的內(nèi)容包括難民身份認(rèn)定程序法，如難民初期認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序時(shí)限、難民接收管轄的程序等。此外，還應(yīng)提供相關(guān)人員獲得其他國(guó)際人道主義援助的機(jī)會(huì)和便利。

（二）提升對(duì)未來(lái)緬甸局勢(shì)的能見(jiàn)度，重視國(guó)際法在解決問(wèn)題中的地位

難民問(wèn)題的處理事關(guān)國(guó)際人權(quán)保護(hù)，更多的是政治問(wèn)題，它來(lái)自于難民接收國(guó)對(duì)來(lái)源國(guó)的局勢(shì)判斷和政治確信。對(duì)于緬甸國(guó)內(nèi)沖突，中國(guó)一貫堅(jiān)持不干涉內(nèi)政、倡導(dǎo)民族和解，以及敦促緬甸官方積極作為的原則。然而從緬甸整體局勢(shì)來(lái)看，緬甸官方缺乏對(duì)其國(guó)內(nèi)亂局的有效管控，在緬甸炮火多次落入中國(guó)境內(nèi)事件發(fā)生之后，有海外媒體質(zhì)疑緬甸對(duì)中國(guó)致歉的誠(chéng)意，并對(duì)緬甸未來(lái)形勢(shì)表示擔(dān)憂[19]。當(dāng)前緬甸國(guó)內(nèi)沖突的解決態(tài)勢(shì)仍然未能明朗化，對(duì)于緬甸邊民避難問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)有長(zhǎng)久考量。

首先，樹(shù)立區(qū)域整體安全理念，增強(qiáng)對(duì)未來(lái)緬甸局勢(shì)發(fā)展的能見(jiàn)度。中國(guó)不能輕視緬甸部分地區(qū)將會(huì)出現(xiàn)難民軍事化的可能。有學(xué)者認(rèn)為，難民群體也是一群活躍的社會(huì)角色，他們有自我政治命運(yùn)的決定權(quán)，極端勢(shì)力的孵化和組織化不可避免地將對(duì)區(qū)域安全造成影響。根據(jù)研究人員對(duì)云南接觸難民事務(wù)的相關(guān)部門(mén)的調(diào)查，大部分認(rèn)為難民會(huì)對(duì)社會(huì)造成不良影響，其中認(rèn)為難民較多從事非法活動(dòng)的比例達(dá)到55%[18]。此外，入境邊民還會(huì)給接納地造成相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響中緬兩地的民族感情。有研究表明，難民問(wèn)題的不斷繁衍會(huì)增加避難國(guó)參與沖突的可能性[20]。造成難民軍事化的主要影響因素有難民從事軍事活動(dòng)的社會(huì)意義及政治動(dòng)機(jī)、經(jīng)濟(jì)訴求、軍事活動(dòng)發(fā)起人的橋梁與號(hào)召角色、從事軍事活動(dòng)所需具備的資源以及相應(yīng)的政治環(huán)境等[21]，而這些影響因素與難民自身的經(jīng)歷與環(huán)境密切相關(guān)，包括難民遭受的危機(jī)之源、避難國(guó)向難民提供安全的意愿及能力、難民從外部各種渠道所獲得的人權(quán)援助是否得到了平等的對(duì)待、個(gè)人尊嚴(yán)的維護(hù)、區(qū)域安全管控情況等。因此，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)緬甸政治社會(huì)情況的研究和評(píng)估，作好相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和預(yù)案。

其次，重視國(guó)際法在解決問(wèn)題中的工具性作用，保持與緬甸當(dāng)局的溝通，明確緬甸相關(guān)方面能否行使有效的屬人、屬地管轄權(quán)。緬甸民盟執(zhí)政后，緬甸現(xiàn)有的政治利益分配格局或?qū)⒚媾R重大改變，民盟如何處理族群矛盾等問(wèn)題仍需進(jìn)一步觀望。隨著未來(lái)緬甸政治變革進(jìn)程的深入，各種地方自治勢(shì)力將會(huì)更積極地爭(zhēng)取權(quán)利，國(guó)內(nèi)形勢(shì)也并非無(wú)惡化的可能。從密松工程停擺、緬甸中國(guó)籍伐木工人遭遇法律問(wèn)題等事件來(lái)看，中緬外交還需要建立更多實(shí)體性的國(guó)際溝通機(jī)制，使國(guó)家利益得以在更具有國(guó)際法治保障性的管道內(nèi)實(shí)踐。中國(guó)可進(jìn)一步就難民問(wèn)題的處置辦法與遣返時(shí)間、遣返條件、后續(xù)安置與緬甸進(jìn)行溝通，以建立聯(lián)合工作組等形式督促緬甸執(zhí)行相關(guān)政策，為難民的歸宿增強(qiáng)安全保障。同時(shí)，中國(guó)政府也需要在不同層面與緬甸其他主要政治派別進(jìn)行溝通，充分了解緬甸不同地區(qū)利益代表的訴求，靈活處理與緬甸中央和地方政治團(tuán)體的關(guān)系，從而完善對(duì)緬政策，實(shí)現(xiàn)緬甸難民在各地區(qū)層次上的接納與妥善安置。例如，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)于2014年2月首次赴緬甸克欽邦邊境地區(qū)從事難民援助工作[22]，中國(guó)跨境援助工作的開(kāi)展有助緩解邊境民生危機(jī)、展示人道主義關(guān)懷。

（三）加強(qiáng)邊境預(yù)警機(jī)制，協(xié)助改善邊境經(jīng)濟(jì)狀況

緬甸政治民主改革進(jìn)程與大國(guó)平衡外交相伴隨，未來(lái)的中緬關(guān)系面臨眾多變數(shù)，中國(guó)需要逐步適應(yīng)緬甸整體外交格局的轉(zhuǎn)型。中緬雙邊關(guān)系不可避免的兩大趨勢(shì)是：雙邊高層外交將延展至同更多黨派和利益團(tuán)體進(jìn)行接觸與合作，傳統(tǒng)的邊境胞波式的友好關(guān)系將融入更多元的現(xiàn)代交往法則。因此，中緬關(guān)系的維護(hù)需要應(yīng)對(duì)更多“新常態(tài)”。自緬甸邊境地區(qū)人員向中國(guó)一方涌入避難開(kāi)始，中國(guó)政府整體上以“邊民”相稱，所提供的集體臨時(shí)居住場(chǎng)所也被稱為“安置點(diǎn)”，它符合緬甸邊民臨時(shí)避難在中國(guó)當(dāng)前的身份特征。中國(guó)舉措的首要依據(jù)是緬甸國(guó)內(nèi)救濟(jì)仍未用盡，緬甸官方政權(quán)仍然是國(guó)際上的合法主體，并承擔(dān)了對(duì)國(guó)內(nèi)平民的保護(hù)義務(wù)，且部分地方政權(quán)也實(shí)質(zhì)上成為協(xié)助戰(zhàn)后重建家園的政治主體。緬甸戰(zhàn)亂的深層次原因，還是發(fā)展機(jī)會(huì)和資源的分配不均衡。因此，中國(guó)應(yīng)理性地看到緬甸民族和解之路的反復(fù)性、艱難性，其民主轉(zhuǎn)型的前景并不透明[23]，而且政府的政治改革路線圖并不為各方所認(rèn)同，對(duì)此，中方需要與緬方進(jìn)一步協(xié)調(diào)中緬邊境安全預(yù)警機(jī)制，緬方在邊境地區(qū)的軍事活動(dòng)應(yīng)須向中方及時(shí)通報(bào)，有必要時(shí)劃設(shè)安全區(qū)、隔離帶乃至禁飛區(qū)。

此外，從難民問(wèn)題的源頭上看，當(dāng)前中國(guó)需將協(xié)助改善邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)列入與緬甸官方合作的重要議程，以發(fā)展權(quán)利的賦予來(lái)穩(wěn)固地區(qū)安全。中緬邊境有較多的已投入運(yùn)行或在建的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，如騰沖（猴橋）、瑞麗、畹町、滄源、耿馬（孟定）等邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，但由于緬甸局勢(shì)的不穩(wěn)定，且緬方境內(nèi)總體開(kāi)放水平落后，基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，產(chǎn)業(yè)水平低下，投資無(wú)法獲得有效保障，中緬經(jīng)濟(jì)合作潛力未能充分發(fā)揮。中國(guó)對(duì)緬投資也存在不少問(wèn)題，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，緬甸民眾較為普遍地對(duì)中國(guó)近20年來(lái)的對(duì)緬投資存在不滿，對(duì)于中國(guó)對(duì)緬援助的信息了解較少，認(rèn)為中國(guó)對(duì)緬援助旨在以援助為條件獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，有很強(qiáng)的功利性。究其原因，在于多年來(lái)中國(guó)在緬甸的投資主體多是大型國(guó)有企業(yè)投資的工程類、資源類企業(yè)，與基層民眾接觸少，投資回報(bào)的方式也未能使廣大民眾切實(shí)獲利。緬甸普通公民以及緬甸NGO的工作者在看待中國(guó)投資項(xiàng)目時(shí)，往往從當(dāng)?shù)孛癖娛欠衲塬@利來(lái)考慮，而不是站在國(guó)家發(fā)展的前景思考，比較看重的是局部利益、當(dāng)前利益，而不是全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[24]。對(duì)此，中方應(yīng)吸取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)合作策略，從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升雙邊產(chǎn)業(yè)結(jié)合度以及構(gòu)建雙邊投資保障機(jī)制等方面來(lái)推進(jìn)，這不僅是“一帶一路”建設(shè)的應(yīng)有之筆，也是保障中國(guó)在緬經(jīng)濟(jì)安全的有效路徑。

（四）積極推動(dòng)雙邊、多邊國(guó)際合作，加強(qiáng)區(qū)域國(guó)家間安全共識(shí)

國(guó)際合作和責(zé)任分?jǐn)偸谴笠?guī)模涌入避難情勢(shì)下解決難民問(wèn)題的原則之一，然而緬甸問(wèn)題的多元性和復(fù)雜性使難民流入不同國(guó)家的原因和背景均不同，導(dǎo)致各方所需要解決的問(wèn)題出現(xiàn)不同視角，這是當(dāng)前圍繞緬甸問(wèn)題進(jìn)行國(guó)際合作的最大障礙。由于國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂、宗教沖突、與鄰國(guó)的紛爭(zhēng)，緬甸已成為全球第五大難民來(lái)源國(guó)，與緬甸擁有2 400多公里邊境線的泰國(guó)成為緬甸難民的最大去向國(guó)，估計(jì)約有正式和非正式的難民10萬(wàn)人，還有眾多人口流向了印度、中國(guó)、馬來(lái)西亞、孟加拉國(guó)等國(guó)，其中馬來(lái)西亞境內(nèi)難民中緬甸人員占92%，約85 300人。然而，東盟國(guó)家中僅有菲律賓和柬埔寨加入了國(guó)際難民公約，其他國(guó)家均無(wú)國(guó)內(nèi)專門(mén)立法維護(hù)難民權(quán)益。

因此，中國(guó)應(yīng)對(duì)緬甸人員避難問(wèn)題時(shí)，不應(yīng)忽視區(qū)域和國(guó)際合作的視角。首先，在政治解決途徑上，中國(guó)可以強(qiáng)化與聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)和在該區(qū)域活躍的國(guó)際組織的合作與共識(shí)，聯(lián)合國(guó)難民署在《臨時(shí)保護(hù)或安置安排指南》中就倡導(dǎo)建立區(qū)域性TPSAs機(jī)制[25]，中國(guó)可以國(guó)際機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)建立區(qū)域性的協(xié)商議事機(jī)制，從相關(guān)國(guó)家間共同利益與訴求上確定問(wèn)題解決的基本半徑、運(yùn)作模式及持久性安排。其次，中國(guó)可以通過(guò)與東盟、大湄公河次區(qū)域合作的協(xié)商機(jī)制，推進(jìn)緬甸難民問(wèn)題集體解決方案的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)看到難民中有大部分是可以作為健康的國(guó)際勞動(dòng)力進(jìn)行合理配置的，例如，亞洲開(kāi)發(fā)銀行就依托大湄公河次區(qū)域機(jī)制為區(qū)域間移民及勞動(dòng)力資源協(xié)調(diào)作了大量努力[26]。作為亞非法律協(xié)商組織成員國(guó)，中國(guó)也可協(xié)助推進(jìn)建設(shè)區(qū)域間人權(quán)保護(hù)機(jī)制，如借鑒前文提及的非盟及拉美的人權(quán)保障實(shí)踐，拓展受保護(hù)人員的范圍。2002年，中國(guó)加入了打擊人口走私、跨國(guó)犯罪的巴厘進(jìn)程(Bali Process)，而東南亞國(guó)家也于2013年發(fā)表了旨在應(yīng)對(duì)海上非正常人口流動(dòng)的《雅加達(dá)宣言》（The Jakarta Declaration on Addressing Irregular Movement of Persons）。應(yīng)當(dāng)看到的是，難民問(wèn)題不僅只存在于緬甸一國(guó)，東南亞地區(qū)的難民流動(dòng)的困境在于其區(qū)域?qū)哟蔚恼螐?fù)雜性，也在于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層次的迥異與發(fā)展不均衡。因此，在個(gè)別國(guó)家保障權(quán)利機(jī)制失效的情況下，東盟牽頭實(shí)行區(qū)域?qū)用娴墓?、有效的保護(hù)行動(dòng)非常關(guān)鍵[27]。東盟已將人權(quán)議題列入了發(fā)展議程，據(jù)2009—2015年建設(shè)東盟共同體的路線圖，東盟將落實(shí)政府間人權(quán)保障機(jī)制，并加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)移民勞工的保護(hù)。

在應(yīng)對(duì)上世紀(jì)80年代的印支難民潮時(shí)，中國(guó)政府的妥善處理獲得了國(guó)際認(rèn)可。然而，新時(shí)代的國(guó)家邊疆治理和移民安全形勢(shì)提出了更高的政治和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在積極、理性地參與國(guó)際治理的背景下，中國(guó)需要更長(zhǎng)久的綜合性政策，靈活地利用國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和法律的手段化解邊界危機(jī)。解決難民問(wèn)題是緬甸政府履行人道主義責(zé)任的基本要求，也需要國(guó)際社會(huì)的援助與合作，中緬關(guān)系的健康發(fā)展應(yīng)建立在對(duì)國(guó)際良治的廣泛共識(shí)之上。

注 釋：

①有關(guān)難民保護(hù)與國(guó)家利益邊界的論述，可參見(jiàn)Gil Loescher.The UNHCR and World Politics.State Interests vs.Institutional Autonomy[J].International Migration Review.2001（35）：33-56。

②可參見(jiàn)1981年第32屆會(huì)議通過(guò)的第24（XXII）號(hào)文件中關(guān)于Family Reunification的九項(xiàng)要求。

③有關(guān)大規(guī)模涌入情勢(shì)下的難民保護(hù)問(wèn)題立場(chǎng)，可參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)難民署2014年版主題文件匯編。Office of the United Nations High Commissioner for Refugees Division of International Protection：A Thematic Compilation ofExecutive Committee Conclusions.7th ed.June 2014. 文件編號(hào)：No.15 (XXX)–1979；No.22(XXXII)–1981；No.25(XXXIII)–1982；No.100(LV)–2004。

④國(guó)際社會(huì)有不少質(zhì)疑難民進(jìn)入避難國(guó)方式合法性的觀點(diǎn)，例如有學(xué)者認(rèn)為1951年公約第33條第1款只關(guān)注了難民不能推回的限制，存在國(guó)家間權(quán)利保護(hù)的空白點(diǎn)，此外也沒(méi)有對(duì)難民所涉法律地位及居留問(wèn)題進(jìn)行明確說(shuō)明，而是用習(xí)慣法來(lái)說(shuō)明國(guó)家在不推回行為原則上的責(zé)任性。不同國(guó)家立場(chǎng)可參見(jiàn)：N.Robinson.Convention Relating to the Status of Refugees:Its history,Contents and Interpretation——A Commentary[M].NY：Institute for Jewish Affairs，1953:163；Gammeltoft-Hansen Thomas.Access to Asylum: International Refugee Law and the Globalization of Migration Control [M].London：Cambridge University Press，2013：46。

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（責(zé)任編輯：沈紅宇）

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1674-9014（2017）04-0079-09

2017-03-28

鐘燕慧，女，湖北公安人，武漢大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院博士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際公法。