城市公共安全管理中社會力量參與問題研究

高 中

（湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082）

城市公共安全管理中社會力量參與問題研究

高 中

（湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082）

在城市化迅猛發(fā)展的今天，我國在公共安全領域基本仍處于“國家力量包攬一切”的無可奈何的格局中，該格局已暴露出覆蓋范圍有限、保障力度不足、保障效果欠佳等問題。調動由多元主體構成的社會力量積極參與城市公共安全管理，是未來城市公共安全管理的必由之路。清晰界定和激活社會組織與個體這兩類社會力量的公共安全管理角色及功能，并配套地構建各層級的常設公共安全管理協(xié)調機構，能有效形成社會力量參與城市公共安全管理的大格局。

城市公共安全；社會力量；角色定位

一、加強城市公共安全管理的必要性

城市公共安全是一個永恒的話題。相關數(shù)據(jù)顯示，1979年到2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億上升到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至53.7%，城市數(shù)量從2 173個增加到20 113個。僅京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，就以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內生產總值①。可以說，城市己成為引領中國經濟社會發(fā)展的旗幟和核心，全面深化改革的重要著力點。而2016年《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告No.9》指出，我國交通事故、電梯事故、城市火災、危險品爆炸、城市內澇等各類安全事故頻發(fā)，經濟社會損失嚴重，安全問題已成為制約城市健康發(fā)展的“短板”②。城市公共安全風險防范和控制已成為影響城市發(fā)展、人民生活質量的重要因素，越來越受到社會各界的關注。

依據(jù)理論界和實務界已形成的大致共識，所謂城市公共安全，是指城市內的人員生命和財產安全未受到威脅，涉及公共領域的秩序、利益、價值能夠按照公共生活的固有邏輯正常運轉的狀態(tài)。就所指涉的范圍而言，廣義說認為城市政府對轄區(qū)內出現(xiàn)的安全問題都需要或多或少、或直接或間接地進行管理，因而將城市任何安全問題均歸入公共安全的范疇。狹義說則主張?zhí)刂妇哂泄残缘某鞘邪踩珕栴}。本文采用狹義說。

關于城市公共安全管理的類型，學界從不同角度有不同的劃分。例如，在成因上，可簡單地分為自然災害管理和人為災害管理；在管理環(huán)節(jié)上，可分為日常預防、預警準備、應急響應、恢復常態(tài)；從應急管理角度看，可分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生與社會安全四大類；從公共安全風險管理保險產品開發(fā)的視角，則包括自然災害、安全生產、市政安全、交通安全、社區(qū)安全、公眾安全、職業(yè)責任、社會安全、食品和環(huán)境安全、健康疫情安全等十類領域?？梢?，城市公共安全及其管理是內涵極其豐富且實踐形態(tài)極其復雜、多樣的城市社會政治現(xiàn)象。

在公共安全領域，我國基本上仍處于“國家力量包攬一切”的無可奈何的格局下，對社會力量參與公共安全管理，雖有期盼但仍處躊躇、懷疑、不知所措的狀態(tài)。在新形勢下，這種模式暴露出了覆蓋范圍有限、保障力度不足、保障效果欠佳等問題。而繼續(xù)單純加大行政力量投入，無論從結果導向，還是從效率導向的角度，均非最優(yōu)選擇。城市公共安全保障體系成熟的國家，實行的都是一套以行政力量為主導，多種社會力量共同參與的成效顯著的安全管理體系。社會力量的參與，不僅是對行政力量守護公共安全的積極補充，同時還是從“被動防治”到“主動防治”、從“部分防治”到“全方位防治”轉變的關鍵要素。究竟如何積極引導社會力量參與到城市公共安全管理中來，已成為一項亟待深入探討的議題③。

為了解我國目前社會力量參與城市公共安全管理的現(xiàn)狀，探究社會力量參與城市公共安全管理的可行路徑，本課題組在湖南省政法委的牽頭協(xié)調下，特選取開福區(qū)網格化社會管理服務指揮中心、天心區(qū)高橋派出所、雨花區(qū)高升法治社區(qū)三處進行實地調研。對開福區(qū)網格化社會管理服務指揮中心的調研，重心在了解網格化社會治理模式的施行現(xiàn)狀和支撐力量，及網格化管理（信息指揮平臺）的運行方式及問題；對高橋派出所的調研，目的是了解當前警務模式在城市治安管理中的現(xiàn)狀和問題；對高升社區(qū)的調研，主要是了解并探索社區(qū)力量在城市安全管理中可發(fā)揮的作用和可調動的資源。此外，本課題組還廣泛了解了涉及社會力量參與城市公共安全管理的方方面面。本文擬從社會力量參與的多元主體角色及其功能切入，分主體進行論述，以期發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并尋求應對之策。

二、社會力量參與城市公共安全管理的多元主體及角色定位

結合國內外城市公共安全管理的理論與實踐，以及實地調研的心得體會，本文認為，可以把社會組織和個人等社會力量引入到城市公共安全管理中來。

（一）社會組織

社會組織是社會力量參與城市公共安全管理的核心載體，又可劃分為營利性組織與非營利性組織。下面將分塊闡述這些社會組織在城市公共安全管理中的角色定位。

1.營利性組織。營利性組織的主要形式是企業(yè)。企業(yè)參與城市公共安全管理的主要途徑有兩個：

第一，做好企業(yè)內部安全管理與安全教育，讓企業(yè)成為保障城市公共安全的基本單位之一。企業(yè)安全管理和安全教育，既是法定義務，同時也是企業(yè)自身健康、長遠發(fā)展的必備要素。企業(yè)應當建立健全內部安全管理制度，定期開展安全知識教育，系統(tǒng)排查安全隱患，妥善處理可能引發(fā)安全問題的糾紛、事故及其他隱患，并積極配合相關政府部門的安全監(jiān)督、查處工作。值得強調的是，應明確企業(yè)負責人的安全責任，可以考慮參考“行政首長負責制”，做實“企業(yè)負責人安全責任制”，倒逼企業(yè)負責人狠抓安全管理工作。對上述建議，一些地方條例已有關注，如《湖南省社會治安綜合治理條例》第八、九條對企業(yè)安全管理教育及企業(yè)負責人的安全責任就有涉及，但都是粗線條的，缺乏相應實施細則和懲戒規(guī)定，以致難以取得較大實效。筆者建議在《湖南省社會治安綜合治理條例》中圍繞“企業(yè)負責人安全責任制”這個主題，細化企業(yè)等單位的安全責任并完善實施細則，增設具可操作性的懲戒規(guī)定。

對于有條件的企業(yè)，應鼓勵其承擔更多的社會責任?！吨腥A人民共和國公司法》第五條就有企業(yè)應承擔社會責任的規(guī)定。即將生效的《中華人民共和國民法總則》第八十六條也規(guī)定了營利法人應“接受政府和社會監(jiān)督，承擔社會責任”。隨著我國經濟社會的發(fā)展，企業(yè)社會責任感也越來越成為影響企業(yè)發(fā)展的重要因素。積極承擔社會責任的企業(yè)，能建立良好的企業(yè)形象，獲得更多的社會認同，有利于企業(yè)的長遠發(fā)展。目前，我國企業(yè)承擔社會責任的行為，常見的有抗震救災中企業(yè)捐資捐物、承擔對口幫扶責任，企業(yè)捐贈消防器材等等，間接維護了當?shù)氐墓舶踩．斎?，也有直接維護公共安全的例子。實地調研獲悉，高升法治社區(qū)的高升實業(yè)有限公司雖是一家集體企業(yè)，但亦承擔了社區(qū)治安巡邏人員的費用，為保障社區(qū)安全主動承擔了一份社會責任。政府應從多渠道倡導企業(yè)承擔更多的社會責任，通過開展典型企業(yè)評選、授予榮譽稱號等方式推動企業(yè)參與城市公共安全管理。這也正是調研時常常聽到的基層呼聲。

第二，為政府提供公共安全服務。其具體形式多樣，如有資質的企業(yè)可以提供城市安全管理軟硬件系統(tǒng)、治安保障服務等。其中，最值得我們關注的有兩種企業(yè)，一種是保安公司，一種是保險公司。

保安公司，作為“警務社會化”理念的重要實踐，具有效率高、針對性強等特征，是對警察體制的積極補充。與國外先進保安公司相比，我國保安公司存在不少差距：從業(yè)人數(shù)比例過低，我國保安服務人員和警察的比例平均不到1∶2，而先進國家一般為3∶1，最高達6∶1④；專業(yè)化水平層次不齊，我國保安服務業(yè)還未形成嚴格規(guī)范的職業(yè)培訓機制；業(yè)務范圍相對過窄，先進國家保安公司已經發(fā)展到以安詢、技防為主，而我國保安公司的業(yè)務更多的還是人防。差距雖然存在，但潛力同樣巨大。如果我們能更重視、支持保安公司的發(fā)展，通過政府購買保安服務的方式，更多地鼓勵保安公司參與大型活動安保工作，協(xié)助公安部門日常巡查，為社會各類主體提供安全方案設計、技術支持等，這會比單純增加行政警力成本更低、效率更高⑤。另外，我們也要考慮破除保安公司發(fā)展的一些阻礙，改變目前保安服務業(yè)近乎行政壟斷的局面，鼓勵市場和資本的進入，激發(fā)保安服務業(yè)潛力，同時要完善監(jiān)管機制和考核機制，確保保安服務業(yè)健康發(fā)展。

保險公司，依據(jù)其企業(yè)本身的業(yè)務特性，可在城市安全管理中起到事前防范、事后補償?shù)淖饔?。保險公司的風險評估能力是其核心競爭力之一，專業(yè)化程度高。如果讓保險公司大范圍地評估城市規(guī)劃、公共設施等城市公共安全要素，合理地設計險種和保險費，依法建構合理、可行的強制與自愿相結合的多元公共安全險種投保機制，可很大程度上消除潛在安全隱患，從而起到事前防范的作用。2013年深圳市政府與民太安保險公估集團攜手推出《深圳市公共安全白皮書》，成效較為顯著。政府攜手保險公司評估城市公共安全風險，這完全是可以借鑒和推廣的。

此外，保險公司在城市公共安全管理中還可以起到分擔風險、事后補償?shù)淖饔茫w現(xiàn)于微觀和宏觀兩個維度：微觀維度，涉及作為個體的人或組織可以參保各種人身險、財產險等來分擔風險，這個已經發(fā)展得較為成熟；宏觀維度，涉及如何把保險理賠范圍擴到其他重大安全事件。這是目前的一個難點，因為大多數(shù)保險產品的理賠范圍都排除地震、臺風等自然災害，對于類似的重大災害，保險還無法起到分擔風險、事后補償?shù)淖饔?。對此，聚焦于重大災害的“巨災保險”的概念應運而生，很多城市已經開始設計、實踐，其中深圳的“政府巨災救助保險、巨災基金和個人巨災保險”三位一體的模式走在了前列?！熬逓谋ｋU”的模式，值得相關部門關注和探索。

2.非營利性組織。非營利性組織參與城市公共安全管理，主體更為多元，主要有NGO、社區(qū)、學校、媒體，以下分論之。

（1）NGO。NGO，即非政府組織，學術界普遍認為，非政府組織是依法建立的、非政府的、非營利性的、自主管理的、非黨派性質的，并且具有一定志愿性質的、致力于解決各種社會性問題的社會組織。NGO基于本身的專業(yè)性和公益性，可以在政府職能之外，為社會治理提供積極補充。但在實踐中，我國NGO的發(fā)展相對比較緩慢，這有很多制度上的原因，如《社會團體登記管理條例》第十條對成立社會團體在人數(shù)和資金上的較高限制，以及必須掛靠業(yè)務主管機關的要求，給NGO的成立設置了很高的門檻。在公共安全領域，能被人熟知的只有中安救援隊、藍天救援隊等幾個全國性的救援組織，而且這些組織的主要領域在地震之類的大型自然災害的救援上，與城市公共安全幾乎沒有其他交集。但實際上，城市公共安全管理中有大量的工作可以由NGO來承擔，既可以是衛(wèi)生知識、消防知識、安全知識普及，公共安全事件醫(yī)療救助等需要專業(yè)知識的NGO，也可以是社區(qū)志愿巡邏、糾紛調解等不需要太多專業(yè)知識的草根NGO。因此，有必要放寬NGO設立門檻，鼓勵、支持、引導更多有資質的NGO組織參與到城市公共安全管理中來，可以考慮在起步階段通過政府適度提供財政支持的方式加以扶持。

（2）社區(qū)。社區(qū)，是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體⑥?，F(xiàn)今我國大陸的社區(qū)，絕大部分是由城鎮(zhèn)的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮(zhèn)的村委會改名而來。因此，社區(qū)不僅是民眾自治的重要平臺，也是基層治理的承載核心，擔當著區(qū)域內公共安全的重任。社區(qū)參與城市公共安全管理，關鍵在于發(fā)揮社區(qū)的自治作用，可以從以下幾個方面著手：

第一，社區(qū)物業(yè)公司。安全管理是物業(yè)公司的一項基本職責，物業(yè)公司理應成為社區(qū)安全的第一道防線。物業(yè)公司維護社區(qū)安全，可以通過“人防+技防”的模式運行。人防，主要是物業(yè)公司人員通過門禁管理、治安巡邏等人力手段來維護社區(qū)安全；技防，主要是物業(yè)公司通過建立、管理現(xiàn)代化的門禁系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等技術手段來保障社區(qū)安全。此外，在社區(qū)管理中，物業(yè)公司還應當承擔起安全教育的責任，提高社區(qū)居民的安全意識。但在現(xiàn)實生活中，因為各小區(qū)經濟情況及物業(yè)公司水準的差別，社區(qū)治安水平往往參差不齊。因此，有必要規(guī)范物業(yè)公司安全管理活動，可以考慮設置行業(yè)門檻和考核機制，督促物業(yè)公司建立完備的“人防+技防”體系。此外，也可以把社區(qū)安全情況作為社區(qū)、街道工作的必須考核項目，以社區(qū)、街道辦的力量反向監(jiān)督物業(yè)公司的安全管理工作，強化物業(yè)公司安全管理的職能。

第二，社區(qū)治安巡邏隊。很多地方都興起了社區(qū)志愿者巡邏隊，志愿者們身著特定衣服、佩戴特定袖章進行義務巡邏，這既能起到治安巡查的作用，又能對潛在的可能造成治安問題的人起到震懾作用。由于社區(qū)志愿者對社區(qū)布局和社區(qū)居民情況比較熟悉，了解哪些地方是安全問題多發(fā)區(qū)，志愿巡邏工作通常能取得不錯的成效。但一方面志愿者基本未受過嚴格培訓，遇到緊急安全事件很難進行恰當、及時的處理。另一方面，由于缺乏長效機制，社區(qū)志愿巡邏常出現(xiàn)虎頭蛇尾，逐漸消失的現(xiàn)象。對此，可以考慮建立“社區(qū)民警+專職巡邏隊員+義務巡邏隊員”三結合的治安巡邏機制。社區(qū)民警，當然由基層派出所指派?，F(xiàn)在公安部已強化社區(qū)民警的角色定位，把更多的警務資源投放到了社區(qū)，以便能把治安問題控制并消滅在最基層。專職巡邏隊員，可以由物業(yè)公司保安人員和社區(qū)居委會成員組成，對他們可以提供一定財政補貼或獎勵。義務巡邏隊員，可以由社區(qū)志愿者以及“五老”（老黨員、老干部、老教師、老知識分子、老政法干警）組成。社區(qū)民警對治安問題的解決起主導作用，專職、義務巡邏隊員起輔助、配合作用。這種模式可以做到職業(yè)與志愿相結合，專職與兼職相結合，具有很強的實用性和長效性。

第三，鄰里守望制度。鄰里守望制度是在西方發(fā)達國家普遍實行的一種治安制度，它把一定區(qū)域內的居民聯(lián)合起來，相互幫助，共同預防犯罪，體現(xiàn)了群防群治的思想[1]。目前我國城市是一種陌生人社會，鄰里之間缺乏溝通和信任感，而鄰里之間關系的疏遠甚至冷漠，客觀上給犯罪行為提供了更多的可乘之機。因此，我們完全可以借鑒西方的鄰里守望制度，鼓勵社區(qū)居民訂立《鄰里守望公約》建立鄰里守望制度，成立鄰里守望志愿組織，鼓勵社區(qū)居民之間相互往來、互相保護，讓每一個社區(qū)居民都能成為保護鄰里安全、維護社區(qū)治安的“守望者”。鄰里守望制度是居民自治的典型實踐形式，是發(fā)揮群眾力量的集中體現(xiàn)。鄰里守望體系的建立，能最廣泛地動員鄰里參與到治安保護活動中來，能更好地發(fā)現(xiàn)安全問題，能更及時地上報問題、解決問題。

第四，社區(qū)志愿組織。社區(qū)志愿組織，是居民自治精神和志愿精神的集中表達。社區(qū)志愿組織，扎根社區(qū)，更能理解社區(qū)本身的需求。就社區(qū)安全工作而言，我們既要倡導像社區(qū)治安巡邏隊一樣的、直接維護社區(qū)安全的志愿組織，也要提倡其他類型的保障社區(qū)安全的志愿組織，如社區(qū)矛盾調解組織，能把安全問題消除在萌芽之時。當然，社區(qū)志愿組織除了治安巡邏隊、矛盾調解組織外，還有更豐富的形式。我們可以通過精神或物質上的獎勵，來推動社區(qū)志愿組織發(fā)揮更大的作用，如授予榮譽稱號、適度給予補貼、物質獎勵等等。如果社區(qū)志愿組織發(fā)展成熟，效果明顯，甚至可以申請成立NGO，把輻射范圍拓展得更寬，把成功經驗擴散得更遠⑦。

關于社區(qū)主體，還涉及到一項重要制度，即網格化管理制度，各地的具體實踐形式多樣。以開福區(qū)為例，每個社區(qū)劃分為兩到三個網格，每個網格配備網格管理員、網格民情員、網格監(jiān)督員、網格治安員和網格黨支部書記5種基本服務力量。一員多能、一崗多責的工作要求，實際讓每個網格員都成為網格的安全守護員。網格員堅守在一線的網格管理崗位上，能更快速、更準確地發(fā)現(xiàn)安全隱患、安全事件，并通過電子工作平臺上報，而“上報、派遣、處置、審查、核查、歸檔”的工作流程可以讓安全隱患、安全事件得到及時的解決?？偨Y包括開福區(qū)在內的地區(qū)網格實踐經驗，網格化管理可以使城市公共安全管理力量下沉到最基層。

調研獲悉，網格化管理存在著以下兩大問題：其一，行政力量有局限。網格員的配置受到地方財政的限制，財政狀況好的地方，網格員往往是單獨聘請的、專職的，效能較高；財政狀況一般或不好的地方，網格員通常由社區(qū)居委會成員兼任，效能會打折扣。同時，無論是專職還是兼職，網格員的工作基本上也是正常八小時工作制，不能全天候、全范圍地覆蓋整個網格；其二，工作內容有重疊，共享有障礙。網格管理系統(tǒng)，跟公安、安監(jiān)、食藥等行政系統(tǒng)至少在安全管理上，工作內容有重疊，而且各系統(tǒng)工作側重點、工作方式不同，彼此很難做到相互協(xié)調，容易出現(xiàn)該管的沒管，不該管的管了也管不著、管不好等消極現(xiàn)象。

針對上述問題，建議將網格化管理由行政主導模式逐漸轉變?yōu)椤靶姓笇?社區(qū)自治”的混合模式。用物質獎勵和精神獎勵，來鼓勵、吸收網格內的民眾、志愿者參與，也可以考慮通過購買服務的方式引入社會組織乃至個人的參與。這比單純增加財政、行政力量投入，效果會更理想。地方黨政部門核心負責人應提升區(qū)域安全責任意識，整合力量，下大力氣打通各行政系統(tǒng)的信息壁壘，就公共安全事務建立統(tǒng)一的信息溝通、協(xié)調的平臺，籍此減少信息壁壘和信息成本，共享信息，協(xié)調工作，避免工作重疊和行政資源的浪費。

（3）學校。學校在城市公共安全管理中主要發(fā)揮兩種作用：其一，作為城市安全的基本單位，保障在校人員安全。校園安全是一個很敏感的話題，出現(xiàn)過諸如校園踩踏、食品安全、校園治安等問題，再加上學生身心不成熟，更易引發(fā)安全事故。應下大功夫，系統(tǒng)排查、集中整治校園安全隱患，把校園變成“安全保障園”，可以借鑒前文提到的“企業(yè)負責人安全責任制”，做實“學校負責人安全責任制”，以督促學校各級負責人進一步做好校園安全保衛(wèi)工作。其二，作為教育機構，傳播安全知識?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第三十條規(guī)定“各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容”，但目前基本處于法律虛位的狀態(tài)。安全教育應作為素質教育的有機組成部分，切實得到施行。學校課程的設計應保持必要的、循序漸進的安全教育課程，從娃娃抓起，讓學生在校接受系統(tǒng)的安全教育，無論是食品安全教育，還是應急安全教育、應急安全演習等，都應納入學校常規(guī)教育日程中，以培育學生（公眾）的安全意識和應急能力⑧。

（4）媒體。媒體在我國城市公共安全管理中本應發(fā)揮重大作用。《突發(fā)事件應對法》第二十九條明確規(guī)定：“新聞媒體應當無償開展突發(fā)事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳”，但目前，進行過這樣的公益宣傳的媒體很少，缺乏常態(tài)化的傳媒公共安全宣傳機制。在現(xiàn)實生活中，安全知識宣傳幾乎只能在電影院、地鐵上看得到，而且僅僅只是緊急逃生知識。媒體作為直接面向民眾的信息傳播平臺，不應只考慮經濟收益，應更注重社會責任的承擔。既然公共安全宣傳是新聞媒體的法定義務，媒體主管部門就有責任采取可行舉措，切實保障該項法定義務得到貫徹落實。

媒體的安全公益宣傳，不僅可以起到安全知識教育的作用，在某些特殊的場合還可以起到警示作用。如人員密集區(qū)域，電子社交工具、廣告?zhèn)鞑スぞ叩榷伎梢宰鳛楣舶踩畔⒌膫鞑ポd體，提醒民眾保持秩序、注意安全，避開人流密集區(qū)，了解快速逃生路線等等。這既可以減少公共安全事件發(fā)生的概率，又可以在公共安全事件發(fā)生后起到良好的人員疏導、指引作用，以防止“次生災害”的發(fā)生。2014年12月31日晚發(fā)生在上海外灘陳毅廣場的踩踏事故就是一面鏡子。上海市有關部門并沒有把取消跨年活動、現(xiàn)場人流擁擠的情況通過媒體擴散出去，這是事故發(fā)生的主要因素之一。每個城市都有一些時間地點可能出現(xiàn)類似踩踏事故，如長沙黃興路步行街天橋，節(jié)假日人員擁擠，無疏散提示，無人員維持秩序，安全隱患極大，媒體的安全宣傳、指引亟需跟進。

綜上，我們應切實加強相關法律的執(zhí)行力度，細化媒體在公共安全中應有的責任，加強媒體的公益宣傳的法定責任意識。媒體不僅要在日常工作中突出安全宣傳，達到普及安全知識的效果，而且政府、企業(yè)等主體也要在合適的地方搭建傳媒平臺，以便在需要的時候進行應急宣傳。

（二）個人

與社會組織相對應，我們同時也要高度重視作為個體的“人”在城市公共安全管理中的作用。就公民個人而言，一方面應該自覺汲取公共安全知識，掌握一些應急處理方法，這與上文提到的安全知識教育有直接緊密的關系；另一方面，作為一個能動的主體，也應該發(fā)揮主動性，積極參與到城市公共安全管理中來。因為公民自己既是公共安全利益的享受者，也應是公共安全的維護者。面對危害公共安全的行為，每一位公民都應摒棄“事不關己，高高掛起”的心態(tài)，做到對安全隱患“零容忍”，對可疑分子“不無視”，才能提升社會的整體安全水平，公共安全的大網才能越織越密。

近年來，“朝陽群眾”“西城大媽”等民眾自愿自發(fā)參與到打擊黃賭毒，乃至黑社會組織、間諜組織的行為，引起了社會的高度關注和廣泛贊揚，充分體現(xiàn)了人民群眾的巨大力量和群防群治的顯著成效。我們應采取精神獎勵與物質獎勵相結合的方式，鼓勵支持民眾積極參與到公共安全管理中來。精神獎勵，可以考慮用授予榮譽市民、通報嘉獎等方式實現(xiàn)，用榮譽去鼓舞人，但如果涉及打擊安全犯罪等特殊情形，務必注意保護民眾的隱私，確保參與民眾人身安全。對于民眾參與對重大安全事故或重大安全隱患的上報、處理等行為，可以予以較大數(shù)額的金錢或物質獎勵。對于日常公共安全隱患、問題的發(fā)現(xiàn)和反映，可以用小數(shù)額的物質獎勵⑨。

可以考慮使用專項財政補貼的方式，支持相關民眾志愿組織的成立和發(fā)展，把個體的力量匯聚起來。如“朝陽群眾”實際上是一個有秩序的志愿組織，最近北京市朝陽區(qū)公安局還推出了“朝陽群眾”微信APP，進一步方便了“朝陽群眾”開展群防群治工作。這說明“朝陽群眾”現(xiàn)象的興起和發(fā)展，既體現(xiàn)了民眾在公共安全管理上的自覺自醒，與此同時也與相關政府部門的重視和扶持是分不開的。此外，可以考慮發(fā)動系列專項活動，激發(fā)民眾參與熱情，培育良好的社會風氣。如上海的“城市公共安全隨手拍”活動，收到了良好的成效[2]。

同時，也應該注意消除民眾參與城市公共安全管理的后顧之憂。即將生效的《中華人民共和國民法總則》第一百八十三條和第一百八十四條，可以說是初步解決了“見義勇為”行為的法律爭議，確立了承擔見義勇為者損失的主體，以及見義勇為行為不擔民事責任的原則。這兩條“好人條款”，卸下了見義勇為者的負擔，能鼓勵民眾更積極地維護公共安全和秩序。但民法責任之外還有法律的模糊地帶，而且按法定程序見義勇為者在實施相關行為中受傷獲得賠償?shù)染葷钑r間較長，不利于保護見義勇為者的切身利益。因此，我們應不斷完善“見義勇為基金”等保障體系，進一步減少乃至消除民眾參與城市公共安全管理的心理障礙和經濟成本，不讓英雄流血又流淚。“見義勇為基金”在設立和運作的原則上，應具有鮮明的價值引導性，并通過進一步降低評審門檻等舉措，鼓勵救死扶傷的義舉，而不是因為制度性合理定位的缺失和某些滯后性規(guī)則，削弱乃至損傷個體在此方面的積極性，甚至導致激發(fā)負能量的后果。

三、社會力量參與城市公共管理存在的問題與對策

（一）社會力量參與城市公共管理存在的主要問題和障礙

城市公共安全管理，是一個系統(tǒng)而復雜的工程。國內外長期的經驗表明，建立以行政力量為主導，多種社會力量共同參與的安全管理體系，是符合實踐規(guī)律的。但我國目前仍處在以行政力量為絕對主導，社會力量基本不參與公共安全管理的階段。盡管涉及公共安全的國家立法、地方性立法，以及政府規(guī)章和各類規(guī)范性文件，均明文強調應積極吸納社會力量參與公共安全的管理，并且各級政府似乎也確實意識到社會力量參與公共安全治理的重要性和迫切性，但“講多做少”卻是現(xiàn)實狀況。從頂層設計到基層治理，各級黨和政府雖已認識到光憑政府力量來充分有效地解決城市公共安全問題，已面臨心有余而力不足的困境，但如何調動社會力量參與其中，卻始終是個難以突破的難題。其主要原因如下：

其一，囿于長期以來“大政府、小社會”的國家治理結構和至上而下的壓力型政治體制，廣大民眾長期以來缺乏像歐美國家那樣歷史形成的自治意識和自治能力。事實上，直到市場經濟背景下國企大規(guī)模改革后，職工與單位之間的那種家長主義范式的血肉相連的密切組織關系才被真正瓦解。但是，“組織的人”轉換為“原子的人”后，由于缺乏有效的基層民主建設，多元社會組織的形成與發(fā)展壯大依然受到體制機制的嚴格制約，作為個體的人難以有多元的渠道融入新型的集體（自組織）中以培育一種新型的社會合作意識與合作關系，過去的集體主義精神尚未被公益意識所取代。而公益意識恰恰是社會力量積極主動地參與城市公共安全管理的思想基礎。在城市公共安全領域，人們依然習慣于認為公共安全的管理完全只是各級黨委和政府應肩負的不可推卸的責任，“人人為我，我為人人”的自覺的公共安全管理的參與意識尚未成為公民意識中不可或缺的組成部分。因而，在調動社會力量參與城市公共安全管理這個問題上，往往是政府這邊一頭熱，但民眾方應聲附和者寥寥無幾。

其二，雖說維護公共安全人人有責，但對絕大多數(shù)面對著生計壓力的普通百姓而言，確有勉為其難的客觀現(xiàn)實。即使是在小區(qū)生活的居民，大多是朝九晚五，忙于工作、生意，很難有精力去關注和參與公共安全的管理工作。即使是組建一個能有效運作的小區(qū)業(yè)委會，在很多住宅小區(qū)也是一件很棘手的事情，而能勝任居委會全身心、全職工作崗位的往往也以下崗職工、退休者為主。

其三，正是因為上述原因，有意識地調配各種資源，拓寬民眾便利性地參與公共安全管理的渠道，著力培育民眾公益心，已成為各級黨委和政府面臨的一項新的課題和挑戰(zhàn)。但中國政治的特點決定了掌握著資源調配的核心領導才是關鍵，而這依賴于這些領導是否能真切地意識到社會力量在公共安全管理中的意義和功能。實證調研顯示，真正有此意識的領導并不多見，導致已形成的參與公共安全管理的社會力量在實踐中由于缺乏必要的政府資源的投入、引導和重視，逐漸流于形式，部分民眾本于初心的參與熱情漸漸消失殆盡。

（二）微觀著手與頂層設計相結合的城市公共安全管理對策

本文在立足長沙市城市安全管理實踐、借鑒國內外成功經驗的基礎上，建議將社會組織和個體這兩種基本的社會力量作為抓手，構建各層級的常設公共安全管理協(xié)調機構，有的放矢地推進社會力量參與城市公共安全管理。

第一，社會組織參與城市公共安全管理，可以從企業(yè)、NGO、社區(qū)、學校、媒體五大主體重點推進。就企業(yè)而言，應建立健全“企業(yè)負責人安全責任制”，督促企業(yè)抓好安全管理工作，鼓勵有實力的企業(yè)承擔更多的城市公共安全管理的社會責任。其中，要重視保安公司和保險公司兩類特殊企業(yè)，發(fā)揮保安公司對當前警務模式的補充作用，發(fā)揮保險公司在評估安全風險、分擔事故損失的作用。就非政府組織（NGO）而言，應放低其成立門檻，并通過政府購買服務、提供適度財政資金扶持等方式支持一批在維護城市安全、消除安全隱患等領域，有特色、有實效的非政府組織的發(fā)展。就社區(qū)而言，要加強物業(yè)公司的安全責任考核力度，建立健全社區(qū)治安巡邏制度、鄰里守望機制，鼓勵發(fā)展社區(qū)志愿組織，推動建立“行政指導+社區(qū)自治”的新型網格化管理制度。尤其應注重發(fā)揮“夕陽紅效應”，重視、引導、鼓勵、組織、保障街道和小區(qū)的身體健康的離退休職工參與到上述機制的建構中來，通過適度的資源投入，扶持這些自組織的壯大和發(fā)展。就學校而言，重點在抓好學校本身安全管理工作，并把安全教育納入學生的課程體系。針對媒體，相關主管部門要細化、落實媒體“安全公益宣傳”之法定義務的履行，搭建媒體平臺，發(fā)揮媒體在安全事件中的信息傳播、疏導和指引作用。

第二，調動個體參與城市公共安全管理。引導公民自身做好安全知識儲備，提升應急能力；以精神獎勵與物質獎勵相結合的方式，鼓勵公民參與公共安全管理，疏通公民參與渠道，如微信、微博等互聯(lián)網+的靈活形式；建立健全“見義勇為基金”等保護公民參與公共安全管理的機制；高度重視從民間、基層組織中充分發(fā)掘既熱心公益又具備豐富調解經驗的“糾紛解決能手”，通過讓其登臺講課、編寫調解實務指南等方式推廣民間調解經驗。這是化解基層矛盾，消除安全隱患，低成本高收益的舉措。

第三，成立常設的公共安全管理協(xié)調機構。應從中央到地方分別成立以黨政負責人牽頭，政法委擔綱，各職能部門負責人參與的公共安全委員會。只有針對性地加強承擔公共安全主責的黨政力量的建設，方能為社會力量的參與提供更多的便利。

城市公共安全內涵廣泛，形式多樣，具體對應、負責的行政力量也因事而異，但重大公共安全事件的發(fā)生，常常需要多種行政力量的共同協(xié)調參與。我國目前應對重大公共安全事件的方式通常是啟動各級應急預案，成立以黨政主要領導為負責人的處理機構，協(xié)調各職能部門共同應對，但這種模式有很大的缺陷性，即專業(yè)化程度很低，容易受領導者個人因素的影響。在處理重大的公共安全事件時，臨時成立的處理協(xié)調機構很難做到專業(yè)、高效，稍有不慎，會造成重大損失，如天津爆炸事件中消防員盲目用水滅火造成了巨大損失，又如SARS在北京的傳播因某市領導隱瞞情況造成更嚴重后果等等。同時，應急機構的臨時性，不利于總結經驗教訓和應急工作結束做針對性的改進，等下一次同類事件發(fā)生，很可能又是一次從頭摸索的過程，經驗成本太大。

大力引導社會力量參與城市公共安全管理，同樣需要一個常設的協(xié)調處理機構。一方面社會力量參與城市公共安全保障時，很難把具體公共安全事件對應到具體負責的部門，往往可能形成“無法上報或上報之后無人負責”的局面，由此挫傷民眾的積極性。這主要歸因于黨政機構設置的復雜性，一般人很難了解各個部門的具體職責，各職能部門相互推諉的行為又進一步加劇了事件處理的難度。另一方面，很多公共安全事件的處理，常常涉及多個政府職能部門，社會力量分別向各個政府部門上報，時間成本太大，而且也無法協(xié)調各個政府職能部門合力工作。因此，社會力量參與城市公共安全管理，迫切地需要一個可以匯集、協(xié)調、處理、反饋的機構⑩。

基于機構設置的科學性和可行性等諸多因素的考量，筆者建議，在各黨政層級分別成立以黨政負責人牽頭，政法委擔綱，各職能部門配合的公共安全委員會。黨政負責人牽頭，保障公共安全委員會的權威和政策執(zhí)行力；政法委擔綱，保證公共安全委員會的合理人員配置和權能承繼秩序；各職能部門配合，明確公共安全委員會的管理邊界，強化執(zhí)行活動的保障力度。公共安全委員會的主要特征體現(xiàn)于專業(yè)性、統(tǒng)籌性。專業(yè)性，首先體現(xiàn)在公共安全委員會架構設置、組成的專業(yè)性，必須突出應急行動能力，必須吸收有豐富的公共安全管理經驗者參與；其次，體現(xiàn)在公共安全管理體系和業(yè)務處理體系構建的專業(yè)性。統(tǒng)籌性，一方面是公共安全委員會本身應有的屬性；另一方面，迫切地需要打造區(qū)域性公共安全管理的統(tǒng)一平臺，而現(xiàn)有公共安全的管理職能分散在各部門，各部門常常又有一套自己的系統(tǒng)或平臺，比如公安部門的“天網”工程、城管部門的“數(shù)字城管”系統(tǒng)、網格管理機構的“網格化服務”平臺等等。這無疑都是互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)視角下的管理創(chuàng)新，但在公共安全領域實際上又常有交叉點、模糊地帶，而彼此信息和人員配置卻很難共享。如果公共安全委員能凝聚力量，打通部門之間的信息障礙，打造一個統(tǒng)一的平臺，協(xié)調各方，合理配置多元資源，將極大促進行工作效率，優(yōu)化人財物配置，實現(xiàn)多贏，從而為社會力量的積極參與，奠定堅實的制度化基礎。

注 釋：

①參見《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，中央政府門戶網站，2014-03-16,http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm。

②參見《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告No.9》，中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所及社會科學文獻出版社共同發(fā)布，2016-09-30，http://www.ssap.com.cn/c/2016-10-09/1041311.shtml。

③2016年，課題組在長沙市開福區(qū)區(qū)政府網格化社會管理服務指揮中心、長沙市天心區(qū)高橋派出所、長沙市雨花區(qū)高升社區(qū)等地調研時，被訪談的政府官員普遍認同，城市公共安全的維護單靠政府一方是遠遠不夠的，實有必要調動民間力量參與公共安全的協(xié)同治理。

④參見《2014年中國保安公司發(fā)展的現(xiàn)狀及發(fā)展前景預測分析》，前瞻產業(yè)研究院，2017-04-16,http://www.docin.com/p-1304094255.html。

⑤在高橋派出所調研時獲知，該所現(xiàn)有正式編制的警力50余名，除去即將退休及身體不佳的干警，能真正出警、辦案的有效警力僅30～40名。面對包括高橋大市場在內的10個社區(qū)，警力可謂捉襟見肘（一年最多時有3 000多起刑事案件）。按照國際通行的人口與警力配比度，高橋所至少應配備警力100名。是故，在警力編制無法擴大的客觀困境下，該所不得不通過區(qū)政府、街道購買安保服務的方式，聘請了巡防隊員80名

（月均薪酬1 500元）、輔警28名（月均薪酬3 000元）、流動協(xié)管員51名（月均薪酬1 600元）?？梢姡S著社會治安問題的日益復雜，如不調動社會力量積極參與城市公共安全的治理，政府將不得不投入更多的資金來購買安保服務。

⑥參見《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》（2000年），2000-12-12，http://www.cctv.com/news/china/20001212/366.html。

⑦筆者所調研的長沙市雨花區(qū)高升法治社區(qū)就有一個名為“德樂調解俱樂部”的志愿組織，義務調解居民矛盾十多年，每年化解矛盾數(shù)百起，形成了一套行之有效的解糾經驗，為保障社區(qū)和諧、消除不穩(wěn)定因素、維護社區(qū)治安提供了重要推力。課題組訪談的一位核心義務調解員，是熱心公益的企業(yè)老板。他在業(yè)余時間，每年至少成功調解了上百起家庭和鄰里糾紛，遠近聞名。但遺憾的是，據(jù)社區(qū)負責人提供的信息，該區(qū)相關部門并不重視這樣的民間調解人才的挖掘、經驗的傳承和推廣。反而，美國知名智庫遠赴重洋，前來該社區(qū)調研其民間調解的業(yè)績和經驗。這實值得反思。

⑧據(jù)筆者觀察，以湖南大學為例，該校僅在某些公共教室外墻上張貼了防止踩踏事件的公益警示招貼。其他大學的公共區(qū)域的公共安全宣傳也十分罕見。我們應當謹記，上海陳毅廣場的大型踩踏事件中，80%以上死難的受害者都是學生，尤其是大學生。在長沙高橋派出所調研時，楊副所長也著重指出，細觀每年該轄區(qū)發(fā)生的刑事案件，其實，只要受害人安全防范意識強，絕大部分案件就根本不可能發(fā)生。他強烈呼吁，安全教育一定要從娃娃抓起，從小就應逐步形成公共安全意識。

⑨如長沙市開福區(qū)于2016年底試行的民眾通過微信平臺上報本區(qū)域內涉及公共安全的問題和線索，則可獲贈流量。這都是積極有益的探索。

⑩本課題組在多處調研訪談時，印象最深刻的基層官員感慨是：

“目前，我國各級黨政機關看似權力很大，但公權力運行的效能很低?！爆F(xiàn)實表明，組織機構疊床架屋，看似都有權力，都可以管，但在實效上卻都管不上，或者都沒有管。例如，在小區(qū)地下停車場，業(yè)主搭建違章建筑，公安、城管、消防等部門都可以管，但最終取締這樣的違章建筑卻需耗費時日且效果仍不一定明顯。這既有制度設計上的問題，也與公權力機關不作為有關。這就是為什么各個層級的“綜治辦”成為中國特色的城市管理體制不可或缺的組成部分的原因之一。

[1]趙成根.發(fā)達國家大城市危機管理中的社會參與機制[J].北京行政學院學報，2006（4）：13-17.

[2]劉昕璐.城市公共安全隨手拍邀你共參與[N].青年報，2013-5-23（A05）.

（責任編輯：沈紅宇）

D035.29

A

1674-9014（2017）04-0060-09

2017-04-18

湖南省哲學社會科學基金項目“城市公共安全中的社會力量參與問題研究”（2016WTC03）；國家社會科學基金項目“中國法治實施路徑研究”（15BFX009）。

高 中，男，廣西北流人，湖南大學法學院副教授，博士，研究方向為法理學、行政法學與國家安全法學。