從現(xiàn)代行政管理角度看清朝火耗歸公制度

張文挺

（沈陽理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 沈陽 110159）

從現(xiàn)代行政管理角度看清朝火耗歸公制度

張文挺

（沈陽理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 沈陽 110159）

火耗歸公制度對(duì)雍正時(shí)期扭轉(zhuǎn)財(cái)政虧空和反腐倡廉建設(shè)起到了巨大作用。從現(xiàn)代行政管理角度入手，通過介紹火耗產(chǎn)生的背景，分析火耗私征的危害和火耗歸公取得的成效，得出火耗歸公制度對(duì)于當(dāng)今行政管理的啟示：嚴(yán)格政府財(cái)政管理；改進(jìn)工資福利制度；加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)。

行政管理 火耗 歸公 啟示

火耗歸公是清朝雍正時(shí)期一項(xiàng)重要的改革內(nèi)容?；鸷臍w公制度的實(shí)施，填補(bǔ)了康熙晚期巨大的國庫虧空，澄清了吏治，為康雍乾三代盛世打下了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?；鸷臍w公制度對(duì)于康熙雍正時(shí)期避免出現(xiàn)盛極而衰現(xiàn)象具有重要作用，其實(shí)施經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)今行政管理也極具借鑒意義。

一、火耗的背景介紹

1.火耗產(chǎn)生的原因。明朝早期的田賦征收項(xiàng)目十分繁雜，農(nóng)民可以用白銀、銅錢、糧食、絲絹等貨物交稅，由于所交田賦品種繁多且各品種供需情況不一，給地方政府稅收管理帶來了很大麻煩，也對(duì)國家層面財(cái)政管理和資源調(diào)配造成了極大困擾。有鑒于此，明朝著名大臣張居正提出了“一條鞭法”，將賦役征收項(xiàng)目定為統(tǒng)一征收白銀，極大提高了課稅效率。在征稅過程中百姓所交的白銀往往都是碎銀，且成色不一，州縣需要將其重新煉制成銀塊，煉制時(shí)白銀損耗造成一定分量的減少，減少部分就是火耗。這一部分損耗依然由百姓承擔(dān)，因此火耗征收實(shí)際上就是州縣政府征收正稅以外的附加稅。到了清朝，州縣私征火耗成為普遍現(xiàn)象且火耗極重，平均征收比例達(dá)到30%—40%，極大加重了人民負(fù)擔(dān)。

2.火耗的用途。一是維持辦公運(yùn)轉(zhuǎn)?？滴跬砥诶糁螖?、政府臃腫，國家財(cái)政極不樂觀。官員挪用經(jīng)費(fèi)，貪污腐敗，造成國庫虧空、賬實(shí)不符?；鸷某闪酥螛?biāo)不治本的救命稻草，是各州縣積極實(shí)施的開源之道。二是彌補(bǔ)俸祿不足。當(dāng)時(shí)清朝官員實(shí)行低俸政策，根據(jù)資料記載，一品官員俸祿僅為180兩，二品為155兩，各級(jí)官員俸祿均無法滿足支出需求，而火耗形式搜刮的民脂民膏彌補(bǔ)了這一窟窿，提高了官員個(gè)人收入。三是用于請(qǐng)客行賄。私征火耗不但為官員提供了生活保障，也為官場奢靡腐朽的不正之風(fēng)提供了資金。官員們具備一定的資金支配權(quán)后賄賂之風(fēng)大行其道，下級(jí)官員定期向上級(jí)送“冰敬”、“炭敬”，每人數(shù)十兩至數(shù)百兩，送禮對(duì)象人數(shù)通常多達(dá)數(shù)十人。同級(jí)之間也是請(qǐng)客成風(fēng)，奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象極為嚴(yán)重。

二、私征火耗的危害

一是加重了人民負(fù)擔(dān)。從性質(zhì)上看，火耗雖是一種附加稅，但由于其征收比例是州縣政府自行決定，因此存在隨意性征收的問題，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼗鸷牟皇且詽M足政府需求為標(biāo)準(zhǔn)，而是以滿足官員欲望為標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)成為一種令人民恐懼的苛稅。由于正稅和火耗的并行存在，使得人民不堪重負(fù)，導(dǎo)致有的地區(qū)連正稅也收不上來，擠占了國家正稅稅源。二是火耗的收支缺乏監(jiān)督。當(dāng)?shù)毓賳T通過上下串通的形式私設(shè)“賬外賬”、“小金庫”，支出方面沒有標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)制。對(duì)于低級(jí)官員來說火耗是工資以外的“暗補(bǔ)”，一定程度提升了低級(jí)官員的生活品質(zhì)；但是對(duì)于主政一方的高級(jí)官員來說，火耗儼然就是肆意提款機(jī)，官員級(jí)別越高，享受火耗的利益就越多，也加劇了收入上的兩極分化。三是為腐敗吏治氛圍創(chuàng)造了條件，荼毒了官場社交文化，加劇攀比、享樂、奢靡之風(fēng)。惡劣的政治生態(tài)，影響了正常的上下級(jí)關(guān)系和同僚關(guān)系，助長了選人用人不正之風(fēng)，腐敗分子結(jié)成強(qiáng)大的利益共同體，貪污腐敗、壓榨百姓的官員能走門路得到晉升，而清廉自守、愛惜百姓的官員卻受到冷落甚至排擠，產(chǎn)生了“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰現(xiàn)象。

三、火耗歸公效果評(píng)價(jià)

雍正元年，新任山西巡撫諾岷奏請(qǐng)將全省火耗歸入司庫，實(shí)現(xiàn)火耗歸公，一部分留補(bǔ)虧空，一部分發(fā)給官員養(yǎng)廉。此舉得到了雍正認(rèn)可，他認(rèn)為“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣”，隨后逐步在全國推廣，并取得了良好的效果。一是增加了國家財(cái)政收入。有助于實(shí)施積極的財(cái)政政策，提高了政府在戰(zhàn)爭、災(zāi)害等重大事件面前的應(yīng)對(duì)能力。二是規(guī)范了公職人員工資福利待遇。確定了俸祿和養(yǎng)廉銀相結(jié)合的收入制度，將火耗私征時(shí)期的“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”，削減了貪官污吏財(cái)政上自由裁量的權(quán)力。按照等級(jí)領(lǐng)取養(yǎng)廉銀提高了公職人員收入水平，降低了腐敗風(fēng)險(xiǎn)。以二品總督為例，俸祿為155兩，養(yǎng)廉銀最低的四川為13000兩，養(yǎng)廉銀是俸祿的83.87倍；養(yǎng)廉銀最高的陜西、云南為20000兩，高達(dá)俸祿的129倍。三是做到了財(cái)政建設(shè)和廉政建設(shè)相得益彰，治官和治財(cái)相輔相成。財(cái)源就是腐敗的源頭，一方面切斷腐敗經(jīng)濟(jì)源頭，另一方面對(duì)拿了養(yǎng)廉銀卻繼續(xù)腐敗的官員嚴(yán)厲懲處，構(gòu)建高壓反腐態(tài)勢。規(guī)范了財(cái)政管理，削減了三公經(jīng)費(fèi)支出，抑制了驕奢淫逸的腐朽官場文化，遏制了人情往來和行賄受賄之風(fēng)。四是減輕了百姓負(fù)擔(dān)，火耗歸公以后由各省統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，征收比例較州縣私征時(shí)期大幅降低。雍正認(rèn)為：“州縣皆知重耗無益于己，孰肯額外多征乎？”此舉使得稅賦更加規(guī)范穩(wěn)定，得到了百姓支持。

四、對(duì)當(dāng)今行政管理的啟示

1.嚴(yán)格政府財(cái)政管理。一是規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)。核查各地各部門現(xiàn)行行政事業(yè)性收費(fèi)情況，對(duì)于不合法不規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目一律取消。會(huì)同各部委拿出壯士斷腕的決心，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，逐批削減當(dāng)前行政事業(yè)性收費(fèi)，繼續(xù)取消和下放行政審批事項(xiàng)，做到能不收費(fèi)的就不收費(fèi)，掐斷部門“小金庫”資金來源，減少“以費(fèi)代管”、“以費(fèi)代稅”及收取社團(tuán)會(huì)費(fèi)、會(huì)議活動(dòng)費(fèi)等變相行為對(duì)百姓造成的負(fù)擔(dān)。二是實(shí)行收支兩條線。對(duì)于暫時(shí)不便取消的行政事業(yè)收費(fèi)和罰沒收入嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線規(guī)定，實(shí)現(xiàn)職能部門收入和經(jīng)費(fèi)保障脫鉤，嚴(yán)格禁止坐收坐支、行政事業(yè)收入返還和罰沒返還等收入返還行為，杜絕職能部門以罰代管等行為，堵住部門創(chuàng)收性攤派、創(chuàng)收性執(zhí)法的口子。三是加強(qiáng)統(tǒng)一核算和財(cái)務(wù)審計(jì)。建立本級(jí)財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心，落實(shí)財(cái)政撥款單位集中收付核算工作，加強(qiáng)票據(jù)審核，規(guī)范報(bào)銷手續(xù)。強(qiáng)化財(cái)務(wù)審計(jì)，特別是重大項(xiàng)目審計(jì)、離任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和國有資產(chǎn)處置審計(jì)，著重排查年底集中性支出、假發(fā)票列支、三公經(jīng)費(fèi)違規(guī)、報(bào)銷上級(jí)單位支出和攤派下級(jí)單位等不合理支出，擠壓單位通過財(cái)務(wù)手段套取現(xiàn)金等違規(guī)行為的灰色空間。

2.改進(jìn)工資福利制度。一是規(guī)范津貼補(bǔ)貼發(fā)放。經(jīng)過幾次規(guī)范整理，目前我國公職人員工資構(gòu)成主要由職務(wù)工資、級(jí)別工資、工作津貼、生活補(bǔ)貼及其他津補(bǔ)貼組成。其中職務(wù)工資和級(jí)別工資構(gòu)成基本工資，由國家統(tǒng)一制定，實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。工作津貼和生活補(bǔ)貼稱為規(guī)范津補(bǔ)貼，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)差距較大。另有艱苦地區(qū)補(bǔ)貼、特殊崗位津貼及2016年實(shí)行的車補(bǔ)實(shí)行省級(jí)范圍統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而各部門自行發(fā)放的獎(jiǎng)金、過節(jié)費(fèi)、電話費(fèi)、水電補(bǔ)貼等各種名目的津補(bǔ)貼就是當(dāng)前花大力氣整治的違規(guī)津補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼項(xiàng)目由各單位自行“籌資”，以各種名目發(fā)放后通過使用假發(fā)票等財(cái)務(wù)手段處理，具有不合法、不透明、不入賬的特點(diǎn)。同時(shí)，由于各單位職能不同、“籌資”能力有所差異、單位領(lǐng)導(dǎo)廉政意識(shí)也不同，會(huì)出現(xiàn)同一地區(qū)不同部門“福利”差距較大、相鄰地區(qū)同一部門“福利”差距也較大的現(xiàn)象。究其實(shí)質(zhì)，當(dāng)代政府部門私設(shè)“小金庫”、“賬外賬”和違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼行為和清朝火耗私征、串通瓜分行為可謂如出一轍，因此必須嚴(yán)厲打擊違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼行為，既要讓規(guī)范性津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，又要讓津補(bǔ)貼制度在陽光下運(yùn)行。二是完善績效考核機(jī)制。一方面通過績效考核目標(biāo)的設(shè)置和實(shí)現(xiàn)推動(dòng)政府部門高效運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面通過設(shè)置績效考核目標(biāo)分級(jí)獎(jiǎng)金對(duì)公職人員起到正向激勵(lì)作用，鼓勵(lì)政府部門全年依法行政，履行職責(zé)，爭取獲得優(yōu)秀等次獎(jiǎng)金，對(duì)于出現(xiàn)違紀(jì)違法行為或者業(yè)務(wù)考核不合格的部門扣除部門年底績效獎(jiǎng)金，發(fā)揮行為科學(xué)理論中的負(fù)強(qiáng)化作用，起到類似于養(yǎng)廉銀的效果。三是優(yōu)化職業(yè)年金制度。2015年4月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》規(guī)定，自2014年10月起我國機(jī)關(guān)事業(yè)人員正式實(shí)施職業(yè)年金制度，職業(yè)年金所需費(fèi)用由單位和工作人員個(gè)人共同承擔(dān)，退休后按月領(lǐng)取作為養(yǎng)老金的補(bǔ)充?；诼殬I(yè)年金在退休后領(lǐng)取的特性，可以對(duì)領(lǐng)取人員條件作出廉政方面的要求，開發(fā)利用職業(yè)年金的養(yǎng)廉銀屬性，對(duì)貪腐人員和違紀(jì)人員不予發(fā)放或者扣除一定比例，引導(dǎo)干部在整個(gè)職業(yè)生涯中保持廉潔自律。

3.加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)。一是加大反腐力度，保持高壓反腐態(tài)勢，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，細(xì)化各項(xiàng)規(guī)定和程序，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的機(jī)制。二是堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定，狠剎“四風(fēng)”，督促干部改進(jìn)工作作風(fēng)和生活作風(fēng)，養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣，自覺遠(yuǎn)離低級(jí)趣味，筑牢防腐拒變心理底線。三是推進(jìn)陽光政務(wù)建設(shè)，拓寬群眾參政議政渠道，加大社會(huì)監(jiān)督力度，形成內(nèi)外部監(jiān)督合力。陽光是最好的防腐劑，推進(jìn)政府部門行政權(quán)力、服務(wù)項(xiàng)目、檢查項(xiàng)目、收費(fèi)項(xiàng)目公開和三公經(jīng)費(fèi)公開，只有將政府的各項(xiàng)權(quán)力、工作暴露在群眾的監(jiān)督下，才能進(jìn)一步促進(jìn)政府職權(quán)依法運(yùn)行，財(cái)政收支毫厘不爽。

[1]張翀.從火耗到“耗羨歸公”[J].黑龍江史志，2014（19）.

[2]劉英杰.論“火耗歸公”與農(nóng)村稅費(fèi)改革的體制支撐[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2004（20）.

[3]陳光焱.清朝火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度的啟示[J].地方財(cái)政研究，2009（3）.

Study on the System of Minting Wastage Going to the Public in Qing Dynasty from the Perspective of Modern Administration ManagementAdministration Management

Zhang Wenting
(Economics and Management School of Shenyang Ligong University,Shenyang 110159,China)

The system of minting wastage going to the public has played a great role in reversing fiscal deficit and anti-corruption in Yongzheng period.From the perspective of modern administrative management,the paper introduces the background of minting wastage,analyzes the damage of secret levy and the benefits of minting wastage going to the public, arrives at inspirations from this system for current administration management:to enhance government financial management, to improve salary and welfare system,and to strengthen anti-corruption.

administration management;minting wastage;go to the public;inspirations

張文挺，沈陽理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槿肆Y源管理。

K249

A

2017-03-09