“以縣為主”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管策略探究

●朱愛國

“以縣為主”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管策略探究

●朱愛國

在“以縣為主”管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)義務(wù)教育的管理職能明顯弱化，中心學(xué)校成為教育管理的責(zé)任主體。而中心學(xué)校在國家制度設(shè)計(jì)層面身份不明、職責(zé)不清，在實(shí)際工作中體制不順、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。本文在對(duì)全國部分省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、運(yùn)行機(jī)制、管理方式進(jìn)行抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出要進(jìn)一步完善“以縣為主”的財(cái)政管理制度,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制、資金撥付流程、公用經(jīng)費(fèi)保障項(xiàng)目，完善教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)使用效益和管理效能，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。

以縣為主 鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育 經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

義務(wù)教育是國民教育的重中之重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育處于義務(wù)教育最基層、最基礎(chǔ)的位置，如果保障不好，勢(shì)必影響義務(wù)教育的整體質(zhì)量，影響國民教育的根基。我國自2006年全面推行“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以來，縣級(jí)以上義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入、使用和管理已形成了相對(duì)成熟定型的運(yùn)行方式和管理模式。目前相對(duì)薄弱的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，還存在管理體制不夠順暢、投入機(jī)制不夠健全、經(jīng)費(fèi)管理不夠規(guī)范等諸多問題。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范化管理，解決突出問題和特殊困難，是當(dāng)務(wù)之急和重要課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的職能定位和運(yùn)轉(zhuǎn)方式

談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理，就不能不說鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校?，F(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)教育行政管理機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)辦學(xué)實(shí)體，而國家制度層面早已沒有這級(jí)教育管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政對(duì)其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)也沒有預(yù)算安排。有其實(shí)體而無其名分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校處于一個(gè)非常尷尬的位置。

為推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，2001年，國務(wù)院辦公廳下發(fā) 《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》（國發(fā)〔2001〕21號(hào)）明確要求，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府不設(shè)專門的教育管理機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有關(guān)教育工作由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)直接負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))可在核定的行政編制內(nèi)確定一至二名助理或干事協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)管理具體教育事務(wù)，并接受縣級(jí)教育行政部門指導(dǎo)。教育教學(xué)業(yè)務(wù)管理由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)?！弊?002年起，全國陸續(xù)撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)教育行政管理機(jī)構(gòu)，即原教育辦（組、站、分局），農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制。而縣級(jí)教育部門經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革后編制有限、人手有限，有的要面對(duì)上百所中小學(xué)、幾萬名學(xué)生、幾千名教師，其工作量可想而知。特別是一些邊遠(yuǎn)偏僻的山區(qū)，地廣人稀，教育局一竿子插到底根本管不過來。因此，在國家文件中，本是相對(duì)于地理位置而言的中心學(xué)校 （即鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置中心的學(xué)校），成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理的責(zé)任主體，主要承擔(dān)所轄學(xué)校招生、教學(xué)、考試、教師管理、校舍改善、安全、文明及衛(wèi)生等管理工作。

通過實(shí)地調(diào)研和委托調(diào)研等方式，筆者發(fā)現(xiàn)，由于各地地域特點(diǎn)、歷史沿革、教育實(shí)際和對(duì)政策的理解不同，中心學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位五花八門，主要有五種方式。一是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦的“翻版”。只不過是換個(gè)名稱而已，負(fù)責(zé)管理全鎮(zhèn)的中小學(xué)和幼兒園。有獨(dú)立的辦公地點(diǎn)、專門的工作人員，有校長(zhǎng)任命權(quán)、教師調(diào)配權(quán)、經(jīng)費(fèi)撥付權(quán)，如表1中的山東淄博市臨淄區(qū)。二是具有行政管理職能的辦學(xué)實(shí)體。中心學(xué)校設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地初中或小學(xué)，中心學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理全鎮(zhèn)的教育，常務(wù)副校長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理所在的學(xué)校。另配3—5名教育干事（輔導(dǎo)員），依托所在初中（或小學(xué)），協(xié)助中心學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的教學(xué)教研，經(jīng)費(fèi)分配、校長(zhǎng)任命和教師調(diào)配由縣教育局統(tǒng)籌實(shí)施。三是只負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全中學(xué)、初級(jí)中學(xué)由縣教育局直接管理。中心學(xué)校設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)，既是一所實(shí)實(shí)在在的學(xué)校，承擔(dān)著中心小學(xué)的教育教學(xué)；又是一級(jí)教育管理機(jī)構(gòu)，對(duì)所轄小學(xué)（教學(xué)點(diǎn)）行使教師調(diào)配、經(jīng)費(fèi)撥付、人事任命、教學(xué)管理等職能。中心學(xué)校校長(zhǎng)既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有小學(xué)（教學(xué)點(diǎn)）的總校長(zhǎng)，又是中心小學(xué)的校長(zhǎng)，如表1中的海南省瓊中縣。四是教育督學(xué)負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的初中定為中心學(xué)校，由縣級(jí)政府派出教育督學(xué)，另配2－3名教育專干，負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)中小學(xué)校的教育事務(wù)及教學(xué)管理。五是教育助理員和中心學(xué)校校長(zhǎng)雙向負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的初中定為中心學(xué)校，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在核定的行政編制內(nèi)確定一名教育助理員協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)主管教育行政事務(wù)，并接受縣級(jí)教育行政部門指導(dǎo)；由縣級(jí)教育部門任命一名中心學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)教育教學(xué)業(yè)務(wù)管理，中心學(xué)校校長(zhǎng)兼初中校長(zhǎng)，如表1中的安徽省太湖縣(見表1)。

表1鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校機(jī)構(gòu)設(shè)置及經(jīng)費(fèi)來源抽樣調(diào)查表

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校要負(fù)責(zé)管理全鎮(zhèn)的中小學(xué)教育教學(xué)，其工作人員的基本工資和績(jī)效工資納入縣級(jí)教師工資范圍統(tǒng)一予以保障，但公共辦公經(jīng)費(fèi)缺乏來源，維修經(jīng)費(fèi)和福利補(bǔ)貼等基本未納入年初預(yù)算。這些經(jīng)費(fèi)支出主要通過以下渠道解決：一是利用其掌握的資金分配權(quán)，從所轄學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)中切塊統(tǒng)籌。比如某中心學(xué)校，每學(xué)期從所轄小學(xué)生均300元生均公用經(jīng)費(fèi)中，切下50元統(tǒng)籌使用，一學(xué)年統(tǒng)籌100元，占600元生均公用經(jīng)費(fèi)的六分之一。二是利用其掌握的財(cái)務(wù)審核權(quán)，向所轄中小學(xué)分?jǐn)?，有的甚至直接克扣所轄中小學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)。比如開展一項(xiàng)教學(xué)比賽活動(dòng)，總支出是18000元，參加的學(xué)校按比例分?jǐn)?。一般而言，中心學(xué)校要多攤一點(diǎn)，以結(jié)余留作他用。三是縣市教育部門期刊教輔征訂、保險(xiǎn)公司、學(xué)生試卷返點(diǎn)提成。本應(yīng)給各學(xué)校的，中心學(xué)校統(tǒng)籌使用。四是個(gè)別縣市教育局每年從公用經(jīng)費(fèi)結(jié)余中對(duì)中心學(xué)校預(yù)算安排一定額度的辦公經(jīng)費(fèi)。比如，安徽太湖縣中心學(xué)校辦公經(jīng)費(fèi)由縣教育局年終一次性予以補(bǔ)助。五是從學(xué)前班收費(fèi)中統(tǒng)籌。比如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)辦學(xué)前班，由中心學(xué)校每生收取管理費(fèi)200元，但返給各小學(xué)只有100元。有的中心學(xué)校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中（?。W(xué)實(shí)際上是完全獨(dú)立的兩個(gè)單位，但是財(cái)務(wù)核算混在一起，不單獨(dú)進(jìn)行核算。這些，都在一定程度上形成了對(duì)所轄學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的無形擠占。

如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校（6名工作人員）2015年從公共財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)中開支的商品和勞務(wù)支出16萬多元（另從其他收入中列支招待費(fèi)、租車費(fèi)2萬多元，該中心學(xué)校電費(fèi)列入中心小學(xué)支出），具體支出明細(xì)見表2。

表2某鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校2015年商品和勞務(wù)支出明細(xì)表

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的撥付流程和管理方式

始于2006年的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，是一項(xiàng)具有里程碑意義的重大改革。這項(xiàng)改革在鞏固和完善教職工工資保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，把農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、資助貧困家庭學(xué)生生活費(fèi)、校舍維修改造經(jīng)費(fèi)等全面納入公共財(cái)政保障范圍，全部免除了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)和住宿費(fèi)，基本形成了中央、省級(jí)保運(yùn)轉(zhuǎn)和基本建設(shè)，縣級(jí)保教師工資的經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。對(duì)這些經(jīng)費(fèi)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，實(shí)行的是分類撥付、分類管理的方式。

表3鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付和管理方式抽樣調(diào)查表

具體項(xiàng)目安排如下：①教師工資由縣級(jí)統(tǒng)發(fā)、足額預(yù)算、一人一卡、按月發(fā)放、銀行直達(dá)，形成了比較穩(wěn)定的長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制。②校舍維修改造，一般由縣級(jí)財(cái)政、教育兩家聯(lián)合下達(dá)立項(xiàng)文件，教育部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，財(cái)政部門按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥付資金。工程完工后，交學(xué)校使用。也就是實(shí)行“交鑰匙工程”。如表3中的安徽太湖縣、貴州息烽縣。③教師培訓(xùn)一般由縣級(jí)教師培訓(xùn)中心統(tǒng)籌組織，所發(fā)生費(fèi)用由培訓(xùn)中心向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校（初中）據(jù)實(shí)收取，或由教育局年初預(yù)算統(tǒng)籌。④大型設(shè)施設(shè)備，由縣級(jí)教育、財(cái)政部門集中采購、集中配置。⑤公用經(jīng)費(fèi)及其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要按“兩上兩下”的程序編制預(yù)算，經(jīng)縣級(jí)人大審議同意后，由縣級(jí)財(cái)政部門按批次下?lián)埽ㄟ^國庫集中支付。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金的管理，總體看來主要有五種方式。一是中心學(xué)校集中核算。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，由縣級(jí)財(cái)政部門年初預(yù)算到縣教育部門，教育部門根據(jù)二級(jí)預(yù)算分期撥付到中心學(xué)校，以中心學(xué)校為獨(dú)立核算單位。各中小學(xué)需要用錢，先打報(bào)告給中心學(xué)校，經(jīng)中心學(xué)校審批后，實(shí)行現(xiàn)金支付或轉(zhuǎn)賬，如表3中的湖南省湘西自治州。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所集中核算?？h級(jí)經(jīng)費(fèi)直達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所核算站。各中小學(xué)需要用錢，由中心學(xué)校審核后向核算站申報(bào)用款計(jì)劃和報(bào)銷，如表3中的海南省瓊中縣。三是會(huì)計(jì)委派管理。由縣級(jí)財(cái)政部門委派會(huì)計(jì)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行支出審核管理。四是縣級(jí)教育部門集中管理。在縣級(jí)教育部門內(nèi)部設(shè)立核算機(jī)構(gòu)（教育經(jīng)費(fèi)支付中心），實(shí)行“集中管理、統(tǒng)一開戶、分校核算、報(bào)賬制管理”的辦法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中、中心學(xué)校財(cái)務(wù)集中核算，如表3中的山東省淄博市臨淄區(qū)。五是縣級(jí)財(cái)政部門集中管理。即將農(nóng)村中小學(xué)校的財(cái)務(wù)核算和管理上收到縣級(jí)財(cái)政部門集中管理。一般是在縣級(jí)財(cái)政局會(huì)計(jì)核算中心設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)核算股（室），負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村中小學(xué)校的財(cái)務(wù)核算和管理業(yè)務(wù)，如表3中的河北省內(nèi)丘縣。六是“校財(cái)局管”的兩種模式，做到了“收入一個(gè)籠子、計(jì)劃一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”，適合平原、人口密集區(qū)域，但容易增加報(bào)賬員的負(fù)擔(dān)，影響學(xué)校經(jīng)費(fèi)周轉(zhuǎn)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理過程中的問題

在“以縣為主”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)教育的管理職能明顯弱化，處于“可管可不管、管多管少都一樣”的狀態(tài)。中心學(xué)校成為教育教學(xué)業(yè)務(wù)管理的責(zé)任主體，在縣政府、縣教育局的直接領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。而中心學(xué)校在國家制度設(shè)計(jì)層面并不是一級(jí)教育行政管理機(jī)構(gòu)，沒有經(jīng)費(fèi)來源，難免“名不正、言不順、肌無力”，由此引發(fā)出許多問題。

管理體制不夠順暢。“以縣為主”教育管理體制對(duì)各級(jí)責(zé)任主體的職責(zé)作了相應(yīng)規(guī)定，但在實(shí)際運(yùn)作中仍然不夠順暢。一是責(zé)任主體劃分不明確。省市兩級(jí)政府責(zé)任雷同，職責(zé)不清，實(shí)施中趨向“省統(tǒng)籌”，弱化了市級(jí)政府職責(zé)；縣級(jí)政府責(zé)任主體職責(zé)繁雜，既要貫徹落實(shí)省市政府文件精神，又要因地制宜謀求發(fā)展，心有余而力不足，使得各項(xiàng)工作實(shí)施籠統(tǒng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)單調(diào)，形同虛設(shè)，沒有設(shè)立專門的教育管理機(jī)構(gòu)，教育教學(xué)業(yè)務(wù)管理由中心學(xué)校校長(zhǎng)及中學(xué)校長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)。而中心學(xué)校在很多行政上的管理沒有“尚方寶劍”，難以放開手腳，難免工作存在督導(dǎo)不到位和空檔現(xiàn)象。二是管理流程繁雜。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育撥款和報(bào)賬要經(jīng)過財(cái)政所核算站，影響和制約了學(xué)校的財(cái)務(wù)主體地位。教育部門認(rèn)為只參與資金初級(jí)分配，對(duì)學(xué)校資金監(jiān)管中間隔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，想管而又不便于去管，使本系統(tǒng)財(cái)務(wù)監(jiān)管難以實(shí)施。同時(shí)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所集中核算，運(yùn)作程序繁雜，審批環(huán)節(jié)多，工作效率低下，學(xué)校對(duì)此意見較大。比如，一所村小報(bào)銷一張發(fā)票，在本校要經(jīng)手人、證明人、校長(zhǎng)簽字；在中心學(xué)校要報(bào)賬員、發(fā)票驗(yàn)證人、中心學(xué)校校長(zhǎng)簽字，在財(cái)政所要走驗(yàn)證、復(fù)核、審批3道程序，最起碼3人簽字。也就是說一張發(fā)票報(bào)銷要過3道關(guān)、9個(gè)人簽字，十分繁瑣。而且每次報(bào)賬，中心學(xué)校各項(xiàng)手續(xù)齊全了，還得中心學(xué)校校長(zhǎng)“小事打電話，大事打報(bào)告”，不然就“報(bào)不出錢”。三是責(zé)任主體督查不到位。從上到下，各責(zé)任主體在監(jiān)督和檢查方面規(guī)定不明確，責(zé)任沒細(xì)化。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)教育監(jiān)督管理幾乎沒有發(fā)揮作用，學(xué)校內(nèi)部沒有形成規(guī)范的監(jiān)督管理長(zhǎng)效機(jī)制。以致專項(xiàng)檢查“事先通知”，日常督查“走馬觀花”，各級(jí)督查“應(yīng)付了事”，甚至對(duì)檢查出來的問題不通報(bào)、不批評(píng)，多采用“內(nèi)部消化”“內(nèi)部補(bǔ)救”措施。久而久之，形式主義蔓延，政府公信力喪失。

統(tǒng)籌機(jī)制不夠健全。“以縣為主”體制下，國家就中小學(xué)教職工工資、公用經(jīng)費(fèi)、學(xué)校建設(shè)等必要投入及加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理作了制度性規(guī)定，但未建立規(guī)范的統(tǒng)籌機(jī)制和保底性措施。一是省對(duì)縣統(tǒng)籌不夠。實(shí)行分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的“分級(jí)負(fù)責(zé)”模式，對(duì)于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性及縮小區(qū)域教育差距起到了積極推動(dòng)作用。但由于各地財(cái)政收入不一，很多縣級(jí)財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，根本沒能力承擔(dān)項(xiàng)目“配套經(jīng)費(fèi)”；而一些有能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社放下了“包袱”，對(duì)轄區(qū)內(nèi)教育基本上沒有投入。由于上級(jí)政府投入到位，縣和鄉(xiāng)政府沒資金按要求配套建設(shè)，很多項(xiàng)目竣工后，基層“配套資金”往往轉(zhuǎn)嫁給工程老板，形成新的“舉債建設(shè)”。如何加大省級(jí)統(tǒng)籌力度，加大對(duì)貧困縣市轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府教育投入積極性，切實(shí)解決項(xiàng)目配套經(jīng)費(fèi)問題，是一個(gè)大問題。二是縣對(duì)鄉(xiāng)統(tǒng)籌過多?？h級(jí)教育部門對(duì)一些公共支出項(xiàng)目，如教師培訓(xùn)、裝備購置、學(xué)生試卷等費(fèi)用進(jìn)行統(tǒng)籌安排。有的縣按照學(xué)年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的5%統(tǒng)籌教師培訓(xùn)費(fèi)，直接安排給縣繼續(xù)教育中心；統(tǒng)籌學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的10%，統(tǒng)一為學(xué)校購買和配置教學(xué)儀器設(shè)備；統(tǒng)籌公用經(jīng)費(fèi)的5%安排給下屬教研室，用于教學(xué)研究或?yàn)橹行W(xué)校各類考試命題。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的統(tǒng)籌，最后到校長(zhǎng)手上，真正可以支配的公用經(jīng)費(fèi)不足50%。三是學(xué)校內(nèi)部統(tǒng)籌機(jī)制不活。在學(xué)校內(nèi)部“打醬油的錢不能買醋”，降低了資金的使用效率，造成財(cái)政資金短缺和資金閑置并存的矛盾。有些項(xiàng)目的部分財(cái)政資金由于缺乏系統(tǒng)盤活，長(zhǎng)期趴在賬上，未能發(fā)揮應(yīng)有效益。

財(cái)務(wù)運(yùn)作不夠規(guī)范。規(guī)范的教育經(jīng)費(fèi)管理是指制度健全，預(yù)算管理規(guī)范，財(cái)務(wù)管理到位，信息反饋及時(shí)，管理成效明顯。但由于體制不健全、監(jiān)督不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理還存在“想當(dāng)然、超標(biāo)準(zhǔn)”等不規(guī)范現(xiàn)象。一是預(yù)算編制程序不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行不力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校預(yù)算編制普遍比較粗糙，只編制到中心學(xué)校（小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)由中心學(xué)校統(tǒng)一做預(yù)算），預(yù)算批復(fù)只下達(dá)到中心學(xué)校（或財(cái)政所）核算點(diǎn)（站），沒有精細(xì)到每所學(xué)校，沒有做到“一校一本”預(yù)算。有的預(yù)算編制與執(zhí)行兩張皮，經(jīng)費(fèi)支出隨意性大。二是經(jīng)費(fèi)安排使用不盡合理。存在“重硬件輕軟件”現(xiàn)象。一些學(xué)校建得很好，但教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備陳舊、師資隊(duì)伍和課程建設(shè)等發(fā)展緩慢。一些資金和項(xiàng)目有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校集中的趨向，“中心小學(xué)漂漂亮亮，教學(xué)點(diǎn)破破爛爛”。有的布局調(diào)整中長(zhǎng)期保留的教學(xué)點(diǎn)硬件設(shè)施十多年沒有投入一分錢。三是學(xué)校財(cái)務(wù)基礎(chǔ)薄弱。很多農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不清楚，對(duì)學(xué)校到底有多少錢可用、已經(jīng)用了多少錢、還有多少錢可用，心里沒有底。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校財(cái)會(huì)人員專職但不專業(yè)，只滿足于簡(jiǎn)單地記賬、跑腿，高素質(zhì)的“明白人”不多；村小學(xué)（教學(xué)點(diǎn)）幾乎沒有專職財(cái)會(huì)人員，由校長(zhǎng)或老師兼任，年齡普遍偏大，不會(huì)使用網(wǎng)絡(luò)軟件，還存在“包包賬”“流水賬”等不規(guī)范的原始單據(jù)。

攤派任務(wù)較重且非教學(xué)性開支過大。由于各項(xiàng)工作任務(wù)重和經(jīng)費(fèi)安排不足，許多部門將目光瞄準(zhǔn)了學(xué)校和教育經(jīng)費(fèi)。比如縣級(jí)有關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和中心學(xué)校開展活動(dòng)，環(huán)衛(wèi)、人防、綠化收費(fèi)和精準(zhǔn)扶貧等名目繁多的費(fèi)用硬性攤派給農(nóng)村中小學(xué)校。但這些費(fèi)用又沒有其他的出處，只能從公用經(jīng)費(fèi)中列支，使本來捉襟見肘的公用經(jīng)費(fèi)雪上加霜。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門直接或間接地提出要求，將黨報(bào)黨刊發(fā)行攤派給學(xué)校，擠占了學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村初中2015年報(bào)刊經(jīng)費(fèi)支出10655.4元，其中指令性報(bào)刊費(fèi)用6198.4元，其他報(bào)刊費(fèi)用4457元，占該校商品和勞務(wù)支出的1.86%。由于額外任務(wù)過多，大多數(shù)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)真正用于教學(xué)的不足30%，非教學(xué)性開支過大。

表4某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2015年學(xué)校報(bào)刊費(fèi)支出明細(xì)表

四、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的策略建議

當(dāng)前義務(wù)教育投入實(shí)行的是“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主”的體制。這種體制是符合《義務(wù)教育法》的，基本與縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展相適應(yīng)。相對(duì)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管是整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，中梗阻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校。如何采取更直接的方式，更簡(jiǎn)化的程序，更流暢的渠道，更安全的手段，暢通經(jīng)費(fèi)運(yùn)行渠道，保證每筆錢真正由校長(zhǎng)支配，讓每筆資金直達(dá)受益對(duì)象非常重要。

完善“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政管理制度，切實(shí)統(tǒng)一縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。縣級(jí)政府在“以縣為主”體制中承擔(dān)著主體責(zé)任，肩負(fù)著縣域內(nèi)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的重任，務(wù)必進(jìn)一步明確財(cái)權(quán)和事權(quán)，確保高度集中統(tǒng)一。一是進(jìn)一步明確人事權(quán)限。明確縣級(jí)教育部門對(duì)農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、調(diào)配交流和考核考聘等管理職能，以及對(duì)農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)的選拔、任用、培訓(xùn)、考核、交流等管理職能。二是進(jìn)一步明確財(cái)政權(quán)限。縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)籌措、劃撥教育經(jīng)費(fèi)，并對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)督；教育部門具體負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)經(jīng)費(fèi)的分配和日常管理，對(duì)當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展和規(guī)劃進(jìn)行全面統(tǒng)籌。鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)社會(huì)各界力量，成立“教育基金會(huì)”，填補(bǔ)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的盲區(qū)。三是人事權(quán)和財(cái)權(quán)必須高度統(tǒng)一。除縣級(jí)政府外，其他單位及部門不得行使或干擾義務(wù)教育管理中的人事權(quán)及財(cái)權(quán)。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制，切實(shí)保證中心學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。中心學(xué)校問題是義務(wù)教育多年來一直沒有解決好的“硬傷”。要確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理順暢，必須解決中心學(xué)校的問題。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校身份為一級(jí)教育行政管理機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的初中、小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，但可靈活設(shè)置。達(dá)到一定規(guī)模和服務(wù)半徑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地域偏僻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可單獨(dú)設(shè)置；小于規(guī)定規(guī)模和服務(wù)半徑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可由縣級(jí)教育部門直接管理，或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合設(shè)置一個(gè)中心學(xué)校，實(shí)行學(xué)區(qū)化管理。對(duì)于確實(shí)不需要的中心學(xué)校要堅(jiān)決予以撤銷。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的主要職能是教育教學(xué)管理。對(duì)教師招聘、工資發(fā)放、校長(zhǎng)任命、大型項(xiàng)目建設(shè)等實(shí)行以縣為主管理，中心學(xué)校主要負(fù)擔(dān)片區(qū)內(nèi)教育教學(xué)活動(dòng)的開展、教師培訓(xùn)、教學(xué)指導(dǎo)和督辦。三是保障中心學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于確需存在或暫時(shí)無法撤銷的中心學(xué)校，要獨(dú)立核算編制和辦公經(jīng)費(fèi)，并明確其負(fù)責(zé)的中小學(xué)財(cái)務(wù)核算點(diǎn)的管理權(quán)限和工作流程，防止其利用手中的財(cái)務(wù)審核自由裁量權(quán)行使對(duì)各學(xué)校的強(qiáng)行擠占。中心學(xué)校的財(cái)務(wù)收支要單獨(dú)建賬，教學(xué)點(diǎn)也要單獨(dú)建賬。

完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付流程，切實(shí)減少中間環(huán)節(jié)?？茖W(xué)順暢的資金流程是保證資金順利使用、發(fā)揮效益的重要環(huán)節(jié)，如果運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，“婆婆”過多，勢(shì)必造成“中梗阻”。一是在縣級(jí)財(cái)政部門設(shè)置教育財(cái)務(wù)核算中心，負(fù)責(zé)全縣教育經(jīng)費(fèi)管理。上級(jí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)下?lián)芎螅虮炯?jí)財(cái)政投入確定后，由縣級(jí)教育部門提出分配意見，經(jīng)財(cái)政部門審核后，以兩家名義聯(lián)合行文，通過教育財(cái)務(wù)核算中心，實(shí)行國庫集中支付。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校設(shè)置財(cái)務(wù)核算點(diǎn)，主要負(fù)責(zé)所轄初中、小學(xué)（教學(xué)點(diǎn)）公用經(jīng)費(fèi)使用管理?？h級(jí)財(cái)政部門將義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)直接撥付到中心學(xué)校管理，避免各學(xué)校到縣級(jí)核算中心報(bào)賬交通不便、成本高；或到財(cái)政所報(bào)賬，影響資金運(yùn)轉(zhuǎn)速度。三是在各中小學(xué)校設(shè)置報(bào)賬員，負(fù)責(zé)本校的經(jīng)費(fèi)使用管理。各中小學(xué)校所需資金，由校長(zhǎng)作為法人審核把關(guān)，直接到中心學(xué)校核算點(diǎn)報(bào)賬。中心學(xué)?？稍O(shè)置一個(gè)支付額度，比如1000元以下，實(shí)行現(xiàn)金支付；1000元以上，實(shí)行轉(zhuǎn)賬支付。同時(shí)，對(duì)學(xué)校區(qū)分情況，核定備用金提前借支，用于學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

完善義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)管理，切實(shí)提高保障水平。根據(jù)新修訂的中小學(xué)校財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)管理。一是嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算管理。所有中小學(xué)校（含教學(xué)點(diǎn)）要以校為基本預(yù)算單位，編制完整的預(yù)算，真正做到“一校一本”預(yù)算。預(yù)算編制要全，學(xué)校所有合理開支都要納入預(yù)算范圍；預(yù)算批復(fù)要到學(xué)校，讓校長(zhǎng)明白到底有多少錢，哪些是可以開支的，哪些是不可以開支的；預(yù)算執(zhí)行要嚴(yán)，凡是沒有納入預(yù)算的，一律不許開支。二是適當(dāng)提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。建立與財(cái)力狀況、辦學(xué)需求和物價(jià)水平聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。建議近兩年將中西部義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)小學(xué)提高到800元，初中提高到1000元。此外，將“教師培訓(xùn)費(fèi)按照學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的5%安排”調(diào)整為“不低于5%”；或規(guī)定為一個(gè)較為合理的區(qū)間，如規(guī)定“公用經(jīng)費(fèi)的2% -8%用于教師培訓(xùn)”。三是建立適度調(diào)劑機(jī)制。允許同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校之間公用經(jīng)費(fèi)作適當(dāng)調(diào)劑，由縣級(jí)教育部門出臺(tái)最低調(diào)劑控制比例，由中心學(xué)校統(tǒng)籌實(shí)施；允許同一學(xué)校各項(xiàng)目之間適當(dāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)專項(xiàng)資金整合，把分散的財(cái)政資金統(tǒng)籌起來使用，集中解決民生需求，讓打醬油剩余的錢也能買醋。四是提高小規(guī)模學(xué)校的保障水平。國家政策要求“不足100人學(xué)校，按100人標(biāo)準(zhǔn)撥付公用經(jīng)費(fèi)”，現(xiàn)實(shí)中100-200人規(guī)模的學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)也比較緊張，運(yùn)行比較困難。建議將300人以下規(guī)模的學(xué)校也分檔核定公用經(jīng)費(fèi)，如100-200人的按200人核定公用經(jīng)費(fèi)，200-300人的按300人核定公用經(jīng)費(fèi)。

完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障項(xiàng)目，切實(shí)解決突出問題和特殊困難。自2006年建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以來，國家對(duì)義務(wù)教育可謂是“有求必應(yīng)”，有什么困難就解決什么困難，各項(xiàng)合理開支全面納入財(cái)政保障范圍。隨著時(shí)間的推進(jìn)，當(dāng)前還需要解決以下特殊困難和突出問題。一是解決校舍維修配套資金。一方面提高單位面積的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)抗震防災(zāi)能力。另一方面，在安排校舍維修改造資金的同時(shí)應(yīng)對(duì)學(xué)校實(shí)際需要的資金規(guī)模進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，不僅考慮工程實(shí)施過程中的建設(shè)成本，還要考慮前期的勘察、設(shè)計(jì)及后期的檢測(cè)、維護(hù)等邊緣成本。二是解決非寄宿困難學(xué)生生活補(bǔ)助。對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生的界定標(biāo)準(zhǔn)予以明確，對(duì)所有寄宿生給予補(bǔ)助，或者不分寄宿不寄宿，對(duì)所有家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生給予補(bǔ)助；或者與學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐合并，不再將資金發(fā)給學(xué)生，而是直接用于學(xué)生供餐。要適當(dāng)提高“一補(bǔ)”標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有小學(xué)每生每年1000元、初中每生每年1250元的“一補(bǔ)”標(biāo)準(zhǔn)5年沒有調(diào)整，隨著物價(jià)上漲，已明顯偏低，建議調(diào)整到小學(xué)1500元、初中2000元。三是解決臨時(shí)聘用人員待遇問題。大力推行政府購買服務(wù)，由財(cái)政單列專項(xiàng)資金，由縣級(jí)教育部門與有資質(zhì)公司簽訂合同，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校提供工勤和教學(xué)輔助服務(wù)，切實(shí)解決學(xué)校保育員、安保員、清潔工、廚工等人員的勞務(wù)報(bào)酬。此外，建立成本分擔(dān)機(jī)制，積極穩(wěn)妥解決取暖、降溫、交通、保險(xiǎn)等特殊補(bǔ)助問題(見表5)。

表5鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校特殊經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助抽樣調(diào)查表

完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用效益。全面加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)化、精細(xì)化管理，提升經(jīng)費(fèi)管理的專業(yè)化水平，做到教育經(jīng)費(fèi)分配到哪里就監(jiān)管到哪里，確保資金使用規(guī)范、安全、有效。一是加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)，以提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)。要將義務(wù)教育基本財(cái)務(wù)政策納入各級(jí)黨校、培訓(xùn)中心的培訓(xùn)內(nèi)容，大力推行《中小學(xué)校長(zhǎng)財(cái)務(wù)政策一本通》，讓校長(zhǎng)隨身攜帶，即時(shí)使用。二是建立經(jīng)費(fèi)劃撥公示機(jī)制。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)劃撥不能以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移，杜絕“劃多劃少”都合法、“給他給我”都合法的現(xiàn)象產(chǎn)生。三是創(chuàng)新管理方式和監(jiān)管手段。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，推動(dòng)建立“縱向到底，橫向到邊”的扁平化網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)管理實(shí)行全程監(jiān)控、實(shí)時(shí)監(jiān)控，從技術(shù)手段上避免財(cái)政資金被挪用、擠占的可能。四是注重績(jī)效考核。以縣為單位，建立科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。對(duì)經(jīng)費(fèi)安排使用科學(xué)合理的農(nóng)村中小學(xué)校予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不規(guī)范的農(nóng)村中小學(xué)校予以懲罰和責(zé)任追究。

總之，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制雖然管理主體在縣上，但實(shí)施基礎(chǔ)卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施現(xiàn)狀如何，最能折射“以縣為主”的效力。只有理順管理體制，適當(dāng)放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理的權(quán)利，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理主體精神和能動(dòng)性，加強(qiáng)中心學(xué)校對(duì)村小和教學(xué)點(diǎn)的指導(dǎo)和管理，科學(xué)解決一些突出問題和特殊困難，提高管理能力和水平，才能夯實(shí)國民教育根基，使義務(wù)教育煥發(fā)出勃勃生機(jī)?！?/p>

（作者單位：湖北省教育科學(xué)研究院）

[1]廖賢平.關(guān)于完善農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)管理模式的思考[J].西部財(cái)會(huì),2008,(5).

[2]朱愛國.順應(yīng)財(cái)稅體制改革需要提高教育經(jīng)費(fèi)保障水平[J].財(cái)政監(jiān)督,2014,(12).

[3]國務(wù)院.關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見[Z].2016-07-11.

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）