政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展的策略探討

劉俊梅

沈陽(yáng)師范大學(xué)

政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展的策略探討

劉俊梅

沈陽(yáng)師范大學(xué)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，政府購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)與社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展是相輔相成的，政府購(gòu)買服務(wù)為社會(huì)工作專業(yè)提供職業(yè)化發(fā)展的機(jī)遇，本文從社會(huì)工作專業(yè)視角出發(fā)，通過分析國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合基本國(guó)情，對(duì)比發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)展地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展情況，探討國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買服務(wù)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，以及社會(huì)工作專業(yè)在政府購(gòu)買服務(wù)中的作用，通過借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的建議，以逐步促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)優(yōu)化發(fā)展，完善社會(huì)治理機(jī)制。

政府購(gòu)買服務(wù)；社會(huì)組織；機(jī)遇和挑戰(zhàn)

一、政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展背景

1、發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展

美國(guó)是政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展比較早，在實(shí)踐和探索中逐漸形成了較為健全的制度。現(xiàn)在，民間組織在美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和生活中占據(jù)重要地位，在政策上，采取稅收優(yōu)惠政策、政府采購(gòu)體系和政府推動(dòng)項(xiàng)目等一系列支持措施。在制度上，主要是合同外包、補(bǔ)助制度、抵用券制度和自助服務(wù)。組織主要以公司化方式運(yùn)作、領(lǐng)導(dǎo)層民主產(chǎn)生，專職人員精干高效、經(jīng)費(fèi)以會(huì)費(fèi)為主，嚴(yán)格保持經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。政府的職能主要是監(jiān)督和評(píng)估，對(duì)有違法違規(guī)行為的組織，視情節(jié)輕重進(jìn)行相應(yīng)處罰。

英國(guó)是“小政府，大社會(huì)”的公共服務(wù)模式，20世紀(jì)80年代，英國(guó)政府以自由主義和市場(chǎng)化為主題改革公共服務(wù)，與美國(guó)不同的是，英國(guó)政府在基層社區(qū)建立各種私營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)進(jìn)行購(gòu)買服務(wù)，通過制定政府、市場(chǎng)與社區(qū)、志愿者組織等第三部門合作機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展。

日本是實(shí)行地方自治制度的單一制國(guó)家，強(qiáng)調(diào)民間的事情民間做，地方的事情地方做，尤其是為減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)，將部分公共服務(wù)有目的地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而使得政府在公共服務(wù)中成本降低，提高服務(wù)效率。日本的公共服務(wù)制度可概括為4類：民間委托制度、PFI制度、制定管理制度、市場(chǎng)檢驗(yàn)制度，細(xì)化了政府購(gòu)買服務(wù)制度，充分利用社會(huì)力量融資，制定一系列監(jiān)督管理體系，使政府購(gòu)買的服務(wù)從招標(biāo)到實(shí)施形成一整套明確的權(quán)責(zé)分工。

二、國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買服務(wù)的現(xiàn)狀

經(jīng)過十幾年的探索和實(shí)踐，政府購(gòu)買服務(wù)在中國(guó)的發(fā)展逐步形成一定的適應(yīng)模式。以發(fā)展較好的深圳和上海為例，總體上，政府購(gòu)買服務(wù)模式已經(jīng)形成一套比較完備的運(yùn)行機(jī)制，政府公開招標(biāo)向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)組織規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)提供和承擔(dān)權(quán)責(zé)分明，服務(wù)的提供涉及多個(gè)領(lǐng)域。每個(gè)地區(qū)的發(fā)展有其各自的特征，目前深圳主要采取購(gòu)買崗位服務(wù)的形式，由市、區(qū)單位作為購(gòu)買主體向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買社工服務(wù)，機(jī)構(gòu)再將社會(huì)工作者分派到不同的崗位。深圳政府購(gòu)買服務(wù)主要方式是購(gòu)買主體即購(gòu)買方，購(gòu)買客體即服務(wù)提供方，以意向性談判和公開招標(biāo)方式購(gòu)買服務(wù)，以合同形式明確雙方權(quán)利和義務(wù)。近年來(lái)，上海主要采取“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的運(yùn)作模式，通過建立跨部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制、探索多樣化的購(gòu)買服務(wù)方式、拓寬購(gòu)買服務(wù)資金渠道、擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍、加強(qiáng)資金監(jiān)管末日績(jī)效評(píng)估，上海市創(chuàng)新了社會(huì)管理和社區(qū)治理模式，滿足了公眾多樣化的公共服務(wù)需求，降低了政府行政成本，推動(dòng)了社會(huì)組織能力提升。

相比較深圳上海地區(qū)，遼寧的政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展比較慢，現(xiàn)階段，遼寧省政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目前還處于初步發(fā)展階段，遼寧全省正在建立政府購(gòu)買服務(wù)制度、明確政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目、規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)際操作，對(duì)服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)施監(jiān)控、跟蹤，按照政府采購(gòu)公開招標(biāo)或公開競(jìng)爭(zhēng)積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，現(xiàn)已選取居家養(yǎng)老服務(wù)、司法矯正隊(duì)伍培訓(xùn)、殘疾人康復(fù)、政府輔助性事項(xiàng)服務(wù)等10項(xiàng)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目作為試點(diǎn)、培育支持社會(huì)組織發(fā)展。

三、政府購(gòu)買服務(wù)在國(guó)內(nèi)的發(fā)展機(jī)遇和面臨的挑戰(zhàn)

隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政府職能的轉(zhuǎn)變以及面對(duì)全面深化改革和創(chuàng)新治理體制背景下，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置上起決定性作用，而政府購(gòu)買服務(wù)是發(fā)揮市場(chǎng)積極作用的主要表現(xiàn)形式，因此政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展帶來(lái)一定的機(jī)遇。首先，政府購(gòu)買服務(wù)的引入，改變以往的政府大包大攬公共服務(wù)，提升社會(huì)參與管理，有效滿足社會(huì)多樣化的需求。其次，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式促進(jìn)社工事業(yè)發(fā)展以及保障社工待遇水平，提供公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。最后，政府購(gòu)買服務(wù)保證了財(cái)政資金的合理運(yùn)用，準(zhǔn)確把握實(shí)際需要，按需分配，提高資金使用效率。

挑戰(zhàn)一：政府購(gòu)買服務(wù)整體以項(xiàng)目數(shù)量作為服務(wù)提供的依據(jù)，缺少具體服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量保障。盡管政府購(gòu)買服務(wù)在中國(guó)發(fā)展只有十幾年，到2015年為止國(guó)內(nèi)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量每年都在不斷的增長(zhǎng)。以北京為例，2010年市級(jí)社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金設(shè)立以來(lái)，已經(jīng)連續(xù)六年共購(gòu)買了2732個(gè)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目；在遼寧，2015年計(jì)劃實(shí)施353個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，比去年總體增加了53個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目的數(shù)量已經(jīng)滿足了發(fā)展的需要，而對(duì)于具體的項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量保障有待提高。以深圳“陽(yáng)光家庭”項(xiàng)目為例，在提供服務(wù)有限的時(shí)間里，項(xiàng)目著重考慮的是在提供服務(wù)過程中個(gè)人能力是否成功建設(shè)，沒有考慮所建設(shè)的能力在后續(xù)日常生活中是否得以維持，這也是現(xiàn)在服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施中普遍欠缺。只關(guān)注項(xiàng)目暫時(shí)性的有效進(jìn)行，不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，同樣會(huì)造成項(xiàng)目的無(wú)效性。

挑戰(zhàn)二：專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)碎片化。第一，以專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展的社會(huì)組織有很多，服務(wù)的內(nèi)容也是多樣的。例如：深圳彩虹社會(huì)服務(wù)中心同時(shí)承接老年人、親子、戒毒服務(wù)；珠海欣心社會(huì)工作服務(wù)中心承接學(xué)校社工的同時(shí)也承接救助社工；北京西城區(qū)悅?cè)荷鐣?huì)工作事務(wù)所同時(shí)承接駐校社工、殘疾人社區(qū)康復(fù)、社區(qū)心理支持服務(wù)。第二，社會(huì)組織發(fā)展多種多樣，提供的服務(wù)也良莠不齊，造成整體服務(wù)呈現(xiàn)碎片化模式，真正做到運(yùn)用專業(yè)技能提供專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織很少。以政府為主導(dǎo)，多方社會(huì)力量參與服務(wù)的社會(huì)組織遍地開花。從政府購(gòu)買服務(wù)中得到資金扶持，快速成長(zhǎng)的同時(shí)它也帶來(lái)了零散化服務(wù)、服務(wù)周期短、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。社會(huì)組織的碎片化發(fā)展容易造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，又無(wú)法滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的需求，是一種低效的服務(wù)模式。

挑戰(zhàn)三：服務(wù)的評(píng)估難以界定，缺少科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估體系。評(píng)估的重要性在于評(píng)估是檢驗(yàn)一個(gè)項(xiàng)目是否達(dá)到既定效果的直接方法，目前對(duì)于項(xiàng)目的評(píng)估還沒有形成一套既定的專業(yè)模式，評(píng)估隨意性大，對(duì)服務(wù)實(shí)施過程和監(jiān)督，以及服務(wù)接受者對(duì)服務(wù)的評(píng)估，很難進(jìn)行實(shí)際測(cè)量，尤其是政府購(gòu)買的“軟服務(wù)”，像教育、養(yǎng)老、家庭服務(wù)等，難以對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行量化評(píng)估，服務(wù)的效果具有很大主觀色彩，具有不確定性。

四、完善政府購(gòu)買服務(wù)的應(yīng)對(duì)策略

1、資源整合，多渠道籌措資金，為服務(wù)提供充足資金。

目前政府購(gòu)買服務(wù)的資金來(lái)源主要是政府財(cái)政撥款和固定稅收，形式單一，資金有限，多渠道籌措資金有利于緩解財(cái)政緊張，同時(shí)多方的力量可以幫助社會(huì)組織更好的提供服務(wù)。資金的籌措主要從三方面進(jìn)行：體制內(nèi)的財(cái)政撥款、體制外的社會(huì)支持、組織自身資金建設(shè)。在中國(guó)基本國(guó)情下，體制內(nèi)的財(cái)政撥款依然是政府購(gòu)買服務(wù)的主要支持力量，完善政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)章與法律是有效保障服務(wù)進(jìn)行的重要機(jī)制。體制外的社會(huì)支持是借助社會(huì)上的企業(yè)及成功人士的社會(huì)資本的投入，借鑒美國(guó)的社會(huì)組織的發(fā)展，通過政府提供稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)積極投入資本進(jìn)行社會(huì)服務(wù)，拓寬公共服務(wù)投資渠道。組織的自身資金建設(shè)也應(yīng)該作為重要的資金籌措渠道，主要是組織額外的收入，推動(dòng)不同組織之間的投資、成功人士的捐贈(zèng)以及積極鼓勵(lì)組織進(jìn)行盈余資金的理財(cái)，增強(qiáng)組織自身的調(diào)動(dòng)能力。目前，國(guó)內(nèi)一些專業(yè)機(jī)構(gòu)開始從事慈善義賣活動(dòng)進(jìn)行籌資，逐漸向組織獨(dú)立自營(yíng)方向發(fā)展。多渠道的資金籌集，不僅幫助組織提供強(qiáng)大的資金支持，也使組織的發(fā)展從依賴政府逐步趨向獨(dú)立發(fā)展。

2、規(guī)范服務(wù)評(píng)估體系，增強(qiáng)評(píng)估能力。

評(píng)估是檢驗(yàn)服務(wù)成效的直接方式，相比其他服務(wù)，社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和效果多數(shù)很難進(jìn)行量化評(píng)估，我國(guó)對(duì)社會(huì)服務(wù)的評(píng)估主要以政府相關(guān)部門評(píng)估為主，社會(huì)組織評(píng)估為輔，對(duì)評(píng)估的結(jié)果有很強(qiáng)的主觀色彩，評(píng)估隨意性大。與之相比，日本在政府購(gòu)買服務(wù)過程中建立一整套評(píng)估體系，尤其是服務(wù)的檢驗(yàn)過程中，采取法定形式建立由外部專家組成的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制度建設(shè)、評(píng)估監(jiān)管以及制度完善的政策實(shí)施。借鑒日本的評(píng)估體系，建立政府專門評(píng)估部門，規(guī)范服務(wù)的實(shí)施者和接受者評(píng)估體系，引入第三方專家評(píng)估機(jī)制作為服務(wù)評(píng)估的主體，評(píng)估內(nèi)容包括政府購(gòu)買服務(wù)的招標(biāo)、服務(wù)實(shí)施過程以及服務(wù)的目標(biāo)達(dá)成效果，促進(jìn)購(gòu)買服務(wù)的公平競(jìng)爭(zhēng)、提高服務(wù)質(zhì)量，提升專業(yè)性服務(wù)。

[1]管兵.競(jìng)爭(zhēng)性與反向嵌入性_政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015(7)

[2]王思斌.政府購(gòu)買服務(wù)中的公平性問題[J].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2013(11)

[3]王思斌.政府購(gòu)買服務(wù)中的創(chuàng)新和陷阱[J].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2014(11)

劉俊梅(1992)，女，漢族，遼寧鞍山人，研究生學(xué)歷，社會(huì)工作碩士，單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)社會(huì)學(xué)學(xué)院，研究方向：學(xué)校社會(huì)工作