現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排對經(jīng)濟發(fā)展影響

徐 強

鄭州大學(xué)

現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排對經(jīng)濟發(fā)展影響

徐 強

鄭州大學(xué)

產(chǎn)權(quán)制度的不完善是引起我國收入分配不公平和貧富差距的重要根源?，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度造成土地所有權(quán)收入被政府獲得。這是影響我國當(dāng)前收入分配不公平的深層次問題，未來應(yīng)該從制度根源上進行改革，不斷完善產(chǎn)權(quán)制度，從根源上解決收入分配不公平問題。

收入分配；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)制度

新中國成立以來，在逐步探索和調(diào)整中，我國形成了一套具有中國特色的農(nóng)村土地制度體系，主要包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用管理制度、農(nóng)村土地征收制度、農(nóng)村土地整治制度和耕地保護制度。中國農(nóng)村土地制度改革的總體目標(biāo)是：形成土地產(chǎn)權(quán)更為清晰、用途管制更為有力、節(jié)約集約更為顯著、資源配置更為高效、收益分配更為合理的農(nóng)村土地管理制度體系和運行規(guī)范、平穩(wěn)有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場，促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化健康發(fā)展，為經(jīng)濟社會全面發(fā)展提供土地資源保障。本文將從土地產(chǎn)權(quán)制度方面分析現(xiàn)實中存在的問題并提出相應(yīng)的解決方法。

我國現(xiàn)行若干產(chǎn)權(quán)制度存在的問題我國城市化過程中，農(nóng)村土地問題是一個核心。在農(nóng)村土地不斷增值過程中，土地價值增值部分由誰分享，成為各主體收入水平的決定因素。然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度使得農(nóng)民沒有充分分享城市化過程中的土地價值增值。

近年來，我國農(nóng)村土地制度建設(shè)取得了積極進展，促進了經(jīng)濟社會快速發(fā)展。但是，也存在一些值得關(guān)注的問題：

1.集體土地產(chǎn)權(quán)不完整。我國土地所有權(quán)主體還有待明晰，集體土地所有權(quán)同幾級集體組織與農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系，法律規(guī)定不夠明確，集體土地權(quán)未能受到嚴(yán)格限制。農(nóng)民作為土地使用權(quán)人，其對集體土地享有的用益物權(quán)及收益權(quán)都缺乏法律保障和規(guī)范，權(quán)利行使渠道不完善。

2.農(nóng)村土地確權(quán)登記工作還需加強。土地確權(quán)登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)節(jié)、最基礎(chǔ)的支撐。我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體慢于城鎮(zhèn)，且確權(quán)登記質(zhì)量還不夠高，沒有完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設(shè)用地還未實現(xiàn)統(tǒng)一登記、一張圖管理。

3.農(nóng)村土地規(guī)劃管理相對薄弱。土地規(guī)劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，城鎮(zhèn)土地規(guī)劃已比較健全，且與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等銜接較好，實現(xiàn)了統(tǒng)籌管理，較好地指導(dǎo)了城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)；而農(nóng)村土地規(guī)劃卻只落實到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，缺少村社層面的土地規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)布局，鄉(xiāng)村建設(shè)處于無序狀態(tài)，布局混亂、用地不經(jīng)濟在所難免。

4.農(nóng)村土地市場不健全。長期以來，我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)大多為自發(fā)、私下的，沒有統(tǒng)一的交易規(guī)則，其流轉(zhuǎn)更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、價值實現(xiàn)形式相當(dāng)有限，更缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場。盡管近幾年，有關(guān)省市開展了一些農(nóng)村土地交易試驗，但其交易范圍、規(guī)模都有待拓展，市場亦需不斷規(guī)范。

5.農(nóng)民財產(chǎn)性收入增收渠道狹窄。土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，受市場不健全、流轉(zhuǎn)范圍有限等制約，農(nóng)民很難在現(xiàn)行法律框架下變現(xiàn)其土地財產(chǎn)、獲得財產(chǎn)性收入的躍增和財富的積累。據(jù)中科院研究項目，1996—2008年，全國農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移減少1.35億人，而同時期農(nóng)村建設(shè)用地不減少反增23.5萬公頃，集體建設(shè)用地利用率十分低下，閑置浪費現(xiàn)象較為嚴(yán)重。主要原因就在于長期以來我國缺少由農(nóng)民自主選擇的土地財產(chǎn)變現(xiàn)渠道。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農(nóng)村土地征收制度逐步建立體系，對農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的補償逐步提高，“三農(nóng)”權(quán)益得到較好保障。但是，征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導(dǎo)致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。耕地保護應(yīng)是我國基于國情的長期戰(zhàn)略任務(wù)。然而，耕地后備資源不足使耕地占補平衡難度越來越大。目前，耕地保護手段仍較單一，引導(dǎo)集約節(jié)約合理用地的價格杠桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調(diào)動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。

以上問題，集中表現(xiàn)為如何認識農(nóng)村土地出讓金的性質(zhì)、實質(zhì)及其正確處理問題。在目前我國農(nóng)村土地市場化過程中，農(nóng)村集體土地事實上經(jīng)歷了兩次“出售”環(huán)節(jié)：第一次“出售”是政府將土地從農(nóng)民手中征用，使集體土地變成國有土地，其代價是給予農(nóng)民以一定量的補償金，但究其實質(zhì)就是售價，而且“價格”非常低，農(nóng)民只獲得少量補償；第二次“出售”是政府將土地使用權(quán)通過“招拍掛”方式出讓給開發(fā)商，“價格”非常高，以土地出讓金的形式獲取土地市場價值。第二次“出售”的價格往往比第一次“出售”價格高數(shù)十倍甚至上百倍，兩次價格之間存在著巨大的價格差，本文將其稱之為“農(nóng)村土地價格差”，這是類似于計劃經(jīng)濟時期的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”概念。區(qū)別只在于：過去是“產(chǎn)品”剪刀差；現(xiàn)在則是“土地(生產(chǎn)資料)”剪刀差，而后者比前者要嚴(yán)重得多。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)基本理論，所有權(quán)決定收入分配權(quán)，既然農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，土地出讓金即農(nóng)村土地第二次“出售”的價格，其收入應(yīng)全部歸農(nóng)民集體所有，政府?dāng)鷻?quán)以土地出讓金形式取得那怕是一分一厘的收入，當(dāng)然政府可以、也只能用稅收的形式(商品稅、所得稅等)參與其中的分配。然而，由于目前政府控制了土地一級市場，使得這部分農(nóng)民收入轉(zhuǎn)化為政府收入，它通過巨大的農(nóng)村土地價格差對農(nóng)民進行剝奪，農(nóng)民為此作出了巨大的犧牲，改革開放以來，農(nóng)民提供了一億幾千萬畝耕地(比日本全國耕地總計還多)，這是促成我國經(jīng)濟快速增長的基本條件，例如，國家以低價征用農(nóng)民土地進行基本建設(shè)，節(jié)約了投資，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如國外修建高速公路，土地費用要占總投資的40%以上，而我國還不到5%。農(nóng)村土地價格差的存在也是國民收入分配格局向政府傾斜的重要原因。土地出讓金應(yīng)該全部返還給農(nóng)民集體，用于保障農(nóng)民的生存和發(fā)展。

[1]陳阿興.增加國家投入與增加農(nóng)民收入.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2002.

[2]陳明.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護.湖北人民出版社，2006.

[3]孟勤國等.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究.北京：法律出版社，2009.