政府治理與村民自治下的中國(guó)農(nóng)村互助養(yǎng)老

杜 鵬 安瑞霞

農(nóng)村互助養(yǎng)老是近幾年我國(guó)在積極探索解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題過(guò)程中提出的一種新模式,也是我國(guó)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一項(xiàng)重要成果。無(wú)論是2011年的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》,還是2018年的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,國(guó)家層面都提出要積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式,并將其作為農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要一環(huán)予以發(fā)展,可見(jiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老受到了政府前所未有的重視;在學(xué)界,農(nóng)村互助養(yǎng)老也引起了諸多學(xué)者的關(guān)注,從歷史演進(jìn)、模式類(lèi)型、管理運(yùn)行等方面討論了當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展形勢(shì)[1-2],[3]72-80。然而,農(nóng)村互助養(yǎng)老的本質(zhì)是什么?當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村互助養(yǎng)老有哪些類(lèi)型、各自特點(diǎn)是怎樣的?特別是,源自于村民自治的互助養(yǎng)老是如何與政府治理相協(xié)同的?在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的大背景下農(nóng)村互助養(yǎng)老又應(yīng)何去何從呢?在我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化步入關(guān)鍵時(shí)期和國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要時(shí)刻,明晰上述問(wèn)題顯得尤為必要[4]。本研究將在文獻(xiàn)梳理和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上,著重圍繞農(nóng)村互助養(yǎng)老的多元治理過(guò)程和治理特點(diǎn)進(jìn)行分析,以期為進(jìn)一步明晰農(nóng)村互助養(yǎng)老本質(zhì)并為破解其治理困境提供一些思路。

農(nóng)村互助養(yǎng)老是在鄉(xiāng)村治理改革和養(yǎng)老困境日益增大的雙重作用下產(chǎn)生的。一方面,在經(jīng)歷了政社合一的人民公社時(shí)期之后,我國(guó)農(nóng)村于20世紀(jì)80年代開(kāi)始施行以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基礎(chǔ)的村民自治,村民委員會(huì)成為最基層的自治組織[5]①1982年《憲法》第111條規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。。盡管它不是一級(jí)政府,但是在農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的“三農(nóng)”事務(wù)中發(fā)揮著極其重要的作用,這為互助養(yǎng)老模式的產(chǎn)生奠定了重要基礎(chǔ)。另一方面,伴隨著波瀾壯闊的以工業(yè)化、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化為代表的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)也走向了生計(jì)模式兼業(yè)化、鄉(xiāng)土文化多元性、自治與建設(shè)并行的“后鄉(xiāng)土”時(shí)代[6],尤其是農(nóng)村的開(kāi)放性和流動(dòng)性特征使得人口老齡化在農(nóng)村地區(qū)的壓力表現(xiàn)得尤為突出,再加上整個(gè)中國(guó)“未富先老”“未備而老”的大背景,就為農(nóng)村探索新型養(yǎng)老模式提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。簡(jiǎn)單來(lái)講,農(nóng)村互助養(yǎng)老的本質(zhì)是“后鄉(xiāng)土社會(huì)”村民依靠自身力量探索解決自身養(yǎng)老困境的一種新模式,就實(shí)踐來(lái)看它也是低成本解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的重要途徑,在各地發(fā)揮了積極作用[7]。

政府參與農(nóng)村互助養(yǎng)老是該模式得以持續(xù)發(fā)展、全面推廣和永葆生機(jī)的重要保證。盡管村民自治為我國(guó)基層社會(huì)的治理做出了巨大貢獻(xiàn),但也存在著諸如法治不力、規(guī)范缺位和能力不足等問(wèn)題,在面對(duì)人口老齡化這一歷史性挑戰(zhàn)時(shí)也顯示出了有心無(wú)力的境況[8]。一方面,受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性所限,我國(guó)農(nóng)村地區(qū)缺乏“人力”和“財(cái)力”,難以建立起如城市一般規(guī)范、專(zhuān)業(yè)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系[3]73;而且養(yǎng)老服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,單純依靠村民自治難以滿足全體村民養(yǎng)老的多方面需求,需要政府的介入以確保其供給效率。另一方面,農(nóng)村養(yǎng)老壓力不斷增大的過(guò)程恰逢國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅和其他費(fèi)用、計(jì)劃生育工作由難變易的時(shí)代背景,如此一來(lái)捆綁鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村委會(huì)的“利益共同體”就開(kāi)始解體,兩者的關(guān)系由緊密變?yōu)椤皯腋　睜顟B(tài)[9]。在新型農(nóng)村建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)的大背景下,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亟需以新的方式參與到農(nóng)村治理進(jìn)程當(dāng)中,而農(nóng)村互助養(yǎng)老恰恰為其提供了一個(gè)良好的契機(jī)。事實(shí)上,農(nóng)村互助養(yǎng)老自誕生之日起政府就積極參與其中,很多地方甚至是由政府部門(mén)參與主導(dǎo)的。

問(wèn)題在于,政府權(quán)力來(lái)自科層體制的強(qiáng)制權(quán)威,村民自治權(quán)力來(lái)自村民認(rèn)同,兩種不同來(lái)源的治權(quán)主體在農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展中如何有機(jī)地結(jié)合面臨著巨大挑戰(zhàn)[10],更重要的是政府治理與村民自治的互動(dòng)狀況還會(huì)影響到該模式的發(fā)展走向。鑒于此,本研究將首先梳理我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老的基本類(lèi)型及其特點(diǎn),在此基礎(chǔ)上深入剖析村民治理和政府治理是如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的,進(jìn)而在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化和新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代背景下,進(jìn)一步明晰農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展定位和未來(lái)發(fā)展的路徑,以期為我國(guó)農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展提供理論思考。

一、村民自治下的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)

村民自治是農(nóng)村互助養(yǎng)老的本質(zhì)所在,但在實(shí)踐中又結(jié)合了地方特色,農(nóng)村互助養(yǎng)老表現(xiàn)為不同的類(lèi)型,本文根據(jù)農(nóng)村互助養(yǎng)老領(lǐng)導(dǎo)主體的不同將其劃分為群眾自發(fā)型、能人帶動(dòng)型和干部領(lǐng)導(dǎo)型三種,并根據(jù)實(shí)地調(diào)研的案例加以佐證。

(一)群眾自發(fā)型互助養(yǎng)老

普通村民是村民自治過(guò)程中不可或缺的重要力量。群眾自發(fā)型互助養(yǎng)老即村民直接決定和參與村莊的養(yǎng)老服務(wù),互助養(yǎng)老實(shí)踐的推動(dòng)力量來(lái)自于普通群眾,最大特點(diǎn)是直接民主性和群眾性,其形式主要有親友互助、鄰里互助、結(jié)對(duì)互助等。血緣、地緣以及自治是農(nóng)村重要的地域特征,由此形成的家族、村民小組以及村落社區(qū)為群眾自發(fā)型互助養(yǎng)老提供了重要基礎(chǔ)。家族形成于血緣這樣一種先賦的社會(huì)關(guān)系中,家族成員對(duì)宗親網(wǎng)絡(luò)抱有很強(qiáng)的認(rèn)同感[11],親友互助便建立在這樣的文化基礎(chǔ)上,所以可以認(rèn)為親友互助更多的是屬于家庭養(yǎng)老的范疇;其次,鄉(xiāng)村社會(huì)是熟人社會(huì),農(nóng)村這種特殊的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系為鄰里互助提供了便利條件,鄰里之間關(guān)系親密,互幫互助;與親友互助和鄰里互助相比,結(jié)對(duì)互助具有一定的組織性。所謂結(jié)對(duì)互助首先通過(guò)招募農(nóng)村閑置勞動(dòng)力、低齡健康老人等組成老服務(wù)志愿隊(duì),按照就近原則,將志愿者與受助老人結(jié)為“一對(duì)一”或“一對(duì)多”的鄰里互助對(duì)子,根據(jù)老人需求提供精準(zhǔn)幫扶,服務(wù)內(nèi)容包括助餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助行、助急等服務(wù)。

群眾自發(fā)型互助養(yǎng)老能充分體現(xiàn)村民的自治性,挖掘并發(fā)揮農(nóng)村閑置勞動(dòng)力以及低齡老人的潛能,互助形式也更為靈活。但是,整體上群眾自發(fā)型互助養(yǎng)老形式組織化水平低,尤其親友互助與鄰里互助基本依賴于社會(huì)道德和文化的約束;而結(jié)對(duì)互助雖然具備了養(yǎng)老服務(wù)組織雛形,但是其組織化程度低,管理運(yùn)行依靠群眾自治,因此其養(yǎng)老服務(wù)的有效供給范圍較窄,只能覆蓋到小部分群體。

(二)能人帶動(dòng)型互助養(yǎng)老

“能人”是指那些在村莊公共生活中具有較大影響力和權(quán)威的人士,其與村干部在村莊公共權(quán)力中處于主導(dǎo)地位,積極主動(dòng)地參與村莊公共生活,是影響村民自治的最直接力量[12]。能人帶動(dòng)型互助養(yǎng)老即互助養(yǎng)老服務(wù)由村莊能人發(fā)起并組織,以其廣泛的代表性和較強(qiáng)的治理能力推動(dòng)互助養(yǎng)老的發(fā)展。與群眾自發(fā)型互助養(yǎng)老相比,該種形式已經(jīng)具備了組織化特征。當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐中,能人帶動(dòng)型主要以老年人協(xié)會(huì)為代表。老年人協(xié)會(huì)由農(nóng)村有“威望”的老人組成,而對(duì)于有精力、有熱情、有能力的低齡老人來(lái)說(shuō),將其選舉為老年協(xié)會(huì)理事成員,會(huì)更有參與村莊公共事務(wù)的積極性[13]。老年人協(xié)會(huì)的是互助養(yǎng)老的主要組織者和帶動(dòng)者,為老年人提供互助場(chǎng)所,定期開(kāi)展文娛活動(dòng),有需要的老人以自愿的形式參與活動(dòng),互幫互助。其資金來(lái)源主要由村兩委撥款、會(huì)費(fèi)以及社會(huì)捐贈(zèng)等[14]。

能人帶動(dòng)型互助養(yǎng)老通過(guò)吸引低齡老人參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù),可以促進(jìn)老年人力資源再開(kāi)發(fā)和利用,對(duì)于老人自身來(lái)說(shuō)也可以提高他們的社會(huì)威望和成就感。農(nóng)村老年人被有效地組織起來(lái),自我服務(wù)、自我管理,在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)、老有所為”。這種由老年人協(xié)會(huì)組織的互助養(yǎng)老大多依托于村莊現(xiàn)有的活動(dòng)場(chǎng)所,同時(shí),在調(diào)動(dòng)養(yǎng)老資源、獲得老人及子女認(rèn)可方面具有較大優(yōu)勢(shì)。然而,從組織運(yùn)行的角度來(lái)說(shuō),隨著服務(wù)內(nèi)容和形式的多元化,由老年人組成的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體可能會(huì)難以勝任互助養(yǎng)老服務(wù)的組織和管理工作。

(三)干部領(lǐng)導(dǎo)型互助養(yǎng)老

村干部在村莊公共權(quán)利運(yùn)作中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、管理和決策的功能,基本上支配著村莊的公共權(quán)力資源,在村民自治中具有優(yōu)勢(shì)地位。干部領(lǐng)導(dǎo)性互助養(yǎng)老即村干部通過(guò)動(dòng)員各種社會(huì)資源參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù),并主導(dǎo)著互助養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作過(guò)程?；ブ腋Ｔ?、互助養(yǎng)老合作社以及互助照料中心等互助養(yǎng)老形式是典型的干部領(lǐng)導(dǎo)型互助養(yǎng)老,村干部在建設(shè)及運(yùn)作過(guò)程中處于主導(dǎo)地位,資金來(lái)源于各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼、村集體公有收入、社會(huì)慈善募捐等,服務(wù)主體包括入住的低領(lǐng)健康老人、農(nóng)村留守人員、黨員干部以及其他志愿服務(wù)人員。如2008年河北肥鄉(xiāng)首推以互助幸福院的形式,為村里60歲以上生活能力自理的老人提供養(yǎng)老資源;隨著“肥鄉(xiāng)模式”的示范和推廣,部分農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始效仿并進(jìn)行了本土化改造。“互助養(yǎng)老合作社”是由村委選址建設(shè)集中居住地,將村里老人集中在一起,由低齡健康的老人照顧高齡或身體弱的老人[15];湖北省先后出臺(tái)《湖北省民政廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)工作試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)(2012年)》及《湖北省民政廳關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)(2014年)》,試點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村互助照料中心,并成立互助協(xié)會(huì)組織開(kāi)展互助照料活動(dòng),中心定位互助照料,重點(diǎn)解決老人活動(dòng)問(wèn)題。

干部領(lǐng)導(dǎo)型互助養(yǎng)老在場(chǎng)地建設(shè)、資金籌措以及運(yùn)營(yíng)管理方面有較大優(yōu)勢(shì),但是由于政府行政手段的主導(dǎo),可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)法充分體現(xiàn)農(nóng)村老年人的主體性地位;互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行也依賴于政府財(cái)政的支持,“造血”功能不足,一旦政府財(cái)政停止支持,機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展也可能會(huì)中斷。因此,干部領(lǐng)導(dǎo)型互助養(yǎng)老接下來(lái)需要考慮的問(wèn)題是,如何在確保政府予以政策引導(dǎo)的同時(shí),確保資金來(lái)源的可持續(xù)性,保持互助養(yǎng)老的自治性質(zhì)。

農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展初始階段是以群眾自發(fā)性互助養(yǎng)老為主,由村民自發(fā)組織、自我管理、自我服務(wù),自治性強(qiáng),服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象的參與便利性高。但是,村民自發(fā)組織的養(yǎng)老服務(wù)會(huì)隨著自治單元的擴(kuò)大,其管理有效性降低,進(jìn)而需要政府的有效介入。如圖1所示,隨著政府的介入,互助養(yǎng)老形式也逐漸向較為規(guī)范的具有組織性的能人帶動(dòng)型以及干部領(lǐng)導(dǎo)型演變,互助養(yǎng)老服務(wù)的管理便利性有效提高,服務(wù)范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大,但自治性和參與便利性逐漸降低。

圖1 三類(lèi)農(nóng)村互助養(yǎng)老的自治性和參與便利性比較

表1 農(nóng)村互助養(yǎng)老類(lèi)型、案例與特點(diǎn)

二、政府參與農(nóng)村互助養(yǎng)老的治理過(guò)程

政府參與農(nóng)村互助養(yǎng)老的治理過(guò)程本質(zhì)上也是政府治理與村民自治的互動(dòng)過(guò)程,從縱向上看,是政府逐漸介入的過(guò)程,在某種意義上也可以視為農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的基本軌跡。本文將農(nóng)村互助養(yǎng)老中政府治理與村民自治的互動(dòng)過(guò)程分為三個(gè)階段:村民自治階段、村自治階段、政府治理階段。從上述三種不同類(lèi)型的互助養(yǎng)老服務(wù)形式來(lái)看,它們依次處于村民自治、村自治以及政府治理階段(見(jiàn)圖2)。

圖2 農(nóng)村互助養(yǎng)中老政府治理與村民自治的互動(dòng)過(guò)程

(一)村民自治階段

在村民自治階段,互助養(yǎng)老服務(wù)由村民自發(fā)組織、自我管理、自我服務(wù)。首先,農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)生是基于農(nóng)村老年人的內(nèi)在需求。農(nóng)村人口老齡化的深入發(fā)展、家庭規(guī)模的縮小、勞動(dòng)力的外流以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不足,使得農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求與養(yǎng)老資源供給之間的矛盾凸顯。同時(shí),隨著家庭和社會(huì)的變遷,部分農(nóng)村老年人的養(yǎng)老觀念開(kāi)始轉(zhuǎn)變,養(yǎng)兒防老觀念弱化,并開(kāi)始向自我養(yǎng)老和社會(huì)化養(yǎng)老轉(zhuǎn)變[16]。在這樣的多重社會(huì)背景下,農(nóng)村互助養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生。其次,中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的欠發(fā)達(dá)性決定了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該是低成本的、廣覆蓋的,目的在于盡可能滿足更多農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求。農(nóng)村互助養(yǎng)老符合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際,最大程度的利用農(nóng)村社會(huì)閑置資源,以較低的成本為廣大農(nóng)村老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)。最后,自主-互助理念是農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的核心。自主-互助理念也意味著從家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老的過(guò)渡,老年人走出家庭,融入社會(huì),在幫助他人的同時(shí)也在實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。因此,可以說(shuō)農(nóng)村互助養(yǎng)老是基于自主-互助理念,在農(nóng)村現(xiàn)階段養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的推動(dòng)下產(chǎn)生,是基層對(duì)養(yǎng)老服務(wù)方式的探索與創(chuàng)新。

(二)村自治階段

在村自治階段,隨著互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)范圍擴(kuò)大,社會(huì)影響力逐步增強(qiáng),村兩委和老年協(xié)會(huì)開(kāi)始介入到互助養(yǎng)老中來(lái),這也意味著農(nóng)村互助養(yǎng)老開(kāi)始走向組織化和規(guī)范化。首先,任何自治都是有限度的[17]。村民自治下的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一,服務(wù)范圍小,隨著互助養(yǎng)老服務(wù)范圍的擴(kuò)大,服務(wù)內(nèi)容的不斷豐富,管理和運(yùn)行難度隨之提高,僅僅依靠自治難以支撐互助養(yǎng)老的發(fā)展,需要更為規(guī)范的組織、運(yùn)行和管理方式,村兩委和老年協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的介入可以在一定程度上解決這個(gè)問(wèn)題。其次,村民委員會(huì)及老年協(xié)會(huì)作為村民自治組織載體逐漸介入、參與和組織互助養(yǎng)老,確實(shí)發(fā)揮了積極的作用。與村民自治階段相比,該階段的互助養(yǎng)老,組織性提高,服務(wù)內(nèi)容進(jìn)一步豐富,服務(wù)范圍逐步擴(kuò)大①根據(jù)1998年頒布的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,不是國(guó)家基層政權(quán)組織。。但伴隨而來(lái)的是,互助養(yǎng)老的運(yùn)作費(fèi)用也在逐步提高。提供農(nóng)村公共產(chǎn)品需要財(cái)政資金的支持,而村民委員會(huì)不是一級(jí)政府,沒(méi)有獨(dú)立的公共財(cái)政權(quán),村集體經(jīng)濟(jì)能力往往有限,互助養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展受到限制,需要政府力量的進(jìn)一步支持。因此,農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的供給需要政府、社會(huì)以及民間智慧形成合力,不能單純依靠政府,也不能完全依賴民間力量。

(三)政府治理階段

在政府治理階段,互助養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大,組織和運(yùn)行更加規(guī)范化。村民通過(guò)自我組織、自我管理的方式緩解了基層養(yǎng)老服務(wù)不足帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題,基層實(shí)踐探索的成功,使得國(guó)家治理者看到了互助養(yǎng)老的價(jià)值和力量,并加以充分肯定,將村民自發(fā)組織的互助養(yǎng)老行為轉(zhuǎn)換為國(guó)家行為,在政策和制度上給予支持。2011年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》中提出“積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式”,此后,各相關(guān)部門(mén)積極出臺(tái)政策,加快農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐探索。2013—2015年,中央專(zhuān)項(xiàng)彩票公益金被安排30億元,支持建設(shè)了10萬(wàn)個(gè)農(nóng)村互助幸福院②民政部http://www.mca.gov.cn/article/gk/jytabljggk/zxwyta/201710/20171015006482.shtml。。在國(guó)家和政府的高度重視和支持下,河北、湖北、甘肅、陜西榆林、山東青島等省市相繼出臺(tái)了地方性政策,制定了詳細(xì)的發(fā)展措施和運(yùn)作機(jī)制。隨著互助養(yǎng)老相關(guān)制度的建立和完善,農(nóng)村互助養(yǎng)老也開(kāi)始進(jìn)入以政府治理為主,村民自治為輔的新階段,互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容更加豐富,管理和運(yùn)行進(jìn)一步規(guī)范并走向制度化。

總的來(lái)看,互助養(yǎng)老是以解決當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際養(yǎng)老問(wèn)題為導(dǎo)向,在基層探索與政府治理的互動(dòng)中得以完善和進(jìn)一步發(fā)展。具體來(lái)說(shuō),農(nóng)村基層因地制宜根據(jù)實(shí)際養(yǎng)老問(wèn)題和養(yǎng)老需要自行探索行之有效的養(yǎng)老方式,在實(shí)踐過(guò)程中得到政府的關(guān)注并總結(jié)升華,最終吸納為頂層設(shè)計(jì),在更大范圍進(jìn)行復(fù)制和推廣。但是,我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的階段性特征以及自身發(fā)展的不完善性。

三、鄉(xiāng)村共治：新時(shí)代農(nóng)村互助養(yǎng)老定位與發(fā)展路徑

隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn),中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入新階段,農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題也面臨諸多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。為了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展,應(yīng)首先明晰農(nóng)村互助養(yǎng)老的定位。本文認(rèn)為,第一,互助養(yǎng)老是當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的有效補(bǔ)充?；ブB(yǎng)老投入成本低、操作性強(qiáng),符合農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老的需求,是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村家庭照料功能弱化以及社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系不健全的有效補(bǔ)充。同時(shí),互助養(yǎng)老仍然是以政府為主導(dǎo),這使得政府養(yǎng)老作為在農(nóng)村得以延展,政府的介入也為互助養(yǎng)老提供了制度化的指導(dǎo)和資源的補(bǔ)充。第二,互助養(yǎng)老是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的一種過(guò)渡形式。就目前實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)看,互助養(yǎng)老服務(wù)只是在部分農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展,且主要針對(duì)的是有一定自理能力的老年人,服務(wù)內(nèi)容也僅限于簡(jiǎn)單的生活照料及精神慰藉,對(duì)于互助養(yǎng)老沒(méi)有覆蓋的農(nóng)村地區(qū),以及失能失智和生活無(wú)人照料的老人,他們的養(yǎng)老問(wèn)題仍然存在?；ブB(yǎng)老的諸多局限性,根源在于互助養(yǎng)老方式起源于民間,制度化程度低,不夠規(guī)范,是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)不足的產(chǎn)物。所以,農(nóng)村互助養(yǎng)老具有階段性特征,最終會(huì)向規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)渡。第三,社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)不會(huì)完全替代互助養(yǎng)老?，F(xiàn)行我國(guó)農(nóng)村互助養(yǎng)老形式并不是互助養(yǎng)老的終極形態(tài)[18]。不同于其他養(yǎng)老方式的是,農(nóng)村互助養(yǎng)老能夠發(fā)揮老年人的主觀能動(dòng)性,管理者和組織者一般由村里老人民主選舉決定,服務(wù)人員來(lái)自低齡健康老人,能為不同年齡以及不同健康狀況的老人提供一個(gè)有尊嚴(yán)、有意義的晚年生活。因此,本文認(rèn)為,盡管未來(lái)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)走向城鄉(xiāng)一體化,但互助養(yǎng)老中的互助理念以及積極老齡觀將會(huì)延續(xù),互助養(yǎng)老體現(xiàn)老有所為及人文關(guān)懷的功能不會(huì)被替代。

在國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展背景下,農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)可以從以下幾方面進(jìn)一步推進(jìn)和完善:

(一)加強(qiáng)宣傳，提高社會(huì)認(rèn)同度

社會(huì)大眾對(duì)互助養(yǎng)老的認(rèn)同是農(nóng)村互助養(yǎng)老得以發(fā)展的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村互助養(yǎng)老雖然近年來(lái)受到廣泛關(guān)注,但是社會(huì)認(rèn)同度不高,群眾參與度比較低,阻礙了互助養(yǎng)老的健康發(fā)展[19]。積極擴(kuò)大農(nóng)村互助養(yǎng)老形式的宣傳,結(jié)合農(nóng)村實(shí)際,借助廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道,加大對(duì)互助養(yǎng)老典型經(jīng)驗(yàn)的宣傳力度,將人口老齡化的基本國(guó)情、對(duì)互助養(yǎng)老的科學(xué)認(rèn)知傳遞給社會(huì)大眾,提高子女、老年人以及社會(huì)各界對(duì)互助養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)和認(rèn)同,通過(guò)輿論影響,讓更多老人接受互助養(yǎng)老理念,鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及老人個(gè)體關(guān)注并參與到農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中來(lái)。

(二)放權(quán)賦能，明晰政府職責(zé)

把握老齡化社會(huì)治理的整體規(guī)律,盡快明晰國(guó)家和政府在農(nóng)村互助養(yǎng)老中的職責(zé),避免政府的過(guò)度干預(yù)。農(nóng)村互助養(yǎng)老方式的創(chuàng)新點(diǎn)在于自治,通過(guò)村民及老人自身的力量搭建互助養(yǎng)老平臺(tái),解決自身養(yǎng)老問(wèn)題。而在互助養(yǎng)老服務(wù)范圍和內(nèi)容不斷擴(kuò)大的過(guò)程中,國(guó)家權(quán)力逐漸下滲,自上而下的行政力量的傳遞使得農(nóng)村互助養(yǎng)老趨于行政化,自治性減弱,因此需要盡快確定政府組織的邊界[20-21]。一方面,明確政府的責(zé)任范圍,協(xié)調(diào)好政府管理與村民自治的關(guān)系。政府的工作重點(diǎn)應(yīng)是制定相關(guān)政策,做好農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的頂層設(shè)計(jì),出臺(tái)法律法規(guī),促進(jìn)互助養(yǎng)老的合法化,承擔(dān)引導(dǎo)者和監(jiān)管者的角色,避免對(duì)其他養(yǎng)老主體的過(guò)強(qiáng)干預(yù);另一方面,合理放權(quán),賦予村民自我組織、自我決定、自我服務(wù)的能力,確定互助養(yǎng)老中村民自身的主體性地位。

(三)多元參與，培育和扶持社會(huì)組織

社會(huì)組織在農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展過(guò)程中扮演著重要的角色,充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的作用是發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老的關(guān)鍵[22]。而我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展較晚,尤其是農(nóng)村社會(huì)組織整體力量較為薄弱,還不能充分發(fā)揮應(yīng)有的力量。為了進(jìn)一步培育和扶持社會(huì)組織的發(fā)展,需要政府的保駕護(hù)航,加強(qiáng)政策上的鼓勵(lì)、支持與監(jiān)督。同時(shí),也需要積極培育與當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展相適應(yīng)的老年協(xié)會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)中心等社會(huì)組織,充分利用農(nóng)村資源,使其成為互助養(yǎng)老發(fā)展的中堅(jiān)力量。

(四)自主探索，創(chuàng)新互助養(yǎng)老形式

農(nóng)村互助養(yǎng)老究竟要采取何種形式,不應(yīng)當(dāng)也無(wú)法高度統(tǒng)一。不同的農(nóng)村互助養(yǎng)老形式具有自身的優(yōu)劣勢(shì),適用于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、不同老年人特點(diǎn)的農(nóng)村地區(qū),這就決定了互助養(yǎng)老的發(fā)展形式應(yīng)該是多樣化的[23]。老年人觀念的差異性、農(nóng)村地區(qū)差異性、以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同,決定了農(nóng)村互助養(yǎng)老形式也必須因地制宜,具體問(wèn)題具體分析,充分考慮農(nóng)村老人的主觀意愿和養(yǎng)老需求,提升自主選擇的空間;同時(shí),根據(jù)各地農(nóng)村的發(fā)展特點(diǎn),給予地方自主發(fā)展的空間,依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)或者鄉(xiāng)村旅游等,創(chuàng)新農(nóng)村互助養(yǎng)老運(yùn)行機(jī)制,延長(zhǎng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈,推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。

(五)合力共治，推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老

中國(guó)養(yǎng)老的重心在農(nóng)村,關(guān)鍵突破口也在農(nóng)村[24]。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)由政府單向供給,主體單一,問(wèn)題突出。養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共物品,是事關(guān)每個(gè)人切身利益的民生事業(yè),應(yīng)該實(shí)現(xiàn)共建共治,國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)以及個(gè)人共同參與建設(shè)。積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題需要政府、社會(huì)、家庭以及個(gè)人發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),構(gòu)建合作機(jī)制,形成合力,才能有效推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。村民自治下的互助養(yǎng)老最大的優(yōu)勢(shì)在于充分利用了低齡健康的老年人力資源,在未來(lái)的發(fā)展中應(yīng)繼續(xù)調(diào)動(dòng)老年人積極性,政府做好引導(dǎo)和規(guī)范,并鼓勵(lì)社會(huì)組織等力量參與進(jìn)來(lái),共同推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。

綜上所述,可以看出農(nóng)村互助養(yǎng)老有其深刻的社會(huì)背景,人口老齡化的發(fā)展、農(nóng)村中青年勞動(dòng)力的外流、社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的不足等因素催生了互助養(yǎng)老形式。本文認(rèn)為,農(nóng)村互助養(yǎng)老并不是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的最終目標(biāo),它是在城鄉(xiāng)差異背景下的一種過(guò)渡形式,隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的逐步健全,互助養(yǎng)老現(xiàn)有的部分功能可能會(huì)被社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系所替代,但互助養(yǎng)老還會(huì)繼續(xù)存在,可能會(huì)以新形式繼續(xù)發(fā)揮它的功能。在現(xiàn)階段,互助養(yǎng)老形式確實(shí)緩解了當(dāng)前農(nóng)村的部分養(yǎng)老問(wèn)題,是對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)不足的有效補(bǔ)充,因此需要政府、社會(huì)組織、社會(huì)大眾共同努力推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展。