他山之石：美國地方政府改革對中國的啟示

羅 浩

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

他山之石：美國地方政府改革對中國的啟示

羅 浩

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

地方政府是一個國家政治體系的基礎構(gòu)件，最直接地影響著社會公共生活和公民個人日常生活。自建國以來，為適應國內(nèi)外環(huán)境變化，美國地方政府陸續(xù)進行了一系列改革。文章分析了20世紀80年代美國“重塑政府”改革運動興起的現(xiàn)實與理論背景及其主要內(nèi)容，從中提煉出其市場化、分權(quán)化、合作化與顧客本位四大特征，并從樹立管理新思維、推動政府與社會的合理分權(quán)、推進政企改革向縱深發(fā)展、促進政府間合作等四個方面闡述美國地方政府改革實踐對推進中國政府改革的啟示。

地方政府改革；重塑政府；企業(yè)家政府

一、美國地方政府的基本面相

地方政府是某一行政區(qū)域內(nèi)行使公共權(quán)力、管理公共事務、承擔公共責任的政府組織的總稱。廣義的地方政府包括行政機關、立法機關、司法機關；狹義的地方政府則僅指是指某一行政區(qū)域內(nèi)以維護公共利益、增進公共福祉為目標，行使行政權(quán)力、履行行政職能、承擔行政責任，提供各類公共產(chǎn)品和服務以滿足民眾公共需求的各級行政機關。在美國，地方政府指的是州政府以下的各級政府，是基于滿足本行政區(qū)域內(nèi)民眾的共同需求而成立的、提供各類公共產(chǎn)品和服務的地方自治單位，直接或間接組織了絕大多數(shù)的政治活動，對社會公共生活和公民日常生活的干預和管理比聯(lián)邦政府更直接、頻繁與廣泛，處于美國政治體系中的基礎地位［1］。

秉持一種整體性的視角，可以刻畫出美國地方政府的基本特征：其一，政府間關系方面，各地方政府獨立自治、互不隸屬，其主要區(qū)別在于各自具體負責的公共事務范圍不同；其二，政府職能方面，普遍以提供包括教育、公共安全、社會保障等在內(nèi)的公共服務為基本職能，雖然也承擔推動本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的職責，但主要致力于為社會經(jīng)濟發(fā)展營造良好的制度和市場環(huán)境，并不直接介入微觀經(jīng)濟活動；其三，政府形成基礎方面，地方政府是區(qū)域內(nèi)居民自我治理的基本單位，是基于本地區(qū)居民的共同意志、為滿足不同利益群體的公共需求而成立的；其四，政府運行機制方面，普遍采用準公司式的治理模式，通常由市長、市政理事會或市議會聘用市政經(jīng)理行使管理權(quán)力、管理日常事務，而市長、市政理事會或市議會代表則由選民選舉產(chǎn)生并接受選民監(jiān)督，由此形成了選民、市政理事會（或市長、市議會）、市政經(jīng)理相互協(xié)調(diào)又相互制約的較為合理的政府治理結(jié)構(gòu)。

二、美國“重塑政府”改革運動

為適應國內(nèi)外環(huán)境的變化，尤其是應對全球化、信息化時代的挑戰(zhàn)，美國地方政府陸續(xù)進行了一系列的改革，其中20世紀80年代以來的“重塑政府”改革運動意義及其影響尤為重大。

（一）背景刻畫：現(xiàn)實與理論的復合

“重塑政府”改革運動，起源于地方政府管理面臨嚴重困難與挑戰(zhàn)。首先，財政赤字巨大，地方政府財政難以為繼。二戰(zhàn)后，美國地方政府的公共服務領域不斷擴張，政府規(guī)模日益膨脹，財政支出持續(xù)增長，地方政府財政捉襟見肘，加之美國經(jīng)濟發(fā)展受挫，面臨著“自30年代大蕭條以來經(jīng)濟前景最黯淡的時刻”，“經(jīng)濟持續(xù)低迷23個月，雖然衰退程度不深，但復蘇速度之慢為戰(zhàn)后之最，失業(yè)人口高達960萬，其中不乏白領人士”［2］。其次，傳統(tǒng)的以政治——行政二分為基礎的官僚制組織僵化、效率低下且缺乏回應性等弊端日益凸顯，難以滿足全球化、信息化時代要求政府迅速、及時、恰當?shù)鼗貞娦枨蟮膲毫εc挑戰(zhàn)，而且，官員的自私自利、尋租腐敗、漠視公共利益等問題也日益嚴重，“政府失敗”現(xiàn)象屢見不鮮。再次，新舊矛盾相互交織、沖突不斷，加劇了美國政府尤其是地方政府面臨的嚴重信任危機，如經(jīng)濟停滯、失業(yè)人數(shù)激增、政府支出過大、政府工作效率低下等問題相互交錯，而政府對此無能為力，導致公眾對政府的不滿情緒越來越高漲，以抗稅的實際行動來表達對政府的質(zhì)疑。

從公共選擇理論到治理理論的理論變遷也為“重塑政府”改革運動創(chuàng)設了深刻的理論背景。公共選擇理論從理性經(jīng)濟人假設出發(fā)，否認了抽象的公共利益的存在，認為公共利益不過是個人利益的總和［3］，政府官員更多的是追求個人私利而非公共利益，因此必須進行制度創(chuàng)新，限制政府權(quán)力和規(guī)模，約束政府工作人員的行為。新公共管理理論借鑒管理主義理論，發(fā)展出公共選擇學派、流程再造流派、企業(yè)家政府理論等不同的流派，其中企業(yè)家政府理論具有很強的代表性，奧斯本和蓋布勒指出政府改革應當遵循十項基本原則，運用“企業(yè)家精神”來改造政府，注重妥善分權(quán)與相互協(xié)作，引入競爭機制，以顧客（公眾）為導向，重視產(chǎn)出以滿足顧客需求。新公共服務理論是基于對新公共管理理論的反思和批判而提出的一種全新的公共行政理論，強調(diào)政府的職能是為公民服務而非掌舵，強調(diào)民主、公民權(quán)、公共利益和責任。治理理論則將地方公共事務的管理視為一種動態(tài)的治理過程，認為在許多公共問題上，單靠政府努力是遠遠不夠的，政府應當與其他組織在開放的公共領域構(gòu)建起一種建立在信任和規(guī)則基礎上的相互依賴、持續(xù)互動、互利互惠的地方治理結(jié)構(gòu)［4］。

（二）內(nèi)容呈現(xiàn)：分階段的側(cè)重

從改革內(nèi)容來看，美國“重塑政府”改革運動大致可以分為以下三個階段：

其一，政府松綁時期。一方面，地方政府通過市場化、放松與解除管制、削減開支等方式，調(diào)整政府與社會的關系，調(diào)動和發(fā)揮社會的自我管理能力，一定程度上回歸“小政府，大社會”的傳統(tǒng)；另一方面，進一步厘清政府與市場的關系，推動地方政府由干預型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，明確政府主要職責在于提供公共服務營造良好的制度和市場環(huán)境，并通過私有化、服務外包、解除規(guī)制等改革措施，激發(fā)市場活力，發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用。

其二，政府改革時期。地方政府借鑒管理主義的經(jīng)驗，引入成本管理、戰(zhàn)略管理、標桿管理、全面質(zhì)量管理等企業(yè)管理方法，提高政府效能，其主要改革措施包括：（1）加強政府的績效評估，以經(jīng)濟、效率、效益三大原則評估政府公共服務，促使政府加強管理，提高行政效率和效益。隨著改革的深入，“公平”成為地方政府績效評估不可忽視的重要指標。（2）以顧客（公眾）為導向，通過多種途徑和方式（如問卷調(diào)查、社區(qū)走訪等）了解公眾需求，作為地方政府提供公共產(chǎn)品和服務的主要依據(jù)，同時，參考企業(yè)顧客管理模式，結(jié)合政府自身特點建立起公共服務評價與反饋機制，弄清政府公共服務的不足之處，糾正政府的不當行為，提升公共服務的效率和質(zhì)量，保證政府行為符合公共目標和公共利益。（3）大力建設電子政府，積極吸收并利用最新科技成果，降低管理成本，提高工作效率，改善服務質(zhì)量。

其三，地方治理時期。治理理論強調(diào)地方政府與非政府組織、私人組織、個人之間的合作伙伴關系，強調(diào)將責任、資源、權(quán)力等下放給最接近公眾、最具代表性的社會組織，保證公眾積極參與本地區(qū)公共事務的管理和監(jiān)督。針對本地市民參政議政素質(zhì)不高的實際情況，有些地方政府還會通過組織培訓來提高公眾的民主參與水平。

（三）特點提煉：“市場化＋分權(quán)化＋合作化＋顧客本位”

一是市場化，主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，地方政府職能的市場化轉(zhuǎn)變。地方政府從對社會經(jīng)濟生活的高度干預中退出，引入市場機制，與非政府組織、私人組織、個人等建立伙伴關系，通過稅收優(yōu)惠、財政補貼、特許經(jīng)營、合同承包、股權(quán)投資、代金券等多種合作方式，打破地方政府對公共服務事業(yè)的壟斷經(jīng)營，實行市場化調(diào)節(jié)，充分利用本地區(qū)的各種資源，為公眾提供有效服務。其次，地方政府內(nèi)部管理的市場化改革。通過引入競爭機制，借鑒企業(yè)管理方法，運用企業(yè)家精神改革政府，打破傳統(tǒng)官僚制的束縛，精簡機構(gòu)，并強調(diào)結(jié)果導向、以顧客（公眾）為中心，重視政府績效評估，對政府管理進行成本與質(zhì)量控制。

二是分權(quán)化，主要表現(xiàn)為：一是權(quán)力下放，聯(lián)邦政府和州政府下放給地方政府更多的權(quán)力，賦予地方政府更大的自由裁量權(quán)，加大地方自治力度，保證地方政府能夠靈活自主地管理本地區(qū)的公共事務，充分發(fā)揮地方政府的自主性、積極性，提高公共服務的效能；二是權(quán)力轉(zhuǎn)移，地方政府明確自身的能力限度和職能范圍，將某些職能和權(quán)力轉(zhuǎn)移給非政府組織，與企業(yè)、非盈利組織等社會主體共享權(quán)力，充分發(fā)揮市場和社會的作用，實現(xiàn)政府與市場、政府與社會的合理分工與協(xié)作。

三是合作化。地方政府與社會組織、私人組織、公民個人共同建立起各種正式或非正式的平等合作的伙伴關系，相互協(xié)作、共同致力于為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務。

四是顧客本位，以顧客（公眾）為中心，確立本地區(qū)納稅人是政府顧客的觀念，引入競爭機制和企業(yè)管理方法，提高公共服務的效率和質(zhì)量，追求顧客滿意。

（四）白璧微瑕：存在的不足

美國地方政府改革更多的是致力于管理方式與方法的變革，對于改革所處的政治環(huán)境的關注存在不足。首先，在改革的總體設計上，地方政府改革著力解決工業(yè)時代建立的官僚制在后工業(yè)時代和信息時代面臨的問題，本質(zhì)上是一次管理層面的改革，“在以信息為基礎、迅速變化的經(jīng)濟中，縮減自己的地盤，管理事務，重視速度、功能和服務，而不是規(guī)則［5］”，不可能產(chǎn)生革命性的影響。其次，美國三權(quán)分立與制衡的政治體制對地方政府改革的效果存在一定的負面影響，如在改革中，政府為避免國會（州議會）的糾纏，力圖回避立法問題，導致改革所需的立法支持不足。

三、他山之石：美國地方政府改革的中國啟示

中美兩國雖然在政治體制、經(jīng)濟體制、社會制度、文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)等方面存在巨大差異，但當前世界各國政府改革面臨的任務及其特征方面的共性，使得美國地方政府改革的某些做法和經(jīng)驗，對我國地方政府改革具有一定的借鑒意義。

（一）從全局出發(fā)，全面深化改革

改革也是一場革命。當前，我國改革開放已經(jīng)進入攻堅期、深水區(qū)，改革、發(fā)展中遇到的問題，只有靠進一步的改革不斷加以解決。而行政管理體制改革，居于全面深化改革的核心位置，是推進全面深化改革的關鍵，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府［6］”，立足全局、系統(tǒng)推進，不能落入美國地方政府限于管理層面改革的窠臼，清除我國政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)發(fā)展過程中的障礙，同時，加強改革方面的立法工作，為全面深化改革提供法律依據(jù)和法理基礎，這也是建設法治政府應有的題中之義。

（二）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)舊觀念，樹立現(xiàn)代新思維

我國地方政府改革應以轉(zhuǎn)變政府職能為主線，參考美國地方政府改革所提出的四原則，即“消除繁文縟節(jié)，注重結(jié)果；顧客首位；授權(quán)給雇員；創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府”［7］，借鑒新公共管理、新公共服務等理念推進政府改革，樹立有限、責任、法治、服務政府的觀念，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、健全規(guī)章制度、落實責任義務，并適當強化市場化導向，建立科學的競爭機制和績效管理制度，切實遏制地方政府管理活動的浪費、腐敗現(xiàn)象，促使各級行政官員樹立嚴格的效率和效益意識，在促進職能轉(zhuǎn)變的基礎上實現(xiàn)地方政府的廉潔高效。

（三）推動政府與社會的合理分權(quán)，夯實地方自治的微觀基礎

我國傳統(tǒng)的集權(quán)型行政體制有其深刻的歷史必然性，但在當前，公共治理已經(jīng)不僅僅是政府單方面處理公共事務、解決公共問題的過程，而是政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)、政府與公民之間的持續(xù)互動過程［8］。首先，地方政府應明確自己的能力限度和職能范圍，通過政府生產(chǎn)性功能的轉(zhuǎn)移、合同外包、行政授權(quán)等多種形式還權(quán)于社會。其次，應積極培育各類社會組織以承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能和權(quán)力，保證其在自身能力及權(quán)責范圍內(nèi)提供公共產(chǎn)品和服務，調(diào)動社會積極性，釋放社會活力，整合社會力量，形成發(fā)展合力。“政府應在改革中適應社會發(fā)展的要求，真正還權(quán)給社會，激發(fā)社會應有的活力，讓社會充分釋放其能量。”［9］再次，要重視對社會組織和公民個人行為的監(jiān)督，促使其在法律和規(guī)則的框架內(nèi)有序參與到社會治理活動中來。塑造政府與社會的合作伙伴關系，不僅有利于地方政府“減肥”，提高工作效率，而且有助于我國民主政治的發(fā)展，提高地方政府的治理能力。

（四）健全市場機制的制度與環(huán)境建設，推進政企改革向縱深發(fā)展

政企關系一直是我國政府改革的重點和難點所在。美國地方政府的改革實踐，已經(jīng)表明政企分開的關鍵在于正確定位政府與企業(yè)的角色和關系，從而使政府專注于營造良好的制度和市場環(huán)境，企業(yè)則按照市場規(guī)則參與市場競爭，自主經(jīng)營、自負盈虧。推動政企分開，一方面，地方政府可以運用企業(yè)家精神改革政府，適當引入市場機制，在諸如教育、環(huán)境保護、基礎設施建設、公益住房管理等領域通過合同承包、特許經(jīng)營、股權(quán)投資等方式委托給企業(yè)去生產(chǎn)與經(jīng)營，政府對企業(yè)行為進行監(jiān)督。另一方面，地方政府應完善相關法律法規(guī)，加強制度建設與創(chuàng)新，營造良好的市場競爭環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展保駕護航，但不宜過度介入微觀經(jīng)濟活動，干預企業(yè)內(nèi)部管理，不能既當裁判員又當運動員。

（五）在促進地方自主治理的基礎上推動政府間合作，有效降低地方政府競爭的負面影響

隨著我國改革開放的不斷深入，地方政府間競爭的廣度和強度不斷增大，在促使地方政府提高行政效率、改善管理機制、優(yōu)化行政環(huán)境、降低轄區(qū)內(nèi)交易成本等方面取得了不小的成就，但地方保護主義、惡性競爭、盲目投資、重復建設、環(huán)境破壞等負面影響也越來越明顯，嚴重制約了區(qū)域一體化發(fā)展。如何有效引導地方政府間的良性競爭，促進跨區(qū)域地方政府的協(xié)同發(fā)展，顯得更為重要。美國通過成立地區(qū)規(guī)劃理事會或政府理事會等跨區(qū)域合作組織來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域一體化發(fā)展的成功經(jīng)驗，為我國地方政府提供了有益的借鑒；同時，可以以社會和公民需求為導向，在條件成熟時，推動區(qū)域內(nèi)地方政府的合并或分立。［10］

［1］ 徐振偉，謝振玲.進步主義時期美國的州與地方政府機構(gòu)改革［J］.歷史教學：高校版，2008（7）：27－31.

［2］ 王首先.20世紀90年代以來美國重塑政府運動及其啟示［D］.長春：東北師范大學，2007.

［3］ 王 濤，趙光勇.新公共管理、治理與社會管理模式創(chuàng)新［J］.貴州社會科學，2011（11）：52－56.

［4］ 趙光勇.治理：社會管理的理念與制度創(chuàng)新［J］.觀察與思考，2014（9）：47－51.

［5］ ALBERT GORE.From Red Tape to Results Creating a Government that Works Better＆Costs Less［EB／OL］.（1994－09－07）［2016－12－01］.http：／／govinfo.library.unt.edu／npr／library／nprrpt／annrpt／redtpe93／2272.html

［6］ 新華網(wǎng).中共中央關于全面深化改革若干問題的決定［EB／OL］.（2013－11－15）［2016－12－01］.http：／／news.xinhuanet.com／2013－11／15／c_118164235.html

［7］ 陳振明.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視［J］.廈門大學學報：哲學社會科學版，2000（2）：76－84.

［8］ 魏 震.全球化背景下我國政府治理對策研究［D］.湘潭：湘潭大學，2005.

［9］ 黃曉東.美國地方政府的結(jié)構(gòu)及運作特點論析［J］.吉林大學社會科學學報，2009（1）：77－83.

［10］ 陳 靜.中西方地方政府制度改革之比較研究［D］.成都：四川大學，2006.

Enlightenment from American Local Government Reform

LUO Hao
（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

The local government is the basic component of a country’s political system，which directly affects the social public life and the daily life of citizens.Since the founding of the United States，a series of reforms have been carried out in order to adapt to the environmental changes at home and abroad.This paper analyzes the reality and the theory background of the rise of“reinventing government”reform in the United States in 1980s，introduces its main content，from which extracts four characteristics：marketization，decentralization，cooperation and custom?er oriented，and expounds the Enlightenment of American local government reform to promote the reform of our gov?ernment from four aspects of establishing new management thinking，promoting the reasonable decentralization of authority between government and society，promoting the reform of the relationship between government and enter?prise，and promoting the cooperation between the governments.

local government reform；reinventing government；entrepreneur government

D523

：A

：2095－4476（2017）03－0028－04

（責任編輯：徐 杰）

2016－12－29；

2017－02－10

羅 浩（1990—），男，湖北黃石人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生。