農(nóng)村公共服務(wù)改革與鄉(xiāng)村組織建設(shè)

農(nóng)村公共服務(wù)改革，應(yīng)重視鄉(xiāng)村組織的作用，重建鄉(xiāng)村組織的服務(wù)職能，培育多元農(nóng)村社會組織，創(chuàng)新鄉(xiāng)村組織的治理模式，并與鄉(xiāng)村組織建設(shè)有效銜接，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展振興。

一、農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革與服務(wù)缺失

我國農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革主要包含兩個方面內(nèi)容：一是供給主體多元化。政府、企業(yè)和社會組織都是農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體，其中政府起著掌舵的作用，引導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)改革方向，制定農(nóng)村公共服務(wù)具體政策并監(jiān)督其實施效果，企業(yè)和社會組織是具體的實施者，他們?yōu)檗r(nóng)村提供公共服務(wù)，努力壓縮成本并提高效率。二是供給方式多元化。主要有民營化、合同外包和公私合營三種供給方式。隨著市場化改革的推進(jìn)，我國農(nóng)村公共服務(wù)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療、社會保障以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面均有了一定程度的改善。總體而言，農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革減輕了政府負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民在多元供給主體間自由選擇，體現(xiàn)了民主原則，同時多元主體間的競爭也有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，優(yōu)化農(nóng)村的資源配置。

但是隨著農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革的深入以及學(xué)者們對該問題的持續(xù)關(guān)注，市場化改革的弊端逐漸暴露出來，其中最為嚴(yán)重的就是過度市場化問題。所謂過度市場化是指政府在市場化改革過程中責(zé)任缺失，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的監(jiān)督管理等責(zé)任交由市場，無視農(nóng)村公共服務(wù)市場主體缺乏的狀況，盲目地推進(jìn)市場化改革，甚至將政府提供“兜底”功能的公共服務(wù)也交由市場完成，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)市場亂象橫生，嚴(yán)重影響了農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，致使農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)“失靈”的現(xiàn)象。具體而言，過度市場化改革的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府責(zé)任缺失帶來新的腐敗和私人壟斷

市場化改革的核心是引入競爭機(jī)制，通過多元供給主體的合作共同為農(nóng)村提供公共服務(wù)，使政府從繁重的公共事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定、項目的執(zhí)行與監(jiān)督管理等工作。也就是說，部分農(nóng)村公共服務(wù)可以交由市場完成，但政府必須承擔(dān)起市場化改革進(jìn)程中的掌舵、監(jiān)督、管理等公共責(zé)任。但部分地區(qū)市場化改革過程中，一些政府部門出于諸多原因，有意無意地忽視其本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，缺乏對供給主體的監(jiān)督管理。在這種情況下，市場作為追逐利益的理性經(jīng)濟(jì)人，出于節(jié)約成本和賺取利潤的考慮，提供的公共服務(wù)往往質(zhì)量較差，難以滿足農(nóng)民的需求。同時，市場化改革過程也是公私合作過程，根據(jù)公共選擇理論，政府是由一個個理性經(jīng)濟(jì)人組成，因此市場化改革的過程中容易產(chǎn)生公私勾結(jié)，形成復(fù)雜的利益共同體，最終導(dǎo)致新的腐敗。最后由于我國市場化體系尚未完全建立，農(nóng)村公共服務(wù)市場中的競爭局面沒有打開，一些供給主體較少的農(nóng)村公共服務(wù)，容易被私營部門承包，產(chǎn)生新的壟斷，帶來公共服務(wù)價格的上漲，損害農(nóng)民的利益。由此可見，過度市場化改革進(jìn)程中政府責(zé)任缺失，使得農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量無法保障、容易滋生腐敗現(xiàn)象并且?guī)硇碌膲艛?，?dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革效果大打折扣，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民群眾的利益。

（二）市場主體缺失難以提高公共服務(wù)質(zhì)量

市場化改革前政府作為唯一的供給主體，難以有效地為農(nóng)民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，因此引入市場競爭機(jī)制，希望通過政府、企業(yè)和社會團(tuán)體的合作滿足農(nóng)民對公共服務(wù)日益增長的需求。但是由于我國與西方發(fā)達(dá)國家存在較大差距，市場競爭機(jī)制并不健全，監(jiān)督體系也尚未完全建立，我國農(nóng)村社會的政治與市場邊界模糊，部分農(nóng)村公共服務(wù)市場僅存在一個或幾個供給方，缺乏有效的競爭。此種類型的農(nóng)村公共服務(wù)推行市場化改革難以有效提高公共服務(wù)質(zhì)量。以湖北省的“以錢養(yǎng)事”改革為例，“以錢養(yǎng)事”改革的核心是將農(nóng)村公共服務(wù)外包，通過花錢買服務(wù)提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，然而，在農(nóng)技推廣的“以錢養(yǎng)事”改革中，承擔(dān)“養(yǎng)事”責(zé)任的公共服務(wù)人員仍然是改制前的農(nóng)技推廣單位工作人員，他們轉(zhuǎn)換身份后積極性和責(zé)任感缺失，只顧自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，較少履行提供農(nóng)技推廣服務(wù)的職責(zé)，只在考核前象征性地完成一些基礎(chǔ)性服務(wù)工作。由此可見，在農(nóng)村公共服務(wù)缺乏足夠供給主體的情況下，過度推行市場化改革無法真正提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，同時市場化改革的考核機(jī)制也沒有得到根本性的改革，預(yù)設(shè)機(jī)制又大多流于形式，難以對此形成有效監(jiān)督。

（三）政府與市場邊界模糊不清

我國農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革對政府與市場沒有進(jìn)行明確的區(qū)分，政府與市場邊界模糊不清使得改革過度市場化，本該由政府承擔(dān)“兜底”功能的農(nóng)村公共服務(wù)也交由市場來完成。但是市場作為理性經(jīng)濟(jì)人，追求的是利潤最大化，并不會為農(nóng)民承擔(dān)兜底的“包袱”，并且為農(nóng)民提供的公共服務(wù)往往價格較高、質(zhì)量較差。農(nóng)民失去了政府兜底的“救心丸”，市場又不承擔(dān)兜底的責(zé)任，出現(xiàn)了“大病看不起，小病不敢看”、孩子上不起學(xué)等諸多生活困難，甚至殯葬行業(yè)的暴利讓農(nóng)民承受“死不起”“不敢死”的痛苦。以農(nóng)村醫(yī)療市場化改革為例，單純的市場機(jī)制使得醫(yī)療費(fèi)用激增，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的例子屢見不鮮，同時醫(yī)患矛盾突出還帶來了一系列的政治社會問題，不僅損害了政府為人民服務(wù)的公仆形象，更嚴(yán)重影響農(nóng)民的身心健康狀況。綜上所述，政府與市場邊界模糊不清，使得農(nóng)民失去了最基本的生活兜底保障，已經(jīng)嚴(yán)重影響農(nóng)民的生活質(zhì)量。因此，農(nóng)村用水、用電、用氣等帶有天然壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)，以及農(nóng)民最基本的醫(yī)療衛(wèi)生、教育等兜底服務(wù)應(yīng)該由政府嚴(yán)格控制和提供，其價格應(yīng)由民主決定而不是市場決定。

農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革進(jìn)程中的過度市場化傾向，使得改革出現(xiàn)了新的腐敗和私人壟斷、公共服務(wù)質(zhì)量難以提高、農(nóng)民失去了兜底服務(wù)等問題和弊端，嚴(yán)重影響了農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革應(yīng)有的效果，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，長此以往必將導(dǎo)致農(nóng)民對政府喪失信任，影響政府權(quán)威的合法性與穩(wěn)定性。因此，在農(nóng)村公共服務(wù)改革進(jìn)程中必須警惕過度市場化的傾向，政府應(yīng)承擔(dān)起本應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)督管理等公共責(zé)任，同時要積極培育農(nóng)村公共服務(wù)市場的多元供給主體，最后還要從制度層面明確政府與市場的邊界，如此方能保證農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革在原定的軌道上行駛。

二、農(nóng)村公共服務(wù)供給項目化取向?qū)е路?wù)的“內(nèi)卷化”

“內(nèi)卷化”的概念最早是黃宗智先生在分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時提出的，同樣可以用來形容農(nóng)村公共服務(wù)項目，農(nóng)村公共服務(wù)項目“內(nèi)卷化”是指：農(nóng)村公共服務(wù)項目投入的增加并沒有帶來成比例的效果，而是讓目標(biāo)以外的對象獲取了項目資金和資源，農(nóng)村公共服務(wù)項目沒有能夠按照預(yù)先設(shè)計的目標(biāo)發(fā)揮作用，反而是在不斷的投入中距離原有的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。具體而言，農(nóng)村公共服務(wù)項目“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）農(nóng)村公共服務(wù)項目受益主體異化

農(nóng)村公共服務(wù)項目的主體包括資源主體、執(zhí)行主體以及參與主體。資源主體是掌握各種項目資源的組織部門，包括中央各部委、省級各職能部門和地市級各職能部門。執(zhí)行主體是項目的組織和申報部門，主要是縣級政府及其職能部門。參與主體是項目的具體實施者，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和市場私營企業(yè)。擁有雄厚財力的資源主體會適時地發(fā)出農(nóng)村公共服務(wù)項目的招標(biāo)和邀請，得到信息后的執(zhí)行主體會通過各種方法將上級的諸多項目申請下來，然后對項目進(jìn)行分割分配，對項目資金進(jìn)行整合配套，最終將各種項目打包到符合要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并交由市場來完成。資源主體向下發(fā)包農(nóng)村公共服務(wù)項目，目的是調(diào)動地方政府積極性，提高農(nóng)民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量。對于農(nóng)村公共服務(wù)項目，資源主體沒有從中獲取利益的沖動，同時他們還擁有對項目進(jìn)行審查、監(jiān)督、驗收和評估的權(quán)力。執(zhí)行主體申請項目的原因是多樣化的，既有為農(nóng)民提供公共服務(wù)的努力，也有通過完成項目來創(chuàng)造業(yè)績，為自身的晉升做努力，且后者的比重往往較大，申請到項目后的執(zhí)行主體往往會全力打造“示范村”和“亮點(diǎn)村”。參與主體在項目到手后便積極行動起來，制定項目的具體方案與相關(guān)細(xì)則，組織和落實項目。實踐中的參與主體處于兩難的困境，既要使項目成為上級領(lǐng)導(dǎo)政治業(yè)績，又要使項目滿足農(nóng)民對公共服務(wù)的需求，但二者往往不可兼得。

資源主體、執(zhí)行主體和參與主體作為農(nóng)村公共服務(wù)項目的主體，在項目的整個過程中形成了復(fù)雜的“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)”，形成了一種以項目為背景的新的科層制權(quán)力關(guān)系。在項目運(yùn)行過程中，執(zhí)行主體和參與主體有著共同的目標(biāo)，往往會形成利益共同體，以便于應(yīng)對資源主體對項目的檢查評估。在壓力型體制和經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，參與主體將項目成為上級領(lǐng)導(dǎo)的政績作為主要目標(biāo)，而項目能否滿足農(nóng)民對公共服務(wù)的需求對參與主體來說就無關(guān)緊要了。農(nóng)村公共服務(wù)項目運(yùn)行中的這種內(nèi)在邏輯使得項目大多成為打造執(zhí)行主體的各種“雪花膏”工程、“路邊花”工程，這類項目違背了資源主體的本意，不僅沒有給農(nóng)民帶來實惠，反而變成了各種擾民工程。項目制的這種內(nèi)在邏輯使得參與主體和執(zhí)行主體成了項目的最大受益者，而作為受益主體的農(nóng)民卻沒有享受到項目成果，農(nóng)村公共服務(wù)項目的受益主體發(fā)生了異化，這不僅違背了項目制的初衷，更損害了受益主體的利益。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)項目被精英俘獲

精英俘獲是發(fā)展社會學(xué)中的一個概念，是指在發(fā)展中國家的發(fā)展項目或反貧困項目實施過程中，地方精英憑借其自身具有的參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會改造和政治實踐的機(jī)會優(yōu)勢，支配和破壞社區(qū)發(fā)展計劃和社區(qū)治理，扭曲和綁架了發(fā)展項目的實施目標(biāo)進(jìn)而影響了社區(qū)發(fā)展項目的實施和效果。本文所指的精英俘獲是指精英們從農(nóng)村公共服務(wù)項目中獲取本不屬于自己的利益，這里所指的精英主要包括以村干部為代表的體制型精英、以鄉(xiāng)村混混為代表的社會型精英和以私營業(yè)主為代表的經(jīng)濟(jì)型精英。精英們對農(nóng)村公共服務(wù)項目的俘獲嚴(yán)重影響了項目的實施效果，侵害了農(nóng)民群眾的整體利益，扭曲了項目運(yùn)作的本來面目。

農(nóng)村公共服務(wù)項目大多通過市場化的方式完成，即上文所述作為執(zhí)行主體的縣級政府發(fā)包項目、作為參與主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市場私營企業(yè)抓包項目的方式。在此過程中，在經(jīng)濟(jì)利益等因素的驅(qū)動下，容易發(fā)生權(quán)錢結(jié)合現(xiàn)象，表現(xiàn)為官商勾結(jié)共同俘獲農(nóng)村公共服務(wù)項目，同時，村莊內(nèi)的村組干部或是對上級政府官員進(jìn)行利益輸送，成立自己的工程隊，利用自身的政治、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢對公共服務(wù)項目進(jìn)行俘獲，或是默許項目工程中普遍存在的偷工減料的行為，獲得項目負(fù)責(zé)人的利益輸送，又或是通過各種手段阻礙村莊內(nèi)項目的實施，從而獲取項目負(fù)責(zé)人的好處。農(nóng)村公共服務(wù)項目化供給雖然在一定程度上改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，但項目實施過程中的精英俘獲已經(jīng)成為不可忽視的普遍現(xiàn)象。精英俘獲現(xiàn)象不僅浪費(fèi)了項目資源，影響了項目實施的質(zhì)量與效果，更造成了項目分配的不均衡，影響了社會的公平公正，最后還滋生了謀利空間，助長違規(guī)、違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)項目監(jiān)管流于形式

目前，針對農(nóng)村公共服務(wù)項目的監(jiān)管并不嚴(yán)格，主要有資金審查和財物審查兩種方式，缺少對項目實施情況的監(jiān)管。國家尚未形成體系健全、科學(xué)合理的項目監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)村公共服務(wù)項目完成后的反饋與評估機(jī)制也并不完善，無法及時有效地對質(zhì)量差的項目進(jìn)行責(zé)任追究，使得農(nóng)村公共服務(wù)項目的效果大打折扣。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，項目的監(jiān)管主要是由執(zhí)行項目的主體負(fù)責(zé)的，他們在量化的考核方式上做“數(shù)字游戲”。同時，作為參與主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及市場私營企業(yè)為了迎合上級領(lǐng)導(dǎo)，完成領(lǐng)導(dǎo)們的“形象工程”，他們希望盡早地完成項目并從中獲取利益，而不在意項目的效果。真正需要公共服務(wù)項目的農(nóng)民缺乏話語權(quán)并且難以形成集體行動對項目進(jìn)行監(jiān)督。其次，量化的項目沒有相關(guān)的配套制度，沒有制定針對專門項目不同時期的專項指標(biāo)和評價體系，這嚴(yán)重影響了公共服務(wù)項目的效果。在項目結(jié)束或者年終檢查時，監(jiān)管人員沒有實地考察公共服務(wù)項目的真實情況，或是考察只是走個過場，監(jiān)管人員憑著個人喜好和私人關(guān)系給項目進(jìn)行打分。最后，在項目資金的流向上，執(zhí)行主體傾向于將項目分流給容易產(chǎn)生政績的、與自己利益相關(guān)的市場私營企業(yè)，讓自己名利雙收，在此過程中也缺少對項目分流的監(jiān)督審核。

農(nóng)村公共服務(wù)項目受益主體異化、精英俘獲現(xiàn)象嚴(yán)重和項目監(jiān)管流于形式共同造成了項目的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，使得農(nóng)村公共服務(wù)項目制改革違背了初衷，沒有滿足農(nóng)民群眾對公共服務(wù)日益增長的需求，產(chǎn)生不了應(yīng)有的效果，社會階層分化會繼續(xù)擴(kuò)大，這將形成社會的不穩(wěn)定因素。

三、鄉(xiāng)村組織建設(shè)：農(nóng)村公共服務(wù)改革關(guān)鍵所在

（一）重建鄉(xiāng)村組織的服務(wù)功能

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)建立以為農(nóng)民服務(wù)為核心導(dǎo)向的村干部考核制度；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可適當(dāng)提高村干部的工資以調(diào)動村干部工作的積極性；三是村級組織應(yīng)認(rèn)真落實村務(wù)公開制度以保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)保障農(nóng)民擁有投訴和表達(dá)需求偏好的暢通渠道；五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重新發(fā)放村民小組長的薪酬并賦予其管理村民小組的政治權(quán)力。如此一來，方能有效地制約農(nóng)村公共服務(wù)改革中嚴(yán)重的精英俘獲現(xiàn)象，并對項目工程進(jìn)行有效監(jiān)督以保證其質(zhì)量。

（二）培育多元的農(nóng)村社會組織

在農(nóng)村公共服務(wù)改革中，應(yīng)積極培育多元的社會組織并充分發(fā)揮這些組織和農(nóng)民的重要作用。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從制度與法律層面鼓勵和支持各類社會組織，對于已經(jīng)存在的社會組織要規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制，對于需要成立的社會組織要進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計；其次，鄉(xiāng)村組織應(yīng)積極培育農(nóng)民的參與意識和民主精神，鼓勵農(nóng)民參與社會組織并關(guān)心農(nóng)村公共服務(wù)和公共事務(wù)，并根據(jù)農(nóng)民的興趣與能力引導(dǎo)其加入服務(wù)型組織或管理型組織或協(xié)調(diào)型組織；再次，鄉(xiāng)村組織應(yīng)重視各類社會組織對公共服務(wù)的需求偏好，并將合理的需求偏好向上級政府訴述；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)強(qiáng)化各類社會組織職能，使其真正發(fā)揮作用，在農(nóng)村公共服務(wù)改革中應(yīng)賦予各類社會組織對農(nóng)村公共服務(wù)項目的監(jiān)督權(quán)，以防止施工隊偷工減料的行為。如此一來，方能使各類社會組織發(fā)揮其輔助鄉(xiāng)村組織治理鄉(xiāng)村的功能。

（三）鄉(xiāng)村組織的治理模式創(chuàng)新

在農(nóng)村公共服務(wù)改革中，政府不可能再包攬一切，需要轉(zhuǎn)變治理模式，與鄉(xiāng)村組織進(jìn)行合作，協(xié)同治理農(nóng)村，為農(nóng)村提供高質(zhì)量高效率的公共服務(wù)。因此鄉(xiāng)村治理模式必須進(jìn)一步創(chuàng)新，才能適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的新形勢，從根本上解決農(nóng)村公共服務(wù)改革中的弊端，而鄉(xiāng)村組織的治理模式創(chuàng)新必須滿足以下幾個基本原則：一是滿足村級組織基本功能的原則；二是合乎主導(dǎo)意識形態(tài)的原則；三是實際制度安排相“共生”的原則。在此原則基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新，方能解決農(nóng)村公共服務(wù)改革中的政府責(zé)任缺失和受益主體異化等諸多問題，形成中國農(nóng)村和諧治理的新局面。