國有林場改革中加強資金管理的思考

○山西省國有林管理局

張改英

國有林場改革中加強資金管理的思考

○山西省國有林管理局

張改英

搞好國有林場改革，是一項利在當(dāng)代、功在長遠的大事好事，必將在山西改革發(fā)展史上留下濃墨重彩的一筆。隨著改革的深入，國有林場全部定性為從事自然資源保護類公益事業(yè)單位(公益一類)，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費按照事權(quán)劃分原則全部納入財政預(yù)算，其資金管理將成為目前乃至今后一段時間的重要課題。

山西 國有林場改革 資金管理

2015年2月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，國有林場改革工作在全國全面推開。山西省認(rèn)真貫徹落實這兩個中央文件和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)就國有林場改革工作多次聽取匯報并作出批示，省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第13次會議和省政府第97次常務(wù)會議專題研究了國有林場改革工作。山西省委、省政府于2016年1月23日印發(fā)了《山西省國有林場改革實施方案》，這標(biāo)志著山西省國有林場改革正式啟動。

國有林場改革對促進山西生態(tài)文明建設(shè)，乃至經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。搞好山西國有林場改革，明確國有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，明確國有林區(qū)提供生態(tài)服務(wù)、維護生態(tài)安全的基本職能，可確保國有森林資源不被破壞，國有資產(chǎn)不流失，為堅守生態(tài)紅線發(fā)揮重要作用。

一、國有林場改革后財政保障情況

國有林場改革前山西省有276個國有林場，實行省、市、縣三級管理，其中省直9個林場，林業(yè)局轄147個林場，市縣屬120個林場。國有林場改革后，根據(jù)山西省國有林場改革實施方案，國有林場經(jīng)過整合，目前合并為220個，全部定性為從事自然資源保護類公益事業(yè)單位(公益一類)，國有林場人員經(jīng)費和公用經(jīng)費按照事權(quán)劃分原則全部納入財政預(yù)算。省財政統(tǒng)籌中央補助資金，按照“全額算賬、收支分開、差額補足、總額不減”的原則對省屬國有林場經(jīng)費予以保障。市縣按照事權(quán)劃分、分級負責(zé)的原則，將國有林場事業(yè)編制內(nèi)人員相關(guān)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。

二、目前國有林場資金來源

國有林場資金來源主要包括財政資金、預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金和自有資金。

(一)財政資金

國有林場財政資金包括財政撥付的基本支出經(jīng)費和專項經(jīng)費。

基本支出經(jīng)費是指為了保障林場職工人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費而安排下達的財政資金。

專項經(jīng)費指各級財政部門撥給林場指定其專門用途的款項。包括天保財政資金、公益林補償資金、苗木培育、中幼林撫育、林木良種、速生豐產(chǎn)林基地建設(shè)、森林防火等資金。

(二)預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金

預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金包括中央預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金和省級預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金及林業(yè)主管部門自籌用于基本建設(shè)的資金。

(三)自有資金

自有資金是指國有林場開展經(jīng)營活動取得的利潤形成的資金。

三、加強國有林場資金管理的思考

(一)實行全面預(yù)算管理

為了規(guī)范國有林場的資金管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，保障林業(yè)事業(yè)健康發(fā)展，國有林場應(yīng)按照《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，實行全面預(yù)算管理。

國有林場實行全面預(yù)算管理，其全部收入和支出均納入單位的預(yù)算。預(yù)算內(nèi)容包括基本支出預(yù)算、項目支出預(yù)算和非獨立核算經(jīng)營性項目收支預(yù)算。未納入當(dāng)年預(yù)算的支出，當(dāng)年不得列支。國有林場預(yù)算應(yīng)遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效、收支平衡”的原則。建立跨年度預(yù)算平衡機制。

1.基本支出預(yù)算

包括人員經(jīng)費支出、對個人和家庭補助支出及商品和服務(wù)支出三部分。省直屬國有林場實行 “全額算賬、收支分開、差額補足、總額不減”的預(yù)算管理辦法。市縣屬國有林場已經(jīng)納入同級財政全額預(yù)算管理的仍按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，未納入全額預(yù)算的實行與省屬國有林場相同的預(yù)算管理辦法。其中：全額算賬是指按照編制內(nèi)實有人數(shù)和財政規(guī)定的全額預(yù)算事業(yè)單位預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)計算人員經(jīng)費支出、對個人和家庭補助支出及商品和服務(wù)支出；收支分開是指國有林場非獨立核算的經(jīng)營性項目收入扣除支出后的凈利潤實行“收支兩條線”管理；差額補足是指基本支出總額扣除財政撥款中可用于基本支出部分后的不足部分，由經(jīng)營性項目預(yù)算利潤彌補，彌補后仍有缺口的由財政預(yù)算補足；總額不減是指用于基本支出的預(yù)算收入大于預(yù)算支出時，財政撥款數(shù)額不得減少。

2.項目支出預(yù)算

項目支出預(yù)算包括財政專項撥款支出預(yù)算和基本建設(shè)支出預(yù)算。

(1)財政專項撥款支出預(yù)算。財政專項撥款是指各級財政部門撥付給國有林場指定其專門用途的款項，其支出預(yù)算必須按照財政部門規(guī)定的使用范圍進行編制，做到?？顚Ｓ?。其中可以用于基本支出部分要同時納入基本支出預(yù)算。

(2)預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金支出預(yù)算。基本建設(shè)資金是指納入基本建設(shè)投資計劃的資金，用于經(jīng)批準(zhǔn)的投資計劃規(guī)定的項目，包括造林、封山育林以及各項林業(yè)生態(tài)建設(shè)和其他基本建設(shè)支出。其支出預(yù)算必須按照《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》以及國家有關(guān)規(guī)定進行編制。

3. 經(jīng)營性項目收支預(yù)算

(1)經(jīng)營性項目收入是指國有林場開展非獨立核算經(jīng)營活動取得的收入。國有林場要依據(jù)歷年經(jīng)營性收入情況及市場變化合理預(yù)測各項經(jīng)營性收入，全額納入預(yù)算管理。

(2)經(jīng)營性項目支出預(yù)算包括直接成本預(yù)算，彌補基本支出預(yù)算以及林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出預(yù)算三部分。直接成本預(yù)算是指國有林場為取得經(jīng)營性項目收入而發(fā)生的各項直接成本、稅金、為組織和管理經(jīng)營性項目發(fā)生的各項間接費用。彌補基本支出預(yù)算是指基本支出總額扣除財政撥款中用于人員和公用部分后的不足部分。林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出預(yù)算包括林場用于水、電、路、房屋維修、改造及森林旅游、生態(tài)文明教育基地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和林下經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出的預(yù)算。

國有林場預(yù)算編制實行“二上二下”政策?！岸隆笔侵竾辛謭龈鶕?jù)人員情況和發(fā)展需要編制預(yù)算建議數(shù)，其中：市縣國有林場經(jīng)縣級林業(yè)主管部門審核后報同級財政部門核定后下達預(yù)算控制數(shù)(一級預(yù)算單位直接報財政部門，下同)；省直屬林場經(jīng)省直林局審核匯總后報省級國有林場主管部門核定后下達預(yù)算控制數(shù)?！岸稀笔侵竾辛謭霭凑疹A(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，市縣國有林場報同級財政部門批復(fù)后執(zhí)行，省直屬國有林場(林局)由國有林場主管部門審核批復(fù)后執(zhí)行。

國有林場在預(yù)算執(zhí)行過程中，國家對財政補助收入和財政專項核撥資金一般不予調(diào)整。但是，根據(jù)國家有關(guān)政策增加或者減少支出對預(yù)算執(zhí)行影響較大時，國有林場可以報請主管部門或者財政部門調(diào)整預(yù)算。經(jīng)營性項目實際支出超過預(yù)算部分，不得自行列支，確需列支的，要由林場編制追加預(yù)算，按照原批復(fù)渠道批復(fù)后執(zhí)行，或納入林場下一年度預(yù)算；實際收入低于預(yù)算并且支出已經(jīng)實際發(fā)生部分，在進行下年度預(yù)算時，先予以補足，相應(yīng)調(diào)減當(dāng)年支出預(yù)算，不得形成新的虧損。

(二)資金使用實行全過程控制

1.基本支出經(jīng)費管理

要嚴(yán)格按照《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定管理和使用資金。支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定辦理。

2.專項經(jīng)費管理

專項經(jīng)費由林場按照國家專項資金管理辦法規(guī)定的使用范圍和部門布置的任務(wù)和要求編制使用計劃，納入林場預(yù)算，報經(jīng)批準(zhǔn)后，按規(guī)定用途使用。

3.預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金管理

基本建設(shè)資金用于經(jīng)批準(zhǔn)的投資計劃規(guī)定的項目(含造林、中幼林撫育、建筑安裝工程、設(shè)備購置及其它基本建設(shè)支出)。林場基本建設(shè)應(yīng)按基建程序辦理，其資金使用要做到投資少，效益大。凡上級撥入用于營林生產(chǎn)的基本建設(shè)資金，年終結(jié)余不注銷，結(jié)轉(zhuǎn)下年納入計劃繼續(xù)使用。林場以自有資金用于造林、撫育和營林生產(chǎn)設(shè)施的要納入預(yù)算管理，報經(jīng)批準(zhǔn)后使用。

4.經(jīng)營性收支管理

國有林場經(jīng)營性項目收入是指國有林場開展非獨立核算經(jīng)營活動取得的收入。主要包括依托自然資源和自身人才優(yōu)勢進行苗木培育、開展森林旅游、發(fā)展森林食品藥品和森林養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)項目。國有林場要積極創(chuàng)收，增加林場發(fā)展活力，但同時要加強對收入的管理，不得虛增收入和隱瞞收入。

國有林場經(jīng)營性項目直接支出是指國有林場為取得經(jīng)營性項目收入而發(fā)生的各項直接成本、稅金以及為組織和管理經(jīng)營性項目發(fā)生的各項間接費用。林場應(yīng)按有關(guān)規(guī)定，加強成本管理，進行成本核算。要加強定額管理，健全原始記錄，準(zhǔn)確地反映材料、物資、勞動力消耗和設(shè)備利用率。嚴(yán)格遵守國家規(guī)定的成本開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，按不同資金來源，劃清生產(chǎn)成本和各項事業(yè)費及其他支出的界限，嚴(yán)禁把不應(yīng)由成本開支的支出擠入成本。國有林場要合理確定目標(biāo)成本，作為控制成本的依據(jù)。

經(jīng)營支出應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營收入配比。經(jīng)營性項目收支差額(經(jīng)營利潤)納入國有林場預(yù)算管理。經(jīng)營性項目凈利潤實行“收支兩條線”管理，全額上交同級財政統(tǒng)籌，建立國有林場可持續(xù)發(fā)展資金和職工獎勵資金。可持續(xù)發(fā)展資金由國有林場根據(jù)發(fā)展需要編制可持續(xù)發(fā)展項目可行性研究報告，經(jīng)有關(guān)專家論證評審后申請財政專項安排資金。職工獎勵資金由各林局根據(jù)年終考核結(jié)果，提出職工獎勵建議，上報省級國有林場主管部門同意并申請財政資金進行獎勵。

5.債權(quán)債務(wù)管理

國有林場債權(quán)主要包括應(yīng)收賬款和其他應(yīng)收款。國有林場要加強對應(yīng)收款項的管理，對以前年度的應(yīng)收款項進行清理回收，確實無法回收的呆死賬以及超過3年的應(yīng)收款項要及時進行核銷處理。在今后的經(jīng)營活動中，要力求避免形成新的債權(quán)。

國有林場債務(wù)主要包括應(yīng)付賬款、其他應(yīng)付款及各項金融債務(wù)和政府性貸款。國有林場應(yīng)當(dāng)對不同性質(zhì)的債務(wù)分別管理，及時清理并按照規(guī)定辦理結(jié)算，保證各項債務(wù)在規(guī)定期限內(nèi)歸還。

(1)應(yīng)付款項的管理。要加強應(yīng)付賬款的管理，付款手續(xù)要符合內(nèi)部控制制度；保證付款的安全性，避免造成現(xiàn)金流失；入賬及時，保證入賬記錄的準(zhǔn)確性、安全性、完整性。要定期分析應(yīng)付賬款，規(guī)定付款順序，制定應(yīng)付賬款清理計劃。對長期無人追索的款項應(yīng)進行調(diào)查，確屬不需支付的賬款，應(yīng)報有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示，及時轉(zhuǎn)入收入賬內(nèi)。

(2)金融債務(wù)指國有林場政策性林業(yè)項目貸款和其他金融債務(wù)。國有林場要對所欠金融債務(wù)進行分類管理，對于正常類金融債務(wù)，到期后依法予以償還；對于國有或國有控股金融機構(gòu)發(fā)放的、國有林場因營造公益林產(chǎn)生的金融債務(wù)，按國家有關(guān)部門制定的政策進行化解；確因客觀原因無法償還的其他不良金融債務(wù)，經(jīng)審核后可依據(jù)實際情況采取貸款展期等方式進行債務(wù)重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關(guān)規(guī)定予以核銷。

(3)政府性貸款指國有林場的外資貸款。政府貸款的貸入與償還納入負債管理。貸入必須經(jīng)林業(yè)主管部門審批同意；政府貸款配套納入收入預(yù)算管理，根據(jù)配套的來源，確定收入預(yù)算的具體項目；政府貸款及其配套支出，納入預(yù)算的項目支出管理；政府貸款的利息支出，納入預(yù)算支出的其他支出管理。

(三)對資金使用結(jié)果進行績效評價

健全預(yù)算績效管理機制，強化支出責(zé)任和效率意識,切實提高財政資金使用效率，進一步提高我國財政管理水平，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是完善政府績效管理制度、深化行政體制改革的重要舉措?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。績效評價的內(nèi)容主要包括：

1.績效目標(biāo)的設(shè)定情況

績效目標(biāo)的設(shè)定情況包括立項情況，預(yù)期產(chǎn)出，預(yù)期效果，達到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源等。

2.資金投入和使用情況

資金投入和使用情況包括投入的資金量，具體用途和使用進度，財務(wù)管理狀況，資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況等。

3.為實現(xiàn)績效目標(biāo)采取的措施

為實現(xiàn)績效目標(biāo)采取的措施包括建章立制、組織協(xié)調(diào)、資源配置、物質(zhì)保障等。

4.績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果

績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果包括實際提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本情況，所帶來的實際經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響情況，服務(wù)對象或項目受益人實際滿意程度等。

F275.1

姜洪云