大數(shù)據(jù)時(shí)代公共安全領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)的政府責(zé)任

王 秀 哲

(山東工商學(xué)院 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

大數(shù)據(jù)時(shí)代公共安全領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)的政府責(zé)任

王 秀 哲

(山東工商學(xué)院 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

現(xiàn)代社會(huì)的高風(fēng)險(xiǎn)性帶來了公共安全維護(hù)的重大必要性，大數(shù)據(jù)信息技術(shù)為公共安全維護(hù)提供了個(gè)人信息數(shù)據(jù)化收集和利用的基礎(chǔ)，由此帶來了公共安全維護(hù)權(quán)力與個(gè)人信息隱私權(quán)的沖突。結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息利用的聚集性、二次利用以及永久保存效應(yīng)，在公共安全維護(hù)共享公益、社會(huì)組織利用個(gè)人信息的合成公益以及個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的層疊交叉關(guān)系中，政府作為公共安全維護(hù)的權(quán)力行使者，應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)消極不侵犯以及積極保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)的責(zé)任，并以此推動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)法治化的發(fā)展。

大數(shù)據(jù)；公共安全；個(gè)人信息；政府責(zé)任

隨著科技信息的高速發(fā)展、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及人口的頻繁流動(dòng)，公共安全已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)各國(guó)政府必須面對(duì)的問題。由于我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法尚未出臺(tái)，面對(duì)公共安全危機(jī)不斷升級(jí)的局面，如何既有效推進(jìn)公共安全防控，又不侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私權(quán)，成為我國(guó)當(dāng)下政府公共安全管控中亟須研究解決的重大問題。在公共安全政府權(quán)力行使過程中，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了各級(jí)各類數(shù)據(jù)庫(kù)，這些數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)于我國(guó)公共安全的維護(hù)起到了基礎(chǔ)支撐作用。但由于制度不完善，政府各部門公共安全維護(hù)中存在著個(gè)人信息利用目的不明確、整合無序、挖掘不充分、數(shù)據(jù)庫(kù)安全功能低下等問題，不僅造成了公共安全維護(hù)權(quán)力對(duì)個(gè)人信息隱私權(quán)的侵犯，也導(dǎo)致了公共安全維護(hù)效能低下。如何有效實(shí)現(xiàn)政府公共安全維護(hù)職能又不侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)，認(rèn)清大數(shù)據(jù)背景下個(gè)人信息的權(quán)利屬性和利用特征，在公私權(quán)益平衡中確定政府的保護(hù)責(zé)任是關(guān)鍵。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代公共安全領(lǐng)域的個(gè)人信息屬性和利用特征

大數(shù)據(jù)時(shí)代公共安全的維護(hù)離不開個(gè)人信息的收集和利用，有效的個(gè)人信息利用必須建立在保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益的基礎(chǔ)上，而個(gè)人信息的權(quán)益由其屬性決定。

(一)大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息的隱私權(quán)屬性

通常認(rèn)為，個(gè)人信息的具體人格權(quán)屬性是隱私權(quán)。從保護(hù)個(gè)人私生活安寧、人格自由和人格完整的角度出發(fā)，個(gè)人信息是隱私權(quán)保護(hù)的客體內(nèi)容。但隨著個(gè)人信息社會(huì)效用的增強(qiáng)，有學(xué)者認(rèn)為，隱私權(quán)只能保護(hù)一部分個(gè)人信息，個(gè)人信息和個(gè)人隱私之間存在著交叉，比如，一些敏感問題的個(gè)人信息就涉及個(gè)人隱私問題，但不能因此將個(gè)人信息的保護(hù)限于個(gè)人隱私的保護(hù)[1]。這種認(rèn)識(shí)雖然不否認(rèn)個(gè)人信息的隱私權(quán)屬性，但認(rèn)為個(gè)人信息并不都是隱私權(quán)的客體。“以個(gè)人信息是否涉及個(gè)人隱私為標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人信息可以分為敏感個(gè)人信息和瑣細(xì)個(gè)人信息。敏感個(gè)人信息，是涉及個(gè)人隱私的信息?，嵓?xì)個(gè)人信息是指不涉及個(gè)人隱私的信息”[2]。所以，個(gè)人信息保護(hù)光有隱私權(quán)基礎(chǔ)是不夠的，而應(yīng)該是更廣意義上的一般人格利益保護(hù)?！皞€(gè)人信息與個(gè)人隱私在內(nèi)容上存在一定的重合，但整體而言，個(gè)人信息概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了隱私信息的范圍，應(yīng)當(dāng)將個(gè)人信息權(quán)單獨(dú)規(guī)定，而非附屬于隱私權(quán)之下”[3]。

個(gè)人信息隱私權(quán)與非隱私權(quán)屬性之爭(zhēng)，實(shí)際上是大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息人格尊嚴(yán)保護(hù)與社會(huì)效益矛盾沖突的體現(xiàn)。如果承認(rèn)個(gè)人信息保護(hù)的人格尊嚴(yán)價(jià)值，就不能否認(rèn)個(gè)人信息具有隱私權(quán)屬性，這種隱私權(quán)屬性表現(xiàn)為個(gè)人信息收集和利用中對(duì)信息主體的尊重與保護(hù)。個(gè)人信息權(quán)利的出現(xiàn)，無非就是想把個(gè)人信息的社會(huì)利用價(jià)值從個(gè)人信息自我控制中分離出來，但敏感個(gè)人信息的保留表明，即使個(gè)人信息的社會(huì)效用增加，也有其不可剝奪的個(gè)人隱私權(quán)核心內(nèi)容，而個(gè)人信息并不必然與隱私權(quán)保護(hù)分離才能發(fā)揮其社會(huì)效用；相反，只有與體現(xiàn)人格尊嚴(yán)的隱私權(quán)結(jié)合起來，才能最大化個(gè)人信息的社會(huì)效用。所以，個(gè)人信息的權(quán)利屬性依然是自主性人格尊嚴(yán)保護(hù)意義上的隱私權(quán)，只是在大數(shù)據(jù)背景下個(gè)人信息保護(hù)方式必須改變?！霸诖髷?shù)據(jù)時(shí)代，我們需要設(shè)立一個(gè)不一樣的隱私保護(hù)模式，這個(gè)模式應(yīng)該更著重于數(shù)據(jù)使用者為其行為承擔(dān)責(zé)任，而不是將重心放在收集數(shù)據(jù)之初取得個(gè)人同意上”[4]220。

(二)大數(shù)據(jù)時(shí)代公共安全領(lǐng)域的個(gè)人信息利用特征

相較于傳統(tǒng)的公共安全治理，大數(shù)據(jù)時(shí)代公共安全決策的流程將由危機(jī)事件發(fā)生后的“應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)變?yōu)槲C(jī)事件發(fā)生前的“預(yù)測(cè)”[5]。于是，建立個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，通過大數(shù)據(jù)計(jì)算技術(shù)，提升公共安全危機(jī)的預(yù)警能力，已經(jīng)成為信息社會(huì)公共安全防控的典型做法。在此過程中，大數(shù)據(jù)時(shí)代公共安全防控中個(gè)人信息利用具有如下特征：

1.個(gè)人信息的聚集性效應(yīng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，海量個(gè)人信息的收集往往是公共安全維護(hù)的基礎(chǔ)工作，不僅包括政府在職權(quán)行使中收集的大量第一手個(gè)人信息，而且其他社會(huì)組織的商用和社會(huì)性個(gè)人信息收集，也成為公共安全維護(hù)的數(shù)據(jù)來源。大數(shù)據(jù)時(shí)代，無論是個(gè)人的日常消費(fèi)等瑣碎小事，還是事關(guān)健康、教育的重大決策，都會(huì)在各種各樣的信息系統(tǒng)當(dāng)中留下“數(shù)據(jù)腳印”。通過收集整合“數(shù)據(jù)腳印”，就可以完成對(duì)個(gè)人活動(dòng)的完整記錄。采集個(gè)人數(shù)據(jù)的工具就隱藏在我們?nèi)粘Ｉ钪?，“無處不在的微小計(jì)算設(shè)備和無處不在的互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)無處不在的信息自動(dòng)采集、傳遞和計(jì)算”[6]51。大數(shù)據(jù)信息處理技術(shù)下，個(gè)人信息的聚集效應(yīng)不斷提升。越來越多、越來越全面的個(gè)人信息聚集在公共安全維護(hù)的數(shù)據(jù)庫(kù)中，成為公共安全維護(hù)的基礎(chǔ)。

2.個(gè)人信息的二次利用效應(yīng)。事實(shí)上，不是所有的數(shù)據(jù)都包含個(gè)人信息。但是，大數(shù)據(jù)處理帶來了通過數(shù)據(jù)處理追溯到個(gè)人信息的便利?！按髷?shù)據(jù)的價(jià)值不再單純來源于它的基本用途，而更多源于它的二次利用”[4]197。所謂個(gè)人信息的二次利用，是指通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的挖掘，在其中再現(xiàn)或還原個(gè)人的數(shù)據(jù)形象。比如，通過對(duì)一個(gè)人的購(gòu)物活動(dòng)形成的海量數(shù)據(jù)分析，能夠得出其購(gòu)物的偏好，由此預(yù)測(cè)出其購(gòu)物的目標(biāo)和意向，甚至發(fā)現(xiàn)其某些特別的嗜好。這種數(shù)據(jù)挖掘如果再和其他數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)通，就可以分析出特定個(gè)人的收入、行為習(xí)慣、性格等完整的個(gè)人形象。通過不同的目的建立單獨(dú)的信息庫(kù)并不可怕，但如果建立起中央數(shù)據(jù)銀行，各個(gè)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)彼此印證、互相解釋，個(gè)人隱私就無所遁形。這種信息加總和數(shù)據(jù)整合，無異于一種“數(shù)據(jù)監(jiān)控”[6]161，這種監(jiān)控是無形的、無處不在的、無法隱藏的。通過個(gè)人信息的二次利用，公共安全防控的預(yù)警作用將發(fā)揮到極致。

3.個(gè)人信息的永久保存效應(yīng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，用戶的全部信息將存放在“云端”，一切網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)都將在服務(wù)商的終端服務(wù)器中進(jìn)行，現(xiàn)有的個(gè)人電腦將被取代，成為隨處可用的信息設(shè)備。被存放于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)中的個(gè)人信息只要不被刪除就能夠永久存在于網(wǎng)絡(luò)中。在社會(huì)生活中，人的自然記憶有時(shí)間限度，一個(gè)熱點(diǎn)人物和事件會(huì)因?yàn)闀r(shí)間的推移而被遺忘。但在數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)全球化的幫助下，記憶成為常態(tài)，遺忘卻成為例外，互聯(lián)網(wǎng)“永久記憶”的時(shí)代已經(jīng)到來[7]。與之相對(duì)應(yīng)的是被遺忘權(quán)的提出，被遺忘權(quán)是信息主體對(duì)已經(jīng)發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)上，有關(guān)自身的不恰當(dāng)?shù)摹⑦^時(shí)的、繼續(xù)保留會(huì)導(dǎo)致其社會(huì)評(píng)價(jià)降低的信息，請(qǐng)求信息控制者予以刪除的權(quán)利[8]。在公共安全領(lǐng)域，由于危害公共利益的社會(huì)影響性巨大，往往會(huì)對(duì)犯罪記錄或其他有違社會(huì)常規(guī)行為的記錄保存更長(zhǎng)時(shí)間，或簡(jiǎn)單交給網(wǎng)絡(luò)默許永久保存，于是，永不被遺忘的身份印記會(huì)成為信息主體重新融入社會(huì)的障礙。

由于大數(shù)據(jù)信息技術(shù)帶來的個(gè)人信息利用的上述特征，引發(fā)了公共安全領(lǐng)域的權(quán)益沖突。

二、公共安全領(lǐng)域個(gè)人信息利用的權(quán)益沖突

大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共安全維護(hù)以個(gè)人信息的收集和利用為基礎(chǔ)，不僅政府直接收集，還從社會(huì)組織處間接收集個(gè)人信息，從而構(gòu)建一個(gè)巨大的無所不包的數(shù)據(jù)庫(kù)。由此引發(fā)了不同層面的權(quán)益沖突。

(一)公共安全共享公益與隱私權(quán)的沖突

公共利益由“公共”和“利益”兩個(gè)要素組成，利益和人的需求相連，“公共”表明的是人類社會(huì)共同的生活目標(biāo)和價(jià)值。從人的社會(huì)性出發(fā)，共同體生活如要存在，必須要有一些保證其存在的共同體成員共同守護(hù)的利益，這被稱為“生活要素意義上的利益”[9]。簡(jiǎn)單來說，就是共同體成員共享的利益。這種共享的公共利益具有維持共同體存續(xù)和發(fā)展的最高價(jià)值，是一個(gè)社會(huì)最高的公共利益，其范圍隨著社會(huì)發(fā)展而不斷擴(kuò)展，但安全和秩序作為最古老的共享公益一直存在。

傳統(tǒng)行政權(quán)的目的指向就是社會(huì)安全與秩序，但隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，安全與秩序的含義發(fā)生了變化。從19世紀(jì)初至今，行政權(quán)的擴(kuò)張經(jīng)歷了近200年的歷史，“今天認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)干涉我們生活中‘從生到死’的各個(gè)方面的看法是很平常的……看來政府的職責(zé)是無限的，而我們每天都在給政府增添新任務(wù)”[10]。現(xiàn)代社會(huì)中，安全與秩序已不是簡(jiǎn)單的治安與國(guó)防，更是政府基于社會(huì)服務(wù)的一種權(quán)力給付，實(shí)質(zhì)的安全與秩序不僅是保護(hù)自由，還包括保證共同體成員免于恐懼與匱乏。公共安全維護(hù)不僅是警察治安執(zhí)法，更包括衣食住行在內(nèi)的日常生活秩序和安全的維護(hù)。于是，共享公益成為需要政府直接介入公民私人生活才能夠?qū)崿F(xiàn)的公益，這種介入以個(gè)人信息的收集和利用為最經(jīng)常的表現(xiàn)形式。

由于安全與秩序這一基本共享公益的存在，公共安全權(quán)力行使具有優(yōu)先使用個(gè)人信息的特權(quán)。由此造成公共安全權(quán)力行使與個(gè)人信息隱私權(quán)的沖突，具體表現(xiàn)為：第一，收集個(gè)人信息的正當(dāng)性及范圍問題。收集個(gè)人信息是對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的限制，諸如指紋、血型、基因等敏感個(gè)人信息直接和人格獨(dú)立與人格尊嚴(yán)相連，但公共安全維護(hù)往往基于緊急情勢(shì)和重大人身財(cái)產(chǎn)利益維護(hù)而收集利用，由此帶來對(duì)個(gè)人信息利用正當(dāng)性的質(zhì)疑。第二，個(gè)人信息的合目的性使用問題。個(gè)人信息的權(quán)利性決定收集個(gè)人信息要有“特定、合法、明確的目的”，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，面對(duì)的公共安全問題多為應(yīng)急防范，并多涉及嚴(yán)重的損害(受害人群廣或財(cái)產(chǎn)損失巨大)，或涉及廣泛的社會(huì)影響(社會(huì)騷亂、恐慌情緒等)，收集和利用信息具有應(yīng)急性和強(qiáng)權(quán)性，往往來不及或認(rèn)為不用證明合目的性，由此導(dǎo)致隨意擴(kuò)大個(gè)人信息的收集和使用。第三，個(gè)人信息的安全問題。政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集海量個(gè)人信息并構(gòu)建巨型數(shù)據(jù)庫(kù)，由此帶來數(shù)據(jù)庫(kù)的安全維護(hù)問題。

(二)公共安全共享公益與合成公益的沖突

作為所有人共同生活所必需的安全和秩序，在具體落實(shí)時(shí)必然表現(xiàn)為不特定多數(shù)人利益的維護(hù)，比如，傳染病防治中被隔離的健康人群、自然災(zāi)害中受救助的群體、社會(huì)騷亂爆恐襲擊中被保護(hù)者的人身和財(cái)產(chǎn)安全等。這種不特定多數(shù)人的公益通常被稱為合成公益。作為公共安全維護(hù)的共享公益與合成公益并不沖突，因?yàn)楹铣晒媸枪蚕砉娴谋憩F(xiàn)形式，是為共享公益服務(wù)的。本文討論的合成公益與共享公益的沖突，是基于大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息利用的普遍性引起的公共安全共享公益與社會(huì)組織個(gè)人信息利用的合成公益的沖突。大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息收集已經(jīng)成為常態(tài)，政府公權(quán)力收集利用個(gè)人信息通常建立在社會(huì)共同體成員共享公益的基礎(chǔ)上，而社會(huì)組織對(duì)個(gè)人信息的收集利用雖然帶有一定的營(yíng)利或其他組織性目的，但卻是在為不特定多數(shù)人服務(wù)的前提下實(shí)現(xiàn)其目的的，這種附帶的公共利益也是合成公益的一種形式。這種合成公益和公共安全維護(hù)的共享公益存在著沖突。

一方面社會(huì)組織信息利用本身是公共安全維護(hù)的對(duì)象，合成公益需要服從更高位階的共享公益。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)組織的個(gè)人信息利用能力極大提高，社會(huì)組織的個(gè)人信息利用行為對(duì)個(gè)人隱私權(quán)造成侵害成為常態(tài)。大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息的聚集化特征決定了這種侵害往往并不針對(duì)單個(gè)權(quán)益，而是在眾多個(gè)人信息泄露與濫用情況下對(duì)多數(shù)人權(quán)利的損害。所以，社會(huì)組織個(gè)人信息利用本身就是造成公共安全威脅的一個(gè)重要因素。由此決定了必須對(duì)社會(huì)組織的個(gè)人信息收集利用行為進(jìn)行規(guī)制，這種規(guī)制必須通過政府監(jiān)管實(shí)現(xiàn)。于是就有了政府監(jiān)管與社會(huì)組織個(gè)人信息利用之間共享公益與合成公益的直接沖突，其實(shí)質(zhì)是政府通過監(jiān)管保障合成公益不侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)。

另一方面，社會(huì)組織掌控的信息是公共安全維護(hù)數(shù)據(jù)的間接來源。政府公共安全維護(hù)需要收集全面的信息，舉社會(huì)之力聚合個(gè)人信息為公共安全維護(hù)所用，成為高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)各國(guó)政府的必然選擇。據(jù)報(bào)道，2009年，谷歌開始公開他們從政府部門收到的要求公開用戶信息的情況。在2009年12月31日之前的6個(gè)月中，谷歌共收到4 601次請(qǐng)求，并且?guī)缀跞俊罢辙k”*谷歌被迫向美國(guó)政府提交用戶電郵賬戶等數(shù)據(jù)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-11/07/c_111151090.htm，2017年5月14日。。一份Facebook2016年發(fā)布的透明度報(bào)告顯示，美國(guó)是索取用戶數(shù)據(jù)最為頻繁的國(guó)家之一。政府的多數(shù)需求來自搜查令，占了所有數(shù)據(jù)需求的57%，此類需求有85%都得到了滿足。在涉及國(guó)家安全的問題上，F(xiàn)acebook不得不照辦*Facebook：81%美國(guó)政府用戶數(shù)據(jù)需求得到滿足，http://tech.ifeng.com/a/20160429/41601659_0.shtml，2017年5月14日。。當(dāng)今世界企業(yè)滿足政府要求尤其是公共安全、國(guó)家安全需要提供其掌控的個(gè)人信息幾乎已經(jīng)成為常態(tài)，由此導(dǎo)致了從維護(hù)個(gè)人權(quán)益角度出發(fā)的社會(huì)組織是否應(yīng)該配合政府的爭(zhēng)議，這是公共安全共享公益與社會(huì)組織信息利用的合成公益之間的間接沖突，其實(shí)質(zhì)是通過合成公益的維護(hù)，限制政府不因共享公益而侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)。

三、公共安全領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)的兩種政府責(zé)任

基于上述大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息利用的特征，以及政府公共安全維護(hù)面臨的權(quán)益沖突，公共安全領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)的政府責(zé)任主要有消極不侵犯和積極保護(hù)兩種責(zé)任。

(一)政府消極不侵犯隱私權(quán)責(zé)任

在個(gè)人和國(guó)家二元對(duì)立模式下，個(gè)人自由具有先在性和不可侵犯性，在個(gè)人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的劃分中，隱入個(gè)人領(lǐng)域的隱私權(quán)要求政府退出，除非為了公共利益、遵循正當(dāng)合理性和法律保留原則，政府公權(quán)力不能進(jìn)入私人領(lǐng)地。這種主張應(yīng)該說在大數(shù)據(jù)時(shí)代有進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的意義。個(gè)人的數(shù)據(jù)化存在強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力介入私人領(lǐng)域的能力，但從維護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，在消極不受侵?jǐn)_和剝奪意義上，政府權(quán)力行使要盡量給個(gè)人自治留出足夠的空間，保持一種國(guó)家權(quán)力進(jìn)入私人領(lǐng)地的謙抑態(tài)度。就公共安全維護(hù)而言，往往基于情勢(shì)的緊迫性和公共利益維護(hù)的重大性，權(quán)力能夠長(zhǎng)驅(qū)直入私人領(lǐng)地，但權(quán)力行使的正當(dāng)性基礎(chǔ)依然不能欠缺。公共安全維護(hù)的共享公益就是政府在收集和利用個(gè)人信息過程中限制和剝奪個(gè)人隱私的正當(dāng)性所在。而在實(shí)踐中，公共利益與私人利益的平衡并不是一個(gè)可以量化或標(biāo)準(zhǔn)化處理的問題，其取決于公權(quán)力與私權(quán)利的實(shí)際博弈。從政府消極不侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)的責(zé)任承擔(dān)來看，政府收集利用個(gè)人信息應(yīng)遵循以下兩個(gè)基本原則：

1.目的明確與特殊需要原則。就個(gè)人信息政府利用的正當(dāng)性而言，通常需要表明政府公權(quán)力行使的公共利益所在，落實(shí)到個(gè)人信息消極不侵犯責(zé)任承擔(dān)上，就是政府收集和利用個(gè)人信息需要符合目的明確性原則。我國(guó)尚沒有專門針對(duì)政府個(gè)人信息利用的法律規(guī)范，但政府規(guī)制社會(huì)組織個(gè)人信息收集利用的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)制定出來。由工信部起草，2013年2月1日起實(shí)施的《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)，是我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的第一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?！吨改稀分械幕驹瓌t也應(yīng)該成為政府自身信息收集利用行為的參照?！吨改稀分袀€(gè)人信息利用基本原則第一條就是目的明確原則：“處理個(gè)人信息具有特定、明確、合理的目的，不擴(kuò)大使用范圍，不在個(gè)人信息主體不知情的情況下改變處理個(gè)人信息的目的。”這一原則與對(duì)個(gè)人信息收集使用的范圍相對(duì)應(yīng)，或者說，通過收集目的的明確，進(jìn)而確定能夠收集的個(gè)人信息范圍。公共安全維護(hù)具有的共享公益性，決定其必須遵守目的明確性原則，通常各種不同的公共安全維護(hù)，比如，自然災(zāi)害、社會(huì)騷亂、安全事故、爆恐襲擊等，都需要根據(jù)維護(hù)的具體安全和秩序，明確基本的個(gè)人信息收集范圍。

在現(xiàn)代高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，公共安全維護(hù)經(jīng)常表現(xiàn)為緊急和升級(jí)狀態(tài)，隨時(shí)可能發(fā)生的重大危險(xiǎn)必須及時(shí)防范。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以形成最全面的監(jiān)控社會(huì)及至個(gè)人生活的公共安全數(shù)據(jù)，這樣無縫隙的監(jiān)控可以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有危險(xiǎn)信號(hào)的警覺和預(yù)防。例如，在以爆恐襲擊升級(jí)為代表的公共安全維護(hù)中，各國(guó)紛紛提高對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的限制等級(jí)，表明了一種公共生活中安分守己的人群對(duì)恐怖分子破壞活動(dòng)限制的公益。這是安全穩(wěn)定的公共生活這種共享公益的必要內(nèi)容，比政府權(quán)力行使的一般公共利益維護(hù)有更高的級(jí)別。但是不受限制的權(quán)力一定會(huì)腐敗，權(quán)力越大濫用的危險(xiǎn)越大。所以，承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全維護(hù)的等級(jí)化權(quán)力行使，需要在個(gè)人信息消極不侵犯層面，設(shè)定不同等級(jí)分類保護(hù)，并規(guī)定公共安全維護(hù)的個(gè)人信息利用特殊需要原則。即結(jié)合公共安全維護(hù)的等級(jí)劃分，在公共安全信息利用目的明確一般原則的基礎(chǔ)上，設(shè)定不同類別不同等級(jí)公共安全維護(hù)的特殊目的，并劃定特殊目的對(duì)應(yīng)的個(gè)人信息利用范圍，尤其是對(duì)敏感個(gè)人信息的收集和利用，必須特別劃定范圍，由此實(shí)現(xiàn)公共安全權(quán)力對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的消極不侵犯。

2.最少利用原則。最少利用原則是行政法上最小侵害原則的演變。它要求在有效實(shí)現(xiàn)行政目的的前提下，行政手段的選擇必須滿足對(duì)相對(duì)人或公眾損害最小的實(shí)質(zhì)性約束[11]。從發(fā)展歷史上看，最小侵害原則源于19世紀(jì)的德國(guó)警察法學(xué)，認(rèn)為警察權(quán)力的行使唯有在“必要時(shí)”，才能限制公民的權(quán)利，否則即構(gòu)成“濫權(quán)”[12]，最少侵害原則多存在于對(duì)直接限制和剝奪公民權(quán)利的行政權(quán)力的約束，比如針對(duì)行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。就公共安全權(quán)力收集利用個(gè)人信息而言，并不存在明顯的直接針對(duì)公民權(quán)利的侵害和剝奪，而在大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息的二次利用效應(yīng)下，侵害個(gè)人信息的風(fēng)險(xiǎn)往往存在于海量的數(shù)據(jù)處理過程中，所以，最少侵害原則似乎缺少適用的必要性。但正是這種看似不直接產(chǎn)生損害后果的大量個(gè)人信息收集與利用，一旦造成危害，后果卻是非常嚴(yán)重的。比如，病毒攜帶、恐怖嫌疑人等身份信息暴露帶來的隱私侵害，不僅會(huì)造成對(duì)信息本人社會(huì)評(píng)價(jià)的降低和減損，更會(huì)造成社會(huì)恐慌，導(dǎo)致更大的公共安全危機(jī)，大量的個(gè)人身份信息的泄露本身還會(huì)造成追加的公共安全危機(jī)。在這種擴(kuò)散效應(yīng)下，對(duì)個(gè)人信息收集利用權(quán)力的限制就是必要的，最少利用或者從結(jié)果來看最小侵害原則就是必要的。

《指南》中規(guī)定：“最少夠用原則：只處理與處理目的有關(guān)的最少信息，達(dá)到處理目的后，在最短時(shí)間內(nèi)刪除個(gè)人信息”。對(duì)于公共安全維護(hù)而言，應(yīng)該借鑒上述規(guī)定，設(shè)定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)采集信息的范圍，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的信息可以不受刪除權(quán)限制，但具體的公共安全維護(hù)從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)提取的信息，使用后應(yīng)進(jìn)行刪除處理，從而實(shí)現(xiàn)最少利用原則之下對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的消極不侵犯。

(二)政府積極保護(hù)責(zé)任

在公共安全維護(hù)的個(gè)人信息收集利用中，除了消極不侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)以外，政府還負(fù)有積極保護(hù)的責(zé)任。積極保護(hù)責(zé)任的承擔(dān)，既是由大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人隱私權(quán)不可控的特征決定的，也是政府建構(gòu)個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)的現(xiàn)實(shí)情況決定的。如果政府不能保護(hù)好已經(jīng)收集到的個(gè)人信息，通過個(gè)人信息泄露和濫用，不僅會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)，也會(huì)再次形成公共安全危機(jī)。具體而言，政府積極保護(hù)責(zé)任的行使，既包括對(duì)社會(huì)組織個(gè)人信息收集利用的監(jiān)管，也包括政府自身個(gè)人信息利用相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)。由于我國(guó)已經(jīng)制定了政府監(jiān)管社會(huì)組織的《指南》，本文集中討論政府自身責(zé)任的承擔(dān)問題。結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息利用的特征，公共安全領(lǐng)域政府保護(hù)個(gè)人信息的積極責(zé)任，至少包括如下兩個(gè)方面：

1.安全維護(hù)義務(wù)。從信息的內(nèi)容本身與運(yùn)行方式看，信息安全的基本要素包括完整性、可靠性、保密性、可控性與可用性等[13]154。就公共安全維護(hù)而言，保密性以及準(zhǔn)確性、完整性是主要的個(gè)人信息安全維護(hù)義務(wù)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息的聚合性特征決定了必須建立海量個(gè)人信息組成的巨型數(shù)據(jù)庫(kù)，通過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)發(fā)揮公共安全防護(hù)作用。在聚合性的數(shù)據(jù)庫(kù)中，個(gè)人的社會(huì)形象數(shù)據(jù)化，全面的個(gè)人信息收集使個(gè)人成為公共安全數(shù)據(jù)庫(kù)中的透明人，由此決定了必須保障數(shù)據(jù)庫(kù)中聚集的信息安全。所以，從事公共安全維護(hù)的政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)制要求履行信息安全的注意與維護(hù)義務(wù)，應(yīng)該設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員，做好保密安全工作。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共安全防控中個(gè)人信息的二次利用效應(yīng)，決定了個(gè)人信息的安全維護(hù)離不開個(gè)人信息的完整性與準(zhǔn)確性。公共安全領(lǐng)域的個(gè)人信息既有政府收集的第一手信息，也有從其他政府部門和社會(huì)組織處傳來的二手信息。個(gè)人信息失真的幾率因傳輸效率的提高以及環(huán)節(jié)的增多而提高，加之初始收集者與接收者在傳輸過程中，往往不同程度地改變個(gè)人信息的內(nèi)容以及信息之間的組合排列方式，進(jìn)一步加劇了失真的程度，由此個(gè)人信息的準(zhǔn)確性與完整性被降低[14]。通過數(shù)據(jù)挖掘所呈現(xiàn)的個(gè)人形象如果與信息本人相異或背道而馳，就會(huì)導(dǎo)致個(gè)人人格尊嚴(yán)受損和公共安全防護(hù)目的無法實(shí)現(xiàn)。比如，個(gè)人信息利用中的誤用、遺失、變更或毀滅等，都會(huì)造成公共安全維護(hù)判斷失誤，或者造成身份確認(rèn)錯(cuò)誤導(dǎo)致信息主體權(quán)利受損，或者延誤預(yù)警時(shí)機(jī)無法達(dá)到公共安全維護(hù)的目的等。準(zhǔn)確性與完整性的保障需要建立在對(duì)直接收集信息的記錄和保存管理上，以及對(duì)于間接收集的信息的核查與驗(yàn)證上。

由于公共安全維護(hù)的個(gè)人信息利用與社會(huì)組織的個(gè)人信息利用已經(jīng)無法分開，政府公共安全維護(hù)信息利用的安全性也取決于社會(huì)組織個(gè)人信息利用的安全性。所以，政府安全性維護(hù)義務(wù)的承擔(dān)，既表現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)組織個(gè)人信息利用的安全性監(jiān)管上，也表現(xiàn)在通過明確責(zé)任、技術(shù)維護(hù)的自我監(jiān)管上。

2.層級(jí)制約與專門機(jī)關(guān)監(jiān)管。設(shè)定政府積極保護(hù)個(gè)人隱私的責(zé)任，并不能保證政府積極履行其應(yīng)有的責(zé)任。尤其是在責(zé)任對(duì)應(yīng)的主體缺席的情況下。也即，只有權(quán)利在場(chǎng)，政府的積極責(zé)任才能有效行使。但是，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的公共安全維護(hù)在大數(shù)據(jù)技術(shù)的幫助下，個(gè)人信息利用通常是在信息主體不在場(chǎng)的情況下進(jìn)行的。針對(duì)權(quán)利主體不在場(chǎng)的公共安全維護(hù)權(quán)力行使，政府自覺履行個(gè)人信息保護(hù)的職責(zé)必須通過監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)，由于我國(guó)目前個(gè)人信息的法律保護(hù)尚不完善，通過司法程序的外部監(jiān)督還無法建立，所以，主要應(yīng)通過政府內(nèi)部層級(jí)制約和專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)其積極保護(hù)個(gè)人信息的責(zé)任。

層級(jí)制約是我國(guó)政府公共安全職能分層設(shè)置的結(jié)果。在我國(guó)，從中央到地方的政府職能分級(jí)設(shè)置、分工負(fù)責(zé)的背景下，主要以公安部門為主的公共安全維護(hù)部門在其原有的職能分級(jí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該針對(duì)公共安全維護(hù)信息收集、利用，以及數(shù)據(jù)庫(kù)維護(hù)做好層級(jí)制約設(shè)置。對(duì)應(yīng)我國(guó)公共安全的等級(jí)劃分，根據(jù)緊迫性和對(duì)不特定多數(shù)人權(quán)益危害的程度，設(shè)定不同等級(jí)公共安全維護(hù)的公益目標(biāo)，不同的公共利益需求對(duì)應(yīng)個(gè)人信息利用的不同范圍、層級(jí)之間要通過審批和監(jiān)督實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息利用的監(jiān)控。在層級(jí)制約的最頂端，也即中央政府層面設(shè)定數(shù)據(jù)庫(kù)整合的最大權(quán)限和安全維護(hù)責(zé)任。層級(jí)制約之下，通過數(shù)據(jù)庫(kù)開放的程度以及利用權(quán)限的限制，明確各級(jí)各類公共安全維護(hù)部門的信息利用職責(zé)，由此既限制了不同層級(jí)政府公共安全權(quán)力的行使，也能保證個(gè)人信息利用的有效性、完整性和安全性。

除了層級(jí)制約之外，與大數(shù)據(jù)信息化專門管理相聯(lián)系，公共安全領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)也需要有專門機(jī)構(gòu)介入。目前在我國(guó)，對(duì)個(gè)人信息收集利用的專門監(jiān)管職責(zé)由工業(yè)和信息化部門完成。國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化部(簡(jiǎn)稱“工信部”)承擔(dān)著對(duì)社會(huì)組織商業(yè)性質(zhì)、社會(huì)性質(zhì)使用個(gè)人信息的監(jiān)管和政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制定責(zé)任，并出臺(tái)了個(gè)人信息利用標(biāo)準(zhǔn)《指南》。鑒于大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)信息的擴(kuò)展和技術(shù)發(fā)展，2011年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意設(shè)立了國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室；2014年2月27日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立。鑒于大數(shù)據(jù)發(fā)展帶來的網(wǎng)絡(luò)安全維護(hù)的重要性，根據(jù)中央編辦發(fā)〔2015〕17號(hào)文件，“將信息化推進(jìn)、網(wǎng)絡(luò)信息安全協(xié)調(diào)等職責(zé)劃給中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室)”，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)，即中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室承擔(dān)具體職責(zé)(簡(jiǎn)稱“信息安全兩辦”)。中央層面的網(wǎng)絡(luò)安全和互聯(lián)網(wǎng)信息專門機(jī)構(gòu)的成立，表明我國(guó)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)信息安全的重視和專門維護(hù)。但上述工信部對(duì)個(gè)人信息收集利用的專門監(jiān)管，以及信息安全兩辦對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全的專門監(jiān)管，都主要停留在政府對(duì)于企業(yè)、社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)信息收集利用和安全維護(hù)的監(jiān)管上，尚缺乏對(duì)于政府部門自身個(gè)人信息利用和安全維護(hù)的監(jiān)管。由于大數(shù)據(jù)時(shí)代政府對(duì)個(gè)人信息收集利用的依賴，信息監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)應(yīng)該針對(duì)政府自身的信息利用行為同時(shí)進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)政府利用個(gè)人信息的行為的監(jiān)管是一個(gè)龐大的工程，但是，就某一領(lǐng)域的個(gè)人信息利用建立監(jiān)管規(guī)則卻是容易做到的。因?yàn)楣舶踩I(lǐng)域構(gòu)建了完整全面的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并實(shí)現(xiàn)了全方位的個(gè)人信息利用，所以，直接針對(duì)公共安全維護(hù)設(shè)立個(gè)人信息利用的規(guī)則并進(jìn)行專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管，是時(shí)代的要求，也容易做到，可以在現(xiàn)有的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)中通過設(shè)置針對(duì)政府公共安全維護(hù)的個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。

綜上，無論大數(shù)據(jù)如何介入個(gè)人私人領(lǐng)地，從維護(hù)人格尊嚴(yán)和人格獨(dú)立的價(jià)值出發(fā)，隱私權(quán)應(yīng)該是一種消極意義上的自由權(quán)，其內(nèi)容留待個(gè)人安排實(shí)現(xiàn)，國(guó)家不能對(duì)于私人生活進(jìn)行干預(yù)，必須留出行政權(quán)不能侵犯的隱私權(quán)邊界。但在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共安全權(quán)力的擴(kuò)張已經(jīng)呈現(xiàn)了侵吞消極退避隱私權(quán)的樣態(tài)。所以，在公共安全領(lǐng)域，政府不侵犯隱私權(quán)同時(shí)又要擔(dān)當(dāng)積極保護(hù)的任務(wù)，兩種責(zé)任同樣重大，而主動(dòng)保護(hù)是在衡量公益與私益之后的選擇，不應(yīng)以犧牲私益為代價(jià)，必須以尊重個(gè)人隱私權(quán)為前提。由于我國(guó)個(gè)人信息法律保護(hù)尚不發(fā)達(dá)，通過個(gè)人信息利用原則設(shè)定、政府內(nèi)部層級(jí)制約、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)的兩種政府責(zé)任是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。公共安全領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)發(fā)展的迫切性推動(dòng)了政府責(zé)任的建構(gòu)，也能在客觀上最終推動(dòng)我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的法治化發(fā)展。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

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：A

：1000-8594(2017)04-0052-05

2017-04-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“公共安全視野下個(gè)人信息公法保護(hù)研究”(16BFX029)階段性成果

王秀哲(1971—)，女，黑龍江大興安嶺人，教授，法學(xué)博士，從事憲法與行政法學(xué)研究。