失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)的探討
——基于失業(yè)保險(xiǎn)基金的研究

武洪軍

山東省惠民縣人力資源和社會(huì)保障局

失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)的探討
——基于失業(yè)保險(xiǎn)基金的研究

武洪軍

山東省惠民縣人力資源和社會(huì)保障局

我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度自建立以來，在促進(jìn)企業(yè)改革和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的作用。但是，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度以救濟(jì)為主，對失業(yè)人員提供生活保障起到了緩沖作用，促進(jìn)再就業(yè)的作用卻十分有限，影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度整體功能的發(fā)揮。因此，努力探索失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)的方式方法就顯得尤為迫切和重要。

再就業(yè)；必要性；基金；問題；建議

1、引言

失業(yè)與再就業(yè)是長期困擾我國經(jīng)濟(jì)體制改革的矛盾問題之一。失業(yè)保險(xiǎn)是通過立法強(qiáng)制執(zhí)行的，由社會(huì)集中籌集資金，對非因本人意愿中斷就業(yè)而失去生活來源的勞動(dòng)者提供一定時(shí)期的基本生活保障并幫助其實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的社會(huì)保障制度。它是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)的重要險(xiǎn)種之一。失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)是在確保失業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)待遇的前提下，進(jìn)一步拓展再就業(yè)資金貼補(bǔ)渠道，用失業(yè)保險(xiǎn)基金支持參保單位轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，鼓勵(lì)失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)，靈活就業(yè)，進(jìn)一步提升公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)職能，用促進(jìn)再就業(yè)的方式控制和減少失業(yè)。失業(yè)保險(xiǎn)制度自1986年建立以來，歷經(jīng)30多年的發(fā)展，雖然已經(jīng)成功地實(shí)現(xiàn)了從制度象征到有效制度的轉(zhuǎn)變，為企業(yè)的健康發(fā)展，保障失業(yè)人員基本生活，確保社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用。但是隨著《勞動(dòng)合同法》和《就業(yè)促進(jìn)法》的貫徹實(shí)施，隨著我國各方面改革的深入，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的完善和國有企業(yè)改革進(jìn)程加快，現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)制度越來越“重生活保障，輕就業(yè)促進(jìn)”，其主要功能不斷削弱。如何建立一個(gè)具有保障生活和促進(jìn)就業(yè)雙重功效的失業(yè)保險(xiǎn)，如何使其更加完善，如何使其穩(wěn)定就業(yè)，如何使其發(fā)揮最佳效益，如何實(shí)現(xiàn)再就業(yè)工作的又好又快發(fā)展，成為一個(gè)十分重要的研究課題。

2、失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)的研究現(xiàn)狀

1999年我國《失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布以后，實(shí)現(xiàn)了失業(yè)保險(xiǎn)由救助模式向保險(xiǎn)模式的轉(zhuǎn)變，開始在失業(yè)保障中強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，以繳費(fèi)作為享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的前提條件。目前，我國失業(yè)保險(xiǎn)對失業(yè)者的生活保障是低水平的，一般僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)刈畹凸べY的60% ～70%，是對失業(yè)者提供臨時(shí)的、基本的經(jīng)濟(jì)幫助。這既與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，也能有效地避免重蹈曾經(jīng)困擾“福利國家”的“失業(yè)陷阱”。

失業(yè)保險(xiǎn)是針對失業(yè)問題逐步建立起來的，世界各國在失業(yè)保險(xiǎn)的建立過程中，都不遺佘力地發(fā)揮其促進(jìn)再就業(yè)的功能。通過對世界各國經(jīng)驗(yàn)的借鑒，提出我國發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的可能采取的措施，以利于我國失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

2.1 失業(yè)保險(xiǎn)制度內(nèi)容不全面存在缺陷

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》只是泛泛地規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)待遇應(yīng)包括就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)及職業(yè)介紹費(fèi)用，但沒有具體的和可操作性的規(guī)定。導(dǎo)致在具體的工作實(shí)踐中仍然以失業(yè)救濟(jì)為重，強(qiáng)調(diào)生活保障功能，而沒有把再就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)作為工作重心。除此以外，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)和享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利方面沒有充分體現(xiàn)社會(huì)保障的效率與公平原則，缺乏激勵(lì)約束機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)對象未覆蓋全部勞動(dòng)者，對靈活就業(yè)人員參保沒有明確規(guī)定。

2.2 失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋對象的有限性

現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定，除了國家公務(wù)員及參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位人員和有軍籍的人員以外，其余城鎮(zhèn)單位及其從業(yè)人員都屬于失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍。這種規(guī)定在執(zhí)行中帶來了一些問題，沒有切實(shí)發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能。從理論上講，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍應(yīng)該是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所有的勞動(dòng)力，因?yàn)樵谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，每一個(gè)勞動(dòng)者都可能成為失業(yè)者。但是實(shí)際的情況是，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍僅僅限于那些具有一定規(guī)模，穩(wěn)定性較強(qiáng)的企業(yè)，行政事業(yè)單位的勞動(dòng)者，而把那些規(guī)模很小，穩(wěn)定性弱，人員流動(dòng)性大的企業(yè)和單位的勞動(dòng)者排除在保障范圍之外。

2.3 失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌資管理不完善且統(tǒng)籌層次較低

現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)金偏重于政府財(cái)政的支持，使國家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。效益好，失業(yè)率低的企業(yè)常把失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用看作是對效益差，失業(yè)率高的企業(yè)的無償補(bǔ)貼。另外，基金的統(tǒng)籌層次較低，我國的失業(yè)保險(xiǎn)基金采取市、縣分級統(tǒng)籌管理的方式，導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)基金的積累出現(xiàn)了地區(qū)差異：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)企業(yè)效益好，失業(yè)保險(xiǎn)基金征多支少；經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)企業(yè)效益不好，失業(yè)保險(xiǎn)基金征少支多。這種差異不利于統(tǒng)一制度和集中資金，不利于促進(jìn)再就業(yè)基金的社會(huì)互濟(jì)性發(fā)揮。

2.4 失業(yè)保險(xiǎn)基金支出不合理

國家規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)基金使用方向主要有：

(一)失業(yè)保險(xiǎn)金；

(二)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金；

(三)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；

(四)國務(wù)院規(guī)定或者批準(zhǔn)的與失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的其他費(fèi)用。

但是近年來用于失業(yè)人員基本生活保障的資金投入較多，對促進(jìn)就業(yè)的資金投入明顯不足。

2.5 失業(yè)保險(xiǎn)在激勵(lì)方面仍有缺陷

失業(yè)保險(xiǎn)基金用于促進(jìn)再就業(yè)的基金支付比例偏低。提供失業(yè)職工的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費(fèi)等這些項(xiàng)目多數(shù)得不到保證，失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)的功能還有待加強(qiáng)。同時(shí)也只有強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度的這一功能才是解決失業(yè)問題的根本所在。失業(yè)保險(xiǎn)主要是解決失業(yè)與重新就業(yè)之間的短期生活困難問題，我們不能把失業(yè)者長期養(yǎng)起來，關(guān)鍵是要讓他們重新就業(yè)。而且再就業(yè)服務(wù)障礙過多，勞動(dòng)力市場機(jī)制沒有形成市場調(diào)控，再就業(yè)市場不透明，暗箱操作和欺詐行為較多，成為失業(yè)者再就業(yè)的障礙。

2.6 失業(yè)保險(xiǎn)制度與促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)的政策缺乏有機(jī)銜接

目前失業(yè)保險(xiǎn)所發(fā)揮的作用基本是停留在對失業(yè)人員的基本生活保障上，在促進(jìn)再就業(yè)方面沒有制訂相關(guān)的辦法措施，在職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹方面起到的實(shí)際效果不明顯。失業(yè)保險(xiǎn)制度和促進(jìn)再就業(yè)的政策嚴(yán)重脫節(jié)。

2.7 失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)缺乏有效的長效機(jī)制

2.7.1 參保繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)年限與失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受標(biāo)準(zhǔn)之間相關(guān)聯(lián)不明細(xì)的機(jī)制。參保繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)年限與失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受標(biāo)準(zhǔn)之間沒有相關(guān)聯(lián)的機(jī)制，因?yàn)檫@樣，參保單位繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的積極性不高。失業(yè)保險(xiǎn)無法更有效的促進(jìn)再就業(yè)。

2.7.2 失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)工作的沒有聯(lián)動(dòng)，無法充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)再就業(yè)的作用。參保單位沒有積極的開展在職培訓(xùn)工作，失業(yè)者自主就業(yè)靈活就業(yè)的積極性不高。另外，失業(yè)保險(xiǎn)待遇審核和發(fā)放的日常業(yè)務(wù)工作與就業(yè)再就業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作沒有相互連接成一個(gè)有機(jī)的整體，沒有完善的工作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程。

2.7.3 沒有完善的就業(yè)信息網(wǎng)。目前我國發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)建立了就業(yè)信息網(wǎng)，但是卻沒有建立遍布全國的就業(yè)信息網(wǎng)，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，信息閉塞，無法為失業(yè)者提供最新最全的就業(yè)信息，從而無法使勞動(dòng)者可以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)流動(dòng)。

3、強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)功能的建議

要解決失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)再就業(yè)方面存在的不足和問題，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的作用，控制失業(yè)，就應(yīng)該從多個(gè)方面來采取不同的措施。當(dāng)然，這些措施不可能很快并全部得到徹底落實(shí)，而且在解決這些問題的同時(shí)還會(huì)不斷有新的問題冒出來。

3.1 加強(qiáng)法制化建設(shè)

加快促進(jìn)再就業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)政策的制定，從而加強(qiáng)我國失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)功能的法律保障。要從立法上鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)吸收失業(yè)人員，對這些企業(yè)給予支持?？梢越⒁惶仔兄行У姆煞ㄒ?guī)為失業(yè)人員自己謀求職業(yè)提供經(jīng)營場所和條件，比如提供貸款支持，或者免收或減收治安管理費(fèi)，城市管理費(fèi)，攤位管理費(fèi)和工商管理費(fèi)等費(fèi)用。

3.2 擴(kuò)大覆蓋范圍

失業(yè)保險(xiǎn)不僅要保障城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，而且還要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，進(jìn)城打工的農(nóng)民工，更要保障跨區(qū)域流動(dòng)的勞動(dòng)力，使失業(yè)保險(xiǎn)制度能夠保障更多的失業(yè)勞動(dòng)者，緩解失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊。同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不能盲目擴(kuò)大，否則會(huì)給國家財(cái)政帶來不必要的負(fù)擔(dān)。鑒于我國經(jīng)濟(jì)水平和人民生活水平的逐年提高，逐步擴(kuò)大覆蓋面具有可行性和必要性。

3.3 規(guī)范失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集

在基金的籌集上，為了讓失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)的資金能滿足再就業(yè)的需要，要不斷調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者個(gè)人參保的積極性，合理分配政府，企業(yè)和個(gè)人三方的負(fù)擔(dān)比例，不斷拓寬失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集的社會(huì)渠道，還要拓寬基金保值增值的渠道。應(yīng)當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的收繳比例，特別是應(yīng)當(dāng)把繳納失業(yè)保險(xiǎn)金通過法律程序規(guī)定下來，任何企業(yè)和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)繳納，否則就是違法行為。在條件成熟的條件下，有必要進(jìn)一步提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效率。

3.4 合理化失業(yè)保險(xiǎn)基金支出

失業(yè)保險(xiǎn)它與救濟(jì)制度不同，受保人必須具備參加保險(xiǎn)的基本條件，并履行繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。通常，失業(yè)保險(xiǎn)的給付標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)者失業(yè)前的工資收入的40%到60%。失業(yè)保險(xiǎn)的給付水平必須適中，如果太低，便無法保障失業(yè)者的基本生活需要，使其難以實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。如果給付水平太高，又會(huì)使失業(yè)者過分依賴產(chǎn)生惰性，同樣難以實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。所以失業(yè)保險(xiǎn)的給付水平必須適合。一般情況下，失業(yè)保險(xiǎn)的最高給付限額是失業(yè)前工資水平，最低給付限額是最低生活收入或最低工資標(biāo)準(zhǔn)。為了促進(jìn)再就業(yè)，有的國家根據(jù)失業(yè)期規(guī)定給付水平，失業(yè)期越長，給付水平越低。所以我們必須科學(xué)的完善失業(yè)保險(xiǎn)的保障水平。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出項(xiàng)目中應(yīng)有職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼，對要求就業(yè)和在職的勞動(dòng)者以培訓(xùn)和提高素質(zhì)及職業(yè)能力為目的的進(jìn)行教育和培訓(xùn)。加大用于再就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)介紹支出的比例的同時(shí)，還要壓縮管理費(fèi)用。失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)作用的發(fā)揮，要更多地立足于促進(jìn)失業(yè)人員盡快就業(yè)和鼓勵(lì)企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)。

3.5 建立同失業(yè)預(yù)防，職業(yè)培訓(xùn)和失業(yè)補(bǔ)救制度相銜接的失業(yè)保險(xiǎn)制度

失業(yè)保險(xiǎn)只是緩解失業(yè)問題的暫時(shí)性手段。只有積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，才能改善就業(yè)環(huán)境，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，才能從根本上解決失業(yè)問題。對此，應(yīng)該加強(qiáng)對失業(yè)者的就業(yè)服務(wù)，將社會(huì)保險(xiǎn)與職業(yè)培訓(xùn)緊密結(jié)合起來，共同協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)失業(yè)者盡快就業(yè)。要分散失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，就必須促進(jìn)就業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，將失業(yè)保險(xiǎn)同失業(yè)預(yù)防，職業(yè)培訓(xùn)和失業(yè)補(bǔ)救有機(jī)地結(jié)合起來。

3.6 建立失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的長效機(jī)制

3.6.1 建立參保繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)年限與失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)聯(lián)的機(jī)制。對于繳費(fèi)基數(shù)高，繳費(fèi)年限長，繳費(fèi)正常的單位和個(gè)人，當(dāng)其職工失業(yè)后，在失業(yè)保險(xiǎn)待遇的享受標(biāo)準(zhǔn)上可適當(dāng)上調(diào)比例。對于繳費(fèi)正常，繳費(fèi)記錄健全且在一定期限內(nèi)無失業(yè)人員的參保單位，可將其當(dāng)年繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的部分作為職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼，用于本單位在職人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。一方面提高參保單位繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的積極性，另一方面減少企事業(yè)單位向社會(huì)推出失業(yè)人員。

3.6.2 建立失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)再就業(yè)的作用。支持參保單位積極開展在職培訓(xùn)，鼓勵(lì)失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)，用促進(jìn)就業(yè)的辦法控制和減少失業(yè)。同時(shí)，將失業(yè)保險(xiǎn)待遇審核和發(fā)放的日常業(yè)務(wù)工作與再就業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合，形成完善的工作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，并結(jié)合街道社區(qū)平臺建設(shè)，將失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)和再就業(yè)服務(wù)向基層延伸，逐步提高公共就業(yè)服務(wù)效能。

3.6.3 建設(shè)完善的就業(yè)信息網(wǎng)。我國地域遼闊，為了在更大的范圍內(nèi)配置人力資源，促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)，應(yīng)最大限度地運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)，建立和其他地區(qū)相聯(lián)系的就業(yè)信息網(wǎng)，為失業(yè)者提供最新最全的就業(yè)信息，從而為擇業(yè)者增加選擇的機(jī)會(huì)。隨著勞動(dòng)力市場的逐步完善，大方縣的失業(yè)勞動(dòng)者可以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)流動(dòng)，到其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

結(jié)語

就業(yè)和再就業(yè)是民生之本，安國之策。失業(yè)保險(xiǎn)不僅僅是簡單地對失業(yè)人員進(jìn)行救濟(jì)管理，保障其基本生活水平，還應(yīng)積極促進(jìn)失業(yè)人員盡快再就業(yè)。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大的變化，而且還會(huì)出現(xiàn)新的變化趨勢，這些變化使得大方縣失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)顯得更為重要。只有采取各種切實(shí)有效的措施，把失業(yè)控制在合理的程度內(nèi)，并充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的積極作用，經(jīng)濟(jì)才會(huì)健康發(fā)展，社會(huì)才會(huì)和諧穩(wěn)定。

[1]劉瑋，曹建飛.淺論我國失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)導(dǎo)向[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào).2005(1).

[2劉永濤.失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的國際考察與借鑒[J].社保財(cái)務(wù)理論與實(shí)踐.2006(4).