中央與地方關(guān)系：近十年的研究進(jìn)展

蔣 永 甫

中央與地方關(guān)系：近十年的研究進(jìn)展

蔣 永 甫

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧530004）

在現(xiàn)代國家治理體系中，中央與地方關(guān)系是極其重要的結(jié)構(gòu)框架。改革開放以來，伴隨著中央對地方的分權(quán)化改革，中央與地方關(guān)系及其發(fā)展成為一個重要的研究領(lǐng)域，產(chǎn)生了大量的學(xué)術(shù)成果。通過梳理近十年相關(guān)研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，研究涉及中央與地方關(guān)系的發(fā)展趨勢、中央與地方關(guān)系存在的問題、中央與地方關(guān)系模式、中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)合理界定以及中央與地方關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建等，基本涵蓋了中央與地方關(guān)系的方方面面，但是，在中央與地方關(guān)系的研究上，新理論工具的引入仍是一個薄弱環(huán)節(jié)，從國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型角度探討中央與地方關(guān)系發(fā)展是一個需要加以開拓的創(chuàng)新空間。

中央與地方關(guān)系；中央集權(quán)；地方分權(quán)；分稅制；財權(quán)與事權(quán)；財政分權(quán)；法治化

在大國治理中，中央與地方的關(guān)系一直是國家制度設(shè)計的重大問題，能否正確處理中央與地方之間的關(guān)系直接影響到一個國家政治、經(jīng)濟(jì)以及行政活動的穩(wěn)定有序和整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，伴隨著分權(quán)化改革的進(jìn)行，中央與地方關(guān)系成為一個重要的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，引起了國內(nèi)學(xué)者深入而持久的研究，產(chǎn)生了大量的學(xué)術(shù)成果。筆者以2005年以來近十年間關(guān)于中央與地方關(guān)系研究的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)作為研究對象，通過梳理相關(guān)研究成果，分析其存在的不足，以期為進(jìn)一步的相關(guān)研究拓展創(chuàng)新空間。

一、中央與地方關(guān)系的發(fā)展變遷及研究路徑

中國一直是一個統(tǒng)一的中央集權(quán)國家，在歷史上，圍繞著郡縣制與封建制曾展開長期的斗爭和反復(fù)。隨著帝制解體，地方自治成為一股涌動的潮流，但是，近代中國國家建設(shè)首先需要實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一。新中國成立后，仿模蘇聯(lián)體制，建立了高度中央集權(quán)的政治與經(jīng)濟(jì)體制，這是有關(guān)中央與地方關(guān)系研究的歷史和邏輯的起點(diǎn)。改革開放以來，伴隨著分權(quán)化改革的推進(jìn)，當(dāng)代中國中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出從中央集權(quán)到地方分權(quán)的發(fā)展趨勢，成為研究者的共識，在具體研究上又呈現(xiàn)三種不同的研究路徑。

一是財政分權(quán)路徑。主要從財政分權(quán)的角度分析中央與地方關(guān)系的發(fā)展變遷。大多數(shù)學(xué)者以我國財政體制改革和中央與地方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的變化為線索，研究我國中央與地方關(guān)系的演變趨勢。殷志紅以財政體制變遷為線索，分析了建國以來中央與地方關(guān)系的演進(jìn)，從而揭示了財政體制構(gòu)成了中央與地方關(guān)系的重要內(nèi)容，財政體制改革從一定意義上形塑了中央與地方關(guān)系的發(fā)展[1]。張千帆進(jìn)一步指出中國的財政集權(quán)與分權(quán)是和中央與地方的政治權(quán)力變遷同步的[2]。劉華以1994年為界，把改革開放以來中央與地方利益關(guān)系的變遷分為兩個階段：1994年分稅制施行之前，中央逐步賦予了地方政府相對獨(dú)立的利益和經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)，地方政府利益主體地位的日益突出直接導(dǎo)致了中央政府以財政實(shí)力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控能力的走弱；1994年分稅制施行之后，改革措施重構(gòu)了中央與地方的利益關(guān)系，在保證中央政府獲得國家財政大頭的前提下，地方政府獲得了充分發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)限，中央的宏觀調(diào)控能力得到改善[3]。文紅玉等則以1992年作為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，探討經(jīng)濟(jì)體制變遷與改革開放以來中央與地方關(guān)系的演進(jìn)，他們指出：1978～1992年是我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌及發(fā)展的時期，這一時期的中央與地方關(guān)系以放權(quán)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方積極性；1992年以來是我國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時期，這一時期中央與地方關(guān)系處于不斷磨合的狀態(tài)，在權(quán)力分配上，既要避免中央權(quán)力過大影響地方的建設(shè)與發(fā)展，又要避免地方權(quán)力膨脹威脅中央的治理[4]。針對流行的財政分權(quán)趨勢，劉尚希指出，分稅制改革開啟了新的中央“集權(quán)”時代，奠定了此后中央與地方關(guān)系的格局，但是也存在財權(quán)與事權(quán)不匹配等問題[5]。

二是行政分權(quán)路徑。主要從行政分權(quán)角度分析中央與地方關(guān)系的發(fā)展變遷。夏麗華研究指出，行政集權(quán)與分權(quán)構(gòu)成了新中國成立60年來我國中央與地方關(guān)系的演進(jìn)特點(diǎn)[6]。封麗霞認(rèn)為，基于近代以來“建立一個獨(dú)立統(tǒng)一的現(xiàn)代國家”的命題，再加上蘇聯(lián)模式對新中國強(qiáng)大的示范作用，逐漸形成和確立了中國特色的中央高度集權(quán)，中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出中央高度集權(quán)和全國總體控制的特征。1978年改革開放以來，中央高度集權(quán)所賴以存在的社會基礎(chǔ)和條件逐漸消失，向地方分權(quán)成為中央與地方關(guān)系發(fā)展的總方向和總趨勢[7]。張芳等以1978年為分節(jié)點(diǎn)，認(rèn)為改革開放以來的中央與地方關(guān)系調(diào)整是以“簡政放權(quán)”為基本思路、以“放權(quán)讓利”為基本特征的，逐步改變了傳統(tǒng)計劃體制下中央權(quán)力高度集中、對地方管得過死的權(quán)力關(guān)系格局，拓寬了地方政府的自主管理權(quán)限[8]。

三是法律分權(quán)路徑。“法律分權(quán)”的研究路徑強(qiáng)調(diào)中央與地方各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，是以立法、行政和司法等途徑為基本手段的全方位、多層次以及立體化的中央與地方分權(quán)模式，主張建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的法律分權(quán)模式以取代傳統(tǒng)的行政分權(quán)模式[9-10]。羅國亮通過梳理改革開放以來我國立法體制進(jìn)而研究中央與地方關(guān)系的演變，他指出就立法體制的演變而言，我國1979年授予地方立法權(quán)、1982年賦予全國人民代表大會常務(wù)委員會立法權(quán)，形成了中央與地方兩級、多層次的立法體制[11]。

二、中央與地方關(guān)系的問題剖析

自分權(quán)化改革特別是1994年分稅制改革以來，中央與地方關(guān)系的發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段，也帶來了一系列新的問題，引發(fā)了廣泛的討論。梳理相關(guān)研究成果，大致有以下幾種觀點(diǎn)：

一是中央宏觀調(diào)控能力減弱論。夏永祥等研究指出，市場取向的分權(quán)制以及以GDP為核心的政績指標(biāo)考核體系導(dǎo)致了中央政府和地方政府政策博弈的凸現(xiàn)與加劇，其結(jié)果是中央政府調(diào)控能力大打折扣、中央政府遭遇信任危機(jī)[12]。左峰認(rèn)為中央政府與地方政府在宏觀調(diào)控領(lǐng)域的博弈已成為一種客觀的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，這種中央與地方的博弈關(guān)系弱化了中央宏觀調(diào)控政策的有效性、增加了宏觀經(jīng)濟(jì)波動性并損害了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性，同時，強(qiáng)化了地方政府行為的本位性、分割了全國市場的整體性以及降低了社會資源的流動性[13]。呂成指出我國中央與地方關(guān)系種種問題的實(shí)質(zhì)是：單一制下不具有明確法律地位的地方政府為了追求自身利益的最大化同中央的博弈，因欠缺有效調(diào)控機(jī)制，在中央同地方的博弈中，中央并非在每一方面都處于明顯的優(yōu)勢地位，尤其是在經(jīng)濟(jì)方面，這使得中央對地方權(quán)力的收放猶豫不決，中央與地方的關(guān)系始終徘徊于“放-亂-統(tǒng)-死”的怪圈[14]。劉光俊等通過研究我國財政分權(quán)下中央與地方政府的博弈，指出在財政收入分配關(guān)系中，中央政府擁有絕對權(quán)威，地方政府僅是被動接受，地方政府也表現(xiàn)出更強(qiáng)的機(jī)會主義傾向，得到利益的時候，地方政府更多表現(xiàn)為服從；無利益時，更多表現(xiàn)為疏遠(yuǎn)，中央與地方政府的關(guān)系被扭曲，中央政府的威信被削弱[15]。周振超通過對中央與地方集權(quán)與分權(quán)之爭的研究指出，當(dāng)前我國中央與地方關(guān)系存在的主要問題是中央部委過度集權(quán)與管理權(quán)威缺乏并存，中央部委的過度集權(quán)表面上看可以管理本領(lǐng)域內(nèi)幾乎所有的事項，通過對省級政府中相應(yīng)廳（局）的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，影響地方政府的決策和運(yùn)作，但在實(shí)際上并未能保證中央政策的有效實(shí)施，由于地方政府的變通執(zhí)行，使中央部委管理權(quán)威下降、決策缺乏執(zhí)行力，導(dǎo)致中央政府在宏觀調(diào)控時力不從心[16]。江依妮等揭示，在當(dāng)前中央與地方政府間的委托-代理關(guān)系中，由于信息不對稱和中央與地方官僚目標(biāo)函數(shù)的沖突，引發(fā)地方官僚在自身效用最大化驅(qū)使下的信息操縱、逆向選擇、道德風(fēng)險和短期投機(jī)行為等代理人危機(jī)[17]。趙浪則研究了我國在財政分權(quán)體制環(huán)境下，地方政府的自主意識和自利意識逐漸強(qiáng)化并趨于膨脹，導(dǎo)致了地方政府行為越來越趨于自利性層面，地方政府自利性的過度擴(kuò)張必將帶來政府官員的尋租腐敗、地方保護(hù)主義泛濫等一系列弊端[18]。

二是我國中央與地方關(guān)系缺乏法律的約束。殷志紅指出，在歷次財政體制改革中，中央與地方的分配關(guān)系始終沒有得到合理有效的解決。由于中央與地方權(quán)力劃分尤其是地方政府的權(quán)力和權(quán)限缺乏憲法的明文規(guī)定，中央和地方權(quán)力大小以及利益分配是靠中央與地方領(lǐng)導(dǎo)人之間“討價還價”，談判的結(jié)果缺乏合法化依據(jù)，即權(quán)力來源的法律依據(jù)以及權(quán)力限制的法律依據(jù)[1]。上官丕亮認(rèn)為目前我國憲法和法律對中央與地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分任務(wù)并沒有完成，我國中央與地方關(guān)系的法治化程度還不高，而在行政方面的法治化程度則最低[19]。張艷指出當(dāng)下我國中央與地方關(guān)系問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面：中央與地方法定權(quán)力、義務(wù)劃分不明，權(quán)限重疊、沖突嚴(yán)重；中央與地方間的權(quán)限變動缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性，隨意性太強(qiáng)；中央政府把握了權(quán)力變革的主導(dǎo)權(quán)，地方政府缺乏應(yīng)有的獨(dú)立地位，在縱向的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整中長期處于被動處境；過多依賴政策來處理中央與地方間的權(quán)力矛盾，忽視法律規(guī)范及制度的作用[20]。吳東鎬認(rèn)為，由于缺乏一部調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本法，中央和地方關(guān)系的透明度低、隨意性大、政治化與人治化傾向比較嚴(yán)重[21]。封麗霞認(rèn)為改革開放以來，中央向地方的許多重要放權(quán)往往依據(jù)的是中央政策和政府文件，這使得中央與地方關(guān)系的調(diào)整、地方權(quán)限的變動缺乏法律約束和穩(wěn)定性，容易出現(xiàn)政策的左右搖擺、前后不一，也容易削弱地方對中央的信任感、加大地方發(fā)展的差異性和不均衡性，導(dǎo)致中央與地方關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展[7]。

三是中央與地方財權(quán)與事權(quán)劃分不明確。中央財經(jīng)大學(xué)課題組研究了中央政府與地方政府責(zé)任劃分與支出分配，指出當(dāng)前我國中央與地方事權(quán)關(guān)系存在的問題主要是政府間職責(zé)劃分不清，事權(quán)長期層層下移，造成中央與地方政府間事權(quán)錯位，基層政府對中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付形成了高度依賴[22]。魏治勛分析了中央與地方關(guān)系存在著“集中也不夠、分散也不夠”的悖論，其后果是政治權(quán)力的流失和經(jīng)濟(jì)社會秩序失范，嚴(yán)重侵蝕了公共權(quán)力的合法性，其問題主要表現(xiàn)在角色定位上的“條塊交織、利益殊分”的矛盾、財權(quán)與職責(zé)嚴(yán)重不對稱、協(xié)調(diào)機(jī)制的不穩(wěn)定性等[23]。

有的學(xué)者從其他角度分析當(dāng)前我國中央與地方關(guān)系存在的問題。朱志明從中央與地方的利益分配機(jī)制角度指出，造成我國地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長的根本原因在于中央與地方的利益機(jī)制尚未理順，中央對地方的約束機(jī)制尚未形成[24]。張道慶從財政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的角度，指出當(dāng)前我國中央與地方財政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系主要存在轉(zhuǎn)移支付的法定形式不合理、轉(zhuǎn)移支付資金的計算確定辦法不科學(xué)、轉(zhuǎn)移支付的法律目標(biāo)不明確以及現(xiàn)有法律規(guī)范效力層次低等問題[25]。單飛躍等則從政體的角度進(jìn)行分析，認(rèn)為我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式由于缺乏法治、凸顯人治，必然引致中央與地方博弈失序、失范，這是影響中央與地方關(guān)系的主要因素[26]。

三、中央與地方關(guān)系模式的判斷

在經(jīng)歷了實(shí)踐中的分權(quán)過程后，理論界開始注意到中國在經(jīng)濟(jì)改革過程中所出現(xiàn)的中央與地方關(guān)系的變化。國內(nèi)有部分學(xué)者努力從整體理論建構(gòu)上系統(tǒng)地分析和研究中央與地方的關(guān)系?？偟膩砜?，針對改革開放以來中央與地方關(guān)系變化的基本模式判斷，主要包括以下幾方面觀點(diǎn)。

（1）中央主導(dǎo)型。部分學(xué)者認(rèn)為中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)沒有發(fā)生根本性變化，垂直控制和地方問責(zé)是中國政治體制的突出特點(diǎn)。就垂直控制而言，理論上中國是單一制國家，一切政治權(quán)力都源自中央政府，這有效保證了中央對地方的控制。古德曼對解釋中國政治變遷的“中心-邊緣”框架提出質(zhì)疑，認(rèn)為中國的地方化過程是有限的，中國的公共事務(wù)依然是圍繞中央政府或者說圍繞一個中心進(jìn)行，而不是多元化的分擔(dān)和共同參與的過程，各種體制外力量依然必須被納入到體制內(nèi)才能展現(xiàn)其力量和身份[27]。Tsui Kai-yuen等進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，改革開放以來中國分權(quán)中的“法寶”是縱向的干部管理體系[28]。周振超認(rèn)為對大一統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的持續(xù)追求導(dǎo)致中國形成了權(quán)力中心輻射邊緣、邊緣依附中心的軸心輻射模式，這一模式通過人事任命、地方政府對民眾的責(zé)任機(jī)制、對地方政府“一把手”監(jiān)督乏力使實(shí)行制度性分權(quán)缺乏必要的制度支撐以及黨政關(guān)系這幾個中間變量作用于政府間縱向關(guān)系[29]。鄭永年指出中國的改革開放為發(fā)展型地方主義的興起創(chuàng)造了一種制度性條件和環(huán)境，但在分權(quán)改革過程中，一些重要的權(quán)力仍控制在中央手中[30]。楊光斌指出，在改革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，控制地方核心領(lǐng)導(dǎo)干部成為中央約束地方政府行為的一種主要手段，其主要目的是遏制地方主義和宗派主義，加強(qiáng)中央政府的權(quán)威，以保持政治上的統(tǒng)一和穩(wěn)定，這也是政治單一制的核心特征[31]。

（2）地方主導(dǎo)型。有些學(xué)者認(rèn)為改革開放的過程是一個中央權(quán)力不斷弱化、地方權(quán)力逐漸擴(kuò)大并發(fā)展到直接挑戰(zhàn)和危及中央權(quán)威的過程。地方在分權(quán)改革中具有很大的自主性，地方力量的崛起不斷弱化中央的制度權(quán)威，最終可能造成更具實(shí)質(zhì)性的中央權(quán)威危機(jī)。潘修華認(rèn)為在我國“放權(quán)讓利”的改革過程中，地方基于自身利益對中央“政策執(zhí)行變通化”，使中央制訂的制度和政策被扭曲，這在一定程度上破壞了支持國家發(fā)揮其中央自主性的組織基礎(chǔ)，中央自主性因而不適當(dāng)?shù)乇幌魅趿薣32]。沈德理指出中央向地方下放權(quán)力和發(fā)揮地方自主性有可能使地方自主性的功能受到扭曲，產(chǎn)生與中央政府的離心力問題，并激發(fā)了與中央政府討價還價的地方保護(hù)主義等情形[33]。薛立強(qiáng)通過“授權(quán)體制”來闡釋當(dāng)代我國中央與地方的關(guān)系，并認(rèn)為在授權(quán)體制的中央地方關(guān)系下，逐步形成“弱中央、強(qiáng)地方”的局面[34]。何顯明運(yùn)用地方政府自主性的分析框架，研究了我國市場化進(jìn)程中地方政府的行為邏輯，指出當(dāng)前我國地方政府自主性的擴(kuò)張削弱了國家自主性，使中央的制度運(yùn)行機(jī)制以及中央與地方的利益博弈格局發(fā)生改變[35]。董明認(rèn)為我國實(shí)行分稅制所形成的財政聯(lián)邦主義在很大程度上重構(gòu)了中央與地方的關(guān)系、重塑了地方政府的動力機(jī)制和行為邏輯，中央直接管理經(jīng)濟(jì)的作用下降，地方政府的作用則得到加強(qiáng)，地方政府從過去單純的代理人角色演變?yōu)榻裉斓呢斦?lián)邦化的利益主體，使地方政府既有足夠動力也有客觀空間開展自主的行動[36]。

（3）中央地方混合型。有部分學(xué)者綜合上述兩方面的觀點(diǎn)，把我國中央與地方關(guān)系的基本類型歸納為中央地方混合型，他們認(rèn)為改革開放以來，我國中央與地方關(guān)系的變化過程是核心與邊層的混合型互動過程，在這一過程中，中央對地方的控制未變，邊層則不斷發(fā)生各種侵蝕性的變化。由于中央與地方權(quán)責(zé)不對稱，地方具有有限的行動空間和策略，它們會選擇性治理地方事務(wù)，變通地響應(yīng)中央政策。徐勇通過建立權(quán)力“內(nèi)核-邊層”結(jié)構(gòu)的分析框架，對我國改革進(jìn)行政治學(xué)解讀，指出我國改革是一種可控的放權(quán)式改革，具有“邊層啟動”與“內(nèi)核調(diào)控”兩個典型特征，即在中央與地方關(guān)系的演變過程中，中央僅僅是暫時性、局部性地放松了控制，一旦中央覺得必要，它仍具有對地方的控制權(quán)[37]。李芝蘭認(rèn)為中央與地方混合互動的結(jié)果是兩個看似相互矛盾的現(xiàn)象能夠在現(xiàn)實(shí)生活上共存：一方面，中央和地方之間存在錯綜復(fù)雜的關(guān)系，很多時候中央與地方會互相適應(yīng)及讓步；另一方面，每當(dāng)中央偶爾實(shí)施強(qiáng)制性管理，中央政府又展示出至高無上的權(quán)力，因此，地方會“靈敏地”對中央的政策進(jìn)行回應(yīng)，有時甚至不得不采用變通的手法進(jìn)行“虛假”治理[38]。在鐘開斌看來，中央與地方權(quán)力關(guān)系的本質(zhì)并非簡單的控制與服從關(guān)系，而是雙方有意識地進(jìn)行妥協(xié)的過程，地方對中央政策的選擇性執(zhí)行和靈活變通實(shí)質(zhì)是在中央對地方有限控制條件下地方的策略性反應(yīng)，這使得改革開放以來我國的中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜多變、相互交織的特征[39]。

四、中央與地方之間“財權(quán)與事權(quán)相匹配”的爭論

分稅制改革以來，在中央與地方關(guān)系研究中，中央與地方的利益關(guān)系始終占據(jù)學(xué)界研究的主流，特別值得關(guān)注的是學(xué)術(shù)界圍繞財權(quán)與事權(quán)而展開的一系列討論。1994年分稅制改革以來，我國中央與地方政府之間的事權(quán)與財權(quán)的確分別呈現(xiàn)出“金字塔型”和“倒金字塔型”的演化趨勢，由此引發(fā)的矛盾直觀地表現(xiàn)在“中央點(diǎn)菜，地方埋單”等現(xiàn)象中，進(jìn)而造成了地方政府特別是地方基層政府“巧婦難做無米之炊”的窘境。最典型的案例是在全國財政實(shí)力不斷壯大的情況下，縣鄉(xiāng)財政一度陷入困境。2005年有近半數(shù)的縣不能及時發(fā)放工資，更不用說向居民（尤其是農(nóng)民）提供基本公共服務(wù)。究其原因，除了相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)政府無法通過自己擁有的財權(quán)獲得相應(yīng)的財力之外，還有一個更重要的原因，那就是各種事權(quán)在各級政府之間難以清晰地劃分，往往是你中有我，我中有你，機(jī)械地把某一項事權(quán)歸為某一級政府，實(shí)際上無法做到[40]。劉京煥等認(rèn)為我國中央和地方政府的財力與事權(quán)確實(shí)存在不匹配，具體表現(xiàn)為政府財權(quán)橫向不均衡和縱向不匹配，前者指政府間財政失衡和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡，例如2002年上海的財政收入是貴州的6.55倍，是內(nèi)蒙古的6.28倍，而從傳統(tǒng)劃分的中部、東部和西部的人均GDP和人均收入等指標(biāo)來看，地區(qū)社會發(fā)展以及政府財政能力尤其是政府財政收入能力方面存在巨大差距；后者指中央和地方的財政能力失衡、事權(quán)不匹配，如中央和地方財政收入比例為55∶45，而財政支出的比例卻為30∶70，其中公共服務(wù)支出的比例為46∶54，顯然中央和地方的財力與事權(quán)已經(jīng)嚴(yán)重失衡[41]。因此，要求對中央與地方政府之間的財權(quán)與事權(quán)進(jìn)行合理重新界定與劃分、財權(quán)與事權(quán)要相匹配的聲音一直不絕于耳。“財權(quán)與事權(quán)相匹配”這一觀點(diǎn)似乎已成為大部分研究中央與地方關(guān)系的學(xué)者所達(dá)成的某種“共識”。

近年來，中國的經(jīng)濟(jì)社會事實(shí)上表現(xiàn)出的非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)又引起了學(xué)者們對現(xiàn)行的“財權(quán)與事權(quán)匹配”的財政分權(quán)改革路徑的反思，進(jìn)而引發(fā)了學(xué)術(shù)界新一輪對中央與地方政府之間的利益、權(quán)職分配與均衡問題的激烈討論，即：要不要再堅持分稅制的這一基本原則——“財權(quán)與事權(quán)相匹配”。中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告首次將“財權(quán)與事權(quán)相匹配”改為“財力與事權(quán)相匹配”,在中國共產(chǎn)黨十八次全國代表大會報告中的提法是“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”,在黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議中相關(guān)提法則變?yōu)椤敖⑹聶?quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。從“財權(quán)”的提法轉(zhuǎn)變到“財力”的提法，是基于現(xiàn)行公共財政體制的欠缺。從理論上說，公共財政體制的要素應(yīng)該包括事權(quán)、財權(quán)和財力，而我國現(xiàn)行公共財政體制的一個極大缺陷正是基于此——三個要素組合的不確定性程度太高。一方面，事權(quán)、財權(quán)和財力在不同層級政府中的組合是不確定的，即事權(quán)可以下移，財權(quán)可以上移，財力可以上移、下移，因此，它們到底落到哪一級都是不確定的；另一方面，它們在同層級政府之間的組合也同樣難以確定，即不同地區(qū)有各自的實(shí)際條件，事權(quán)會有所不同，財權(quán)會存在差異，財力也會存在不同[42]。由于財權(quán)并不等于財力，如果轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和能力不同，有的地方既使給它財權(quán)同樣無法與事權(quán)匹配。顯然，中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和能力并不均衡，如果“只強(qiáng)調(diào)兩權(quán)匹配的結(jié)果，要么是掠奪式開發(fā)，要么縮減應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任”[43]。

但也有學(xué)者提出了不同的意見，如高培勇認(rèn)為“財力與事權(quán)相匹配”是分稅制改革的一次倒退[44]，這是因?yàn)樨斄褪聶?quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個不同的層面，就好像現(xiàn)實(shí)中分居在不同樓層的兩個人如果要聯(lián)系，除非一個人跑到另一個人的樓層，否則只能隔空喊話或借助通訊手段，因而在當(dāng)時的現(xiàn)狀下，財力與事權(quán)之間的匹配方式很難說是規(guī)范性的。特別是隨著中央各項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其在全國財政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長和擴(kuò)大，不僅地方財政可以獨(dú)立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財政收入中的占比急劇減少和縮小，而且地方財政支出的越來越大的份額依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付。在某種意義上，為數(shù)不少的地方財政已經(jīng)淪落為“打醬油財政”——花多少錢，給多少錢，這就使得“現(xiàn)行的財稅體制同本來意義上的分稅制財稅體制的距離不是拉近了而是更遠(yuǎn)了”。張晉武則指出“財力與事權(quán)相匹配”雖然確實(shí)比強(qiáng)調(diào)“事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一”更為現(xiàn)實(shí)和實(shí)際，但無論從理論上，還是從解決我國現(xiàn)行財政體制的弊端上，只要從全面完善分級分稅財政體制的角度來分析，“財力與事權(quán)相匹配”的提法就不夠確切和嚴(yán)密，在改革實(shí)踐中僅僅強(qiáng)調(diào)或?qū)で蟆柏斄εc事權(quán)相匹配”也是不完整、不徹底和欠科學(xué)的，因?yàn)樵诙嗉壵头旨壺斦w制下，政府間收支權(quán)責(zé)配置的核心是使各級政府的財政手段與其承擔(dān)的財政職責(zé)相一致或匹配[45]?！柏斄εc事權(quán)相匹配”的意義在于明確了財力分配的最終作用，但卻忽視了財權(quán)配置這一關(guān)鍵要素。王恩奉從稅種劃分、分稅層次、轉(zhuǎn)移支付效果和鄉(xiāng)縣面臨的實(shí)際4個維度論證了過分強(qiáng)調(diào)“財力與事權(quán)相匹配”的提法對分稅制改革產(chǎn)生的誤導(dǎo)，指出“財力不足只是表象，關(guān)鍵還是財權(quán)與事權(quán)界定不清”[46]。

從“財力”的提法再轉(zhuǎn)變到“支出責(zé)任”的提法，我們可以看到國家正以一種新的理念和思維不斷實(shí)踐和深化財稅體制改革。首先，從理論上講，由于公共財政的收支原則是“以支定收”——即先確定資金需求，然后才去考慮如何籌集資金的問題（這種做法更具效率），所以，分級財政體制的核心要求應(yīng)確定為：以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級財政的收支范圍以及管理權(quán)限，事權(quán)劃分與支出范圍相一致并和財力相適應(yīng)，因此，只有補(bǔ)上明確事權(quán)劃分并以此合理劃分各級政府的支出責(zé)任這一課，才能為財力和財權(quán)的配置找到科學(xué)依據(jù)，才能最終理順政府間財政關(guān)系[47]。其次，從中國的實(shí)際情況來看，也并不具備相關(guān)條件①至少需要同時滿足的條件：（1）各級政府之間的事權(quán)能夠劃分清晰，分擔(dān)性的事權(quán)少，而且相對穩(wěn)定；（2）每一級政府通過自己擁有的財權(quán)可以獲得相應(yīng)的財力，即每一級政府都有足夠的財源和稅源；（3）有足夠的稅種在各級政府之間分配，共享稅收；（4）當(dāng)不同層級政府之間出現(xiàn)財政上的矛盾時，由第三方來裁決。[40]來保證這種以“財權(quán)與事權(quán)相匹配”為原則設(shè)計的財政體制可以持續(xù)運(yùn)行下去。

五、中央與地方關(guān)系運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建

關(guān)于我國中央與地方關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制，學(xué)者們基于不同的角度進(jìn)行研究，旨在為中央與地方構(gòu)建一個合理、協(xié)調(diào)的關(guān)系運(yùn)行模式提出相關(guān)的政策建議：

（1）中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡。部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過集權(quán)與分權(quán)的平衡來構(gòu)建我國中央與地方關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制，因?yàn)椋耆瘷?quán)的體制面臨資源配置效率低下的風(fēng)險，而高度分權(quán)的體制將導(dǎo)致分配不公，應(yīng)研究如何在集權(quán)與分權(quán)之間尋找一種平衡。楊小云指出協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的一條現(xiàn)實(shí)可行的路徑選擇是：繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)國家與社會之間的分權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)政治體系內(nèi)部權(quán)力分配的集分平衡，既要解決好行政權(quán)力的層次性劃分，又要解決好同一層次行政權(quán)力的功能性劃分，還要解決好層次性劃分和功能性劃分的配套銜接[48]。夏麗華認(rèn)為當(dāng)今世界各國既沒有純粹的中央集權(quán)模式，也沒有純粹的地方分權(quán)模式，中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合是總的發(fā)展趨勢，實(shí)行中央必要集權(quán)與地方適度分權(quán)合作的縱向權(quán)力關(guān)系模式是我們的必然選擇，為此，必須進(jìn)一步依法規(guī)范中央政府與地方政府的關(guān)系，在縱向分權(quán)與橫向分權(quán)的同時將經(jīng)濟(jì)放權(quán)與政治放權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，逐步實(shí)現(xiàn)中央向地方平等放權(quán)，并加大力度完善中央與地方權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制[6]。易承志主張促進(jìn)中央與地方權(quán)力的集分平衡，認(rèn)為集分平衡使中央有足夠的權(quán)威和宏觀調(diào)控能力以推動現(xiàn)代化的前進(jìn)，促進(jìn)不同地區(qū)的均衡發(fā)展，地方也有必要的自主權(quán)限和發(fā)展空間以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，激發(fā)地方發(fā)展的活力。社會轉(zhuǎn)型過程中縱向政府間權(quán)力的集分平衡關(guān)鍵在于根據(jù)不同時期政府的具體職能合理配置權(quán)力，既要保證中央政府的宏觀調(diào)控能力和整體控制能力，又要保障地方的自主發(fā)展空間和發(fā)展活力，使中央與地方在職能、權(quán)力和優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上相互依賴、相互合作以及協(xié)調(diào)發(fā)展[49]。封麗霞提出集權(quán)與分權(quán)平衡的目標(biāo)：我國中央與地方關(guān)系在遵循“發(fā)揮中央與地方兩個積極性”原則的前提下，努力找到中央與地方權(quán)力的合理分治點(diǎn)，應(yīng)規(guī)范集權(quán)與分權(quán)的“尺度”并注意克服中央集權(quán)與地方分權(quán)的主觀隨意性，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)與尺度的規(guī)范化與法制化[7]。魏紅英提出我國中央與地方關(guān)系和諧發(fā)展的基本定位——縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化，即結(jié)構(gòu)要素的分化與協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)要素的有序化和權(quán)力控制的有效性，它們所達(dá)到的程度必須與當(dāng)時政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景相適應(yīng)。通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化來構(gòu)建我國中央與地方的和諧發(fā)展關(guān)系，具體包括保障公民在場、建立公民-中央的信息“直通車”、解決結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)化問題和“距離悖論”，提升中央效能權(quán)威、建設(shè)解決爭議場域以及破解中央與地方權(quán)力關(guān)系“收（權(quán)）-（僵）死-放（權(quán)）-（混）亂”困境[50]。董克用提出重塑我國中央與地方關(guān)系的措施：一是改科層制為矩陣制，要實(shí)現(xiàn)應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)的就由中央直接負(fù)責(zé)，包括在地方設(shè)立中央派出機(jī)構(gòu)直接服務(wù)公民以及通過公共財政轉(zhuǎn)移支付，鼓勵地方政府承擔(dān)起責(zé)任，建立起激勵機(jī)制，調(diào)動地方的積極性；二是要推進(jìn)中央地方管理法制化，同時發(fā)揮黨和全國人民代表大會在處理、協(xié)調(diào)中央地方關(guān)系方面的作用[51]。

（2）完善財政分權(quán)。也有部分學(xué)者從完善財政分權(quán)的角度構(gòu)建我國中央與地方關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制，他們的研究主要圍繞著如何建立合理、適度的財政分權(quán)，以提高財政分權(quán)的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)展開。夏永祥等提出消除中央與地方之間博弈的目標(biāo)，即真正做到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，建立居民的退出與呼吁機(jī)制，構(gòu)建更加合理的政績觀與指標(biāo)考評體系，建立新型中央與地方關(guān)系[12]。劉承禮指出我國應(yīng)建立公共財政體系，理順中央與地方的財政收支關(guān)系：首先理順中央與地方政府之間財力與事權(quán)相匹配的關(guān)系，其次建立和健全轉(zhuǎn)移支付制度，再次完善預(yù)算管理體制[52]。劉光俊等提出完善中央與地方財政分權(quán)關(guān)系的基本思路是：合理界定中央與地方的財權(quán)分享；在事權(quán)分擔(dān)上要與財權(quán)相統(tǒng)一；以憲法或法律對各級政府的權(quán)力嚴(yán)格界定，杜絕機(jī)會主義傾向；構(gòu)建規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，減少博弈空間[15]。趙浪提出了財政分權(quán)體制背景下克服政府自利性的三大路徑：一是構(gòu)建約束政府自利性的制度安排，二是合理界定政府職能，三是加強(qiáng)政府官員行政倫理素質(zhì)的改造[18]。殷志紅認(rèn)為要正確合理地處理中央與地方的分配關(guān)系，必須有一個科學(xué)規(guī)范的制度，而分稅制正好為解決這一問題開拓了新路徑：合理、完善的分稅制是分稅與事權(quán)相統(tǒng)一的，收入與支出配合、事權(quán)與財權(quán)相符，能夠有效克服舊體制帶來的中央與地方間的談判、糾紛以及由此產(chǎn)生的地方對中央的離心力和地方之間的互相封鎖傾向，解決好財政資源和配置資源的權(quán)力自身在中央與地方間的分配問題[1]。唐在富通過對中央與地方政府在土地調(diào)控上博弈過程的勾畫，在類似的宏觀調(diào)控問題上為中央與地方之間的關(guān)系協(xié)調(diào)建立了一個理論分析框架：改變地方政府對中央策略選擇的預(yù)期，改變地方政府策略選擇的成本收益布局，從而消除或減少宏觀調(diào)控中的梗阻現(xiàn)象和欺騙行為[53]。楊之剛從轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計原則、基層政府轉(zhuǎn)移支付制度、轉(zhuǎn)移支付方式、轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和計算公式等角度提出了進(jìn)一步完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的建議[54]。魏治勛提出進(jìn)行制度性重構(gòu)的目標(biāo)，以強(qiáng)化中央權(quán)威為首要前提、以地方自治為根基、以規(guī)范化的事權(quán)與財權(quán)劃分及其均衡制約為主要內(nèi)容的制度性重構(gòu)是建設(shè)健康穩(wěn)定的中央與地方關(guān)系的合理選擇。要改變現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度“厚此薄彼”的弊端，將轉(zhuǎn)移支付制度改造成為財政返還與財力轉(zhuǎn)移并重的財政轉(zhuǎn)移體系[23]。呂冰洋認(rèn)為我國目前的“五級財政制度”已經(jīng)積累了較多問題，因此提出政府間事權(quán)分配可以朝“啞鈴形分權(quán)”演進(jìn)，即結(jié)合行政體制改革，將財政事權(quán)集中在中央政府和縣級政府，弱化省級政府的事權(quán)、取消地市級政府的事權(quán)[55]。但劉尚希并不認(rèn)為縮減政府層級（從“五級財政”簡化為“三級財政”）是省以下財政體制的解決之道，他認(rèn)為關(guān)鍵是要實(shí)行“轄區(qū)財政責(zé)任制”，強(qiáng)調(diào)將“地方財政”視為一個有機(jī)整體，在地方內(nèi)部實(shí)現(xiàn)平衡[40]。

（3）中央與地方關(guān)系的法治化。有部分學(xué)者從法治化的角度構(gòu)建我國中央與地方關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制。熊文釗從法治角度探討中央與地方良性互動機(jī)制的構(gòu)建[56]。黃海鷹認(rèn)為應(yīng)通過修改憲法相關(guān)內(nèi)容，制定和完善《中央和地方關(guān)系法》《財政轉(zhuǎn)移支付法》等相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建起我國中央和地方事權(quán)與財權(quán)劃分的法律框架[57]。鄧偉從國家治理的角度，強(qiáng)調(diào)通過財稅法治，有效劃分中央與地方的事權(quán)、界分中央與地方的財權(quán)，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法制化，維護(hù)中央權(quán)威的同時調(diào)動地方的積極性[58]。陳文華等主張通過法律分權(quán)來建構(gòu)我國中央與地方之間的關(guān)系：在形式上，通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍，改變通過行政手段調(diào)節(jié)中央和地方關(guān)系的傳統(tǒng)做法；在內(nèi)容上，一方面，擴(kuò)大地方的自主權(quán)，凡是適宜地方處理的事務(wù)盡可能地交由地方自行決定，另一方面，要加強(qiáng)國家對地方的控制;在保障機(jī)制上，要確立法院作為最后保障機(jī)關(guān)，如果中央和地方因?yàn)闄?quán)力發(fā)生爭議，最終能通過法院解決[59]。皮建才主張應(yīng)在“立憲”層次上界定好中央政府和地方政府的控制權(quán)邊界[60]。單飛躍等認(rèn)為可通過經(jīng)濟(jì)憲政對我國中央與地方關(guān)系進(jìn)行憲政統(tǒng)合與矛盾消解，改善措施包括事權(quán)劃分憲治化、財權(quán)劃分法制化、權(quán)力運(yùn)行民主化和監(jiān)控體制制度化[26]。張芳等提出中央與地方關(guān)系的法治化的基本構(gòu)想：一是強(qiáng)化中央政府的權(quán)威、完善中央監(jiān)督并遏制地方保護(hù)主義傾向；二是以“地方性事務(wù)”的界定為立足點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)責(zé)的科學(xué)定位；三是完善中央與地方權(quán)力關(guān)系調(diào)整的程序制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對中央與地方的雙向監(jiān)督[8]。中央財經(jīng)大學(xué)課題組認(rèn)為調(diào)整和規(guī)范我國中央與地方責(zé)任劃分和支出分配關(guān)系，應(yīng)主要集中在“依法行政”這個核心上，協(xié)調(diào)推進(jìn)行政體制、財政體制和投資體制的改革[22]。上官丕亮從法治化的角度提出，中央與地方之間應(yīng)進(jìn)行明確的縱向分權(quán)，明確中央的專屬管轄權(quán)和職責(zé)以及地方的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，既確保中央權(quán)威，又實(shí)現(xiàn)地方自治[19]。張艷認(rèn)為在現(xiàn)階段，我國應(yīng)以憲法、法律等為依托，以“法律保留”為重心來推進(jìn)中央與地方關(guān)系法治化，在堅持“維護(hù)中央權(quán)威”與“尊重地方利益”并重的原則下，合理界定中央與地方的權(quán)力、義務(wù)范疇，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)與地方自治相結(jié)合、中央與地方利益相協(xié)調(diào)的和諧統(tǒng)一與動態(tài)均衡[20]。李海亮等通過憲法文化解析，認(rèn)為我國中央與地方關(guān)系需要進(jìn)行法治建構(gòu)，加強(qiáng)憲法制度和觀念文化的有機(jī)結(jié)合，厘定相關(guān)基本范疇，培育中央與地方分權(quán)、輔助性原則以及公民參與等價值理念，逐步形成一種基于法律并嚴(yán)格遵守法律的社會氛圍[61]。針對目前學(xué)界在探討央地關(guān)系法治化時，缺乏從憲法文本展開分析的缺陷，鄭毅對建國以來我國歷部憲法中中央與地方關(guān)系條款的演變進(jìn)行研究，揭示憲法文本中中央與地方關(guān)系條款的演變規(guī)律及局限，依據(jù)不同的條款類型分別提出發(fā)展與完善方案[62]。張述存從4個方面提出依法規(guī)范中央與地方關(guān)系，包括依法加快推動政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化中央與地方的職能結(jié)構(gòu)；依法深化財稅體制改革，健全中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)相匹配的制度；依法推進(jìn)金融、工商、審計和環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，理順中央與地方政府的條塊關(guān)系；加快制定《中央與地方政府關(guān)系法》，完善中央與地方政府關(guān)系的法律體系[63]。

六、研究結(jié)論

我國中央與地方關(guān)系是一個多層面、多角度的體系，它包含著中央與地方的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系乃至文化關(guān)系，其中，經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。我國中央與地方政治關(guān)系的改革一般都是經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的延伸和發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)體制改革在上層建筑領(lǐng)域的表現(xiàn)。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都使我國中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢。

第一，在中央與地方關(guān)系發(fā)展中，圍繞著從中央集權(quán)到地方分權(quán)的發(fā)展趨勢，在中央有效集權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)，成為研究者的共識。特別是在地方分權(quán)成為普遍趨勢的背景下，如何加強(qiáng)中央權(quán)威、防止地方主義滋長成為重要的學(xué)術(shù)與政治問題。

第二，行政分權(quán)、財政分權(quán)和法律分權(quán)構(gòu)成三種主要的研究路徑。分稅制改革以來的財政分權(quán)成為中央與地方關(guān)系發(fā)展研究的重點(diǎn)問題，幾乎主宰了當(dāng)下的研究。相關(guān)研究集中在財權(quán)事權(quán)劃分、財政轉(zhuǎn)移支付、中央與地方的權(quán)責(zé)、利益劃分與相關(guān)關(guān)系等幾個維度。由于中央與地方政府之間事權(quán)劃分不明確，雙方都會采取一些機(jī)會主義行為來實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，因此，如何重構(gòu)中央與地方的關(guān)系并克服機(jī)會主義行為，中央與地方關(guān)系的法治化成為必然的選擇。

第三，國家治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為中央與地方關(guān)系研究的隱蔽主題。中央與地方關(guān)系，從形式上看是國家權(quán)力的空間配置問題，涉及中央與地方的權(quán)力分配、利益分配和權(quán)利義務(wù)分配，究其實(shí)質(zhì)而言涉及國家治理結(jié)構(gòu)問題，但相關(guān)研究很少從國家治理角度來探討中央與地方關(guān)系，因此，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來看：一方面，中央與地方關(guān)系的研究需要實(shí)現(xiàn)理論工具的創(chuàng)新；另一方面，把中央與地方關(guān)系研究置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的范疇將成為下一步研究的可能創(chuàng)新空間。

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2016-11-14

國家社會科學(xué)基金項目（編號:16BZZ051）.

蔣永甫，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師,主要從事政府理論與地方治理研究.

D630

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.02.001