尋中國(guó)江河治理之道

李波　于音　姚松喬　郭喬羽

涓涓不壅，終為江河。我們不能坐等不可逆轉(zhuǎn)的江河生態(tài)惡果。電力行業(yè)的利益會(huì)消長(zhǎng)，電力產(chǎn)能會(huì)過(guò)剩，但是江河的福祉之于一個(gè)在生態(tài)文明方面亟待休養(yǎng)生息的民族來(lái)說(shuō)，卻有不可承受之重。

大江大河是古老而復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，所蘊(yùn)涵的是比區(qū)區(qū)發(fā)電效益大得多的資源和跨代的多重價(jià)值：他維持生態(tài)系統(tǒng)的健康，提供多種生態(tài)服務(wù)，哺育偉大古老的文化，其可貨幣化、難以貨幣化和不可貨幣化的巨大價(jià)值必須做到三者兼顧。過(guò)去十多年來(lái)，中國(guó)民間環(huán)保組織采取過(guò)許多直接行動(dòng)，深入河流上游地區(qū)公眾參與的“飛地”（由于人口分散，信息流通困難，甚至語(yǔ)言的障礙等）實(shí)地考察和監(jiān)督，指出了過(guò)往水電開(kāi)發(fā)中的許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

中國(guó)民間環(huán)保組織在2012年發(fā)布了《中國(guó)江河的“最后”報(bào)告》。在四年的時(shí)間里，我們非常欣喜地看到，官方和民間環(huán)保領(lǐng)域在江河面臨的重要挑戰(zhàn)方面存在重要的共識(shí)。生態(tài)影響爭(zhēng)議較大的一些項(xiàng)目得到暫緩?！笆濉币?guī)劃中，怒江已經(jīng)不再是水電發(fā)展的基地，國(guó)家公園建設(shè)正在成為怒江發(fā)展新的主流認(rèn)識(shí)；小南海也處于停滯狀態(tài)。民間環(huán)保界把這種改變解釋為政府各方在生態(tài)紅線策略上采取的生態(tài)文明之舉。

但是在稍顯安慰的同時(shí)，我們還要繼續(xù)呼吁，天平的砝碼仍然嚴(yán)重地偏向水電開(kāi)發(fā)的一邊，江河生態(tài)保護(hù)的多重利益仍然沒(méi)有在制度和政策實(shí)踐中得到應(yīng)有的重視，很多關(guān)鍵問(wèn)題仍然積重難返。

首先是電站的決策和審批缺乏制度保障，表現(xiàn)在三個(gè)具體方面。一是審批過(guò)程中本末倒置：江河流域綜合規(guī)劃的出臺(tái)，以及流域綜合規(guī)劃的環(huán)評(píng)過(guò)程一直滯后于單體電站上馬的速度，始終沒(méi)有對(duì)過(guò)熱的電站開(kāi)發(fā)項(xiàng)目發(fā)揮及時(shí)的指導(dǎo)和管理作用。審批決策中多采用老規(guī)劃，而即使其他的規(guī)劃制度如《國(guó)家生態(tài)功能區(qū)劃》對(duì)單個(gè)電站也沒(méi)有具體實(shí)質(zhì)的約束力。二是公眾參與的價(jià)值、渠道與方法都沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，江河水電開(kāi)發(fā)決策中環(huán)保組織和公眾的聲音被嚴(yán)重邊緣化。對(duì)于有爭(zhēng)議項(xiàng)目，公布的環(huán)評(píng)報(bào)告應(yīng)該以全本公開(kāi)為常態(tài)，申請(qǐng)公眾聽(tīng)證會(huì)等請(qǐng)求應(yīng)該具體落實(shí)而不再石沉大海，居住在江河中、下游的公眾不能再以非直接利害關(guān)系的理由遭到拒絕。把下游公眾以非直接厲害關(guān)系擋在公眾參與過(guò)程之外，實(shí)質(zhì)上是對(duì)江河保護(hù)需要全流域管理這一科學(xué)共識(shí)的否認(rèn)。三是“三通一平”開(kāi)工規(guī)定的制度缺陷造成了大多數(shù)水電站未批先建的亂象，“三通一平”實(shí)際上已經(jīng)變成電站項(xiàng)目“先上車后買票”的“許可證”，綁架項(xiàng)目審批的過(guò)程。在金沙江中游一庫(kù)八級(jí)的梯級(jí)開(kāi)發(fā)中，八個(gè)電站有七個(gè)亮了公眾參與的紅燈，而其中有三個(gè)都是“三通一平”造成的。此前2005年還有金沙江下游梯級(jí)中的溪洛渡和向家壩電站也存在未批先建的問(wèn)題。

其次，水電移民日益與民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。移民的妥善安置以及其公平和可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題是一直困擾水電行業(yè)的重要問(wèn)題。移民為水電集團(tuán)做出犧牲，而得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，能不能拿到補(bǔ)償也是問(wèn)題。在搬遷和安置過(guò)程中，使用恐嚇、威脅和其他侵犯公民權(quán)益的簡(jiǎn)單粗暴手段，導(dǎo)致了移民社區(qū)對(duì)政府和社會(huì)的不滿情緒?！笆濉焙臀磥?lái)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃中，水電發(fā)展將向江河上游和西部腹心地帶推進(jìn)，進(jìn)入少數(shù)民族集居區(qū)域時(shí)，民族和諧穩(wěn)定與水電開(kāi)發(fā)的矛盾勢(shì)必增加移民工作的難度。《憲法》和《民族區(qū)域自治法》保護(hù)少數(shù)民族的公民權(quán)力和特殊文化實(shí)踐的權(quán)益，他們的世居文化傳統(tǒng)和生計(jì)來(lái)源與自然資源的集體使用和集體管理有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系?？墒?，對(duì)移民的補(bǔ)償是按照現(xiàn)代私有產(chǎn)權(quán)的概念來(lái)制定和執(zhí)行的。這種差異，不僅帶來(lái)移民工作溝通中的誤解，出現(xiàn)文化之間不平等帶來(lái)的沖突，還在計(jì)量移民補(bǔ)償時(shí)，對(duì)遷出社區(qū)造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。遷入地如何讓移民社區(qū)安居樂(lè)業(yè)，在心理、就業(yè)、教育、養(yǎng)老、文化傳承和社會(huì)資本的重建等方面，都存在著不小的挑戰(zhàn)。總之，西南江河上游的水電開(kāi)發(fā)必須重視解決民族地區(qū)和諧穩(wěn)定的重要問(wèn)題。

再次，中國(guó)河流的生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)受到嚴(yán)重破壞，水壩建設(shè)改變了河流天然的流水生境，直接導(dǎo)致了珍稀魚類的減少和滅絕。已經(jīng)在2012年在當(dāng)?shù)孬@準(zhǔn)舉辦了“三通一平”開(kāi)工典禮的小南海電站項(xiàng)目，就屬于在長(zhǎng)江主干道上破壞淡水生態(tài)系統(tǒng)和珍稀特有魚類的示范標(biāo)本性水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，而值得在此重提：長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的建立就是為了減輕因三峽工程建設(shè)帶來(lái)的不利影響。首先在1997年建立了其前身長(zhǎng)江合江—雷波段珍稀魚類省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，2000年升格為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。隨著長(zhǎng)江上游-金沙江干流梯級(jí)電站群的上馬，金沙江下游向家壩、溪洛渡兩個(gè)大型電站又侵占了這個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)與緩沖區(qū)，迫使保護(hù)區(qū)在2005年由原來(lái)的合江—雷波段向下遷移調(diào)整至重慶三峽庫(kù)區(qū)庫(kù)尾至宜賓向家壩壩下的江段，并增加了赤水河干流以及岷江干流的宜賓至月波江段作為補(bǔ)充，保護(hù)區(qū)更名為“長(zhǎng)江上游珍稀、特有魚類國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”。可是，小南海電站的提出再次不顧長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類及其生態(tài)的重要性，修改保護(hù)區(qū)。對(duì)母親河主干道的生態(tài)都可以反復(fù)突破江河的生態(tài)紅線，更何談其他的河流保護(hù)？行文至此，我們希望小南海電站的暫時(shí)擱置不要再出現(xiàn)新的反復(fù)，長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類已經(jīng)沒(méi)有地方可退了！

此外，水電站建設(shè)對(duì)下游河道和湖泊造成的干旱困境已不再是抽象的問(wèn)題。洞庭湖、鄱陽(yáng)湖日益加重的干旱和工程解決之道已經(jīng)引發(fā)新的社會(huì)分歧。2017年1月開(kāi)始，社會(huì)各界質(zhì)疑130多億的鄱陽(yáng)湖樞紐工程是否可以解決另一個(gè)水利工程曾經(jīng)保證不會(huì)導(dǎo)致的生態(tài)負(fù)面影響，是否還會(huì)導(dǎo)致其他不可逆轉(zhuǎn)的，但暫時(shí)又無(wú)法充分預(yù)見(jiàn)的生態(tài)和社會(huì)后果，工程本身是否還包含其他不便于公開(kāi)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。如此多的關(guān)鍵問(wèn)題缺乏基本的共識(shí)，如何能夠草率決策？因此多家環(huán)保組織多方呼吁江西省徹底放棄建閘蓄水的方案。

事實(shí)上，在西南地區(qū)建造的水壩已經(jīng)淹沒(méi)了大量肥沃的河谷土地，并且由于河流喪失自凈能力，庫(kù)區(qū)造成嚴(yán)重污染。梯級(jí)大壩的累計(jì)影響，使生物滅絕，有河無(wú)流，最終會(huì)影響到食物鏈最上游的人類。不僅如此，水電站的生態(tài)補(bǔ)救措施也形同虛設(shè)。在金沙江中游梯級(jí)開(kāi)發(fā)中，阿海和梨園作為兩個(gè)金沙江干流上的水電站，都計(jì)劃把一級(jí)支流水洛河作為就地保護(hù)珍稀特有魚類的重要生境。但事實(shí)上水洛河上一庫(kù)十一級(jí)的水電建設(shè)幾乎和兩個(gè)干流電站同時(shí)開(kāi)始，金礦開(kāi)采也處于失控狀態(tài)。事實(shí)上，就在寫稿之時(shí)，還有公眾反映：被叫停的各地小水電中，仍有跡象表明，當(dāng)?shù)卣嬖跊_動(dòng)，招商引資高污染高耗能的冶煉企業(yè)來(lái)當(dāng)?shù)剞k廠，消耗多余的水電產(chǎn)能，造成更多的江河與環(huán)境污染。金沙江水洛河的開(kāi)發(fā)以及前邊介紹的小南海電站的論證過(guò)程都是無(wú)可爭(zhēng)議的案例，不僅反映了水電站的負(fù)面影響，也是無(wú)序決策，有法不依的結(jié)果。

另外，中國(guó)西南的地震風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。中國(guó)西南作為地質(zhì)和地震活躍帶上的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，尊重自然規(guī)律，科學(xué)決策的道理顯得尤為重要。在地震風(fēng)險(xiǎn)分析的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)西南電力開(kāi)發(fā)一直存在不同的意見(jiàn)。野外地質(zhì)考察的資料也證實(shí)，西南江河由于特殊地質(zhì)構(gòu)造、惡劣的地質(zhì)環(huán)境和地震頻發(fā)的特點(diǎn)，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)多次烈度較高的地震并引發(fā)眾多的大型塌陷，造成河流改道和堰塞湖的危害。水壩既是觸發(fā)因素同時(shí)也是受害者，更可怕的是，個(gè)別大壩在梯級(jí)電站中可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)。地震專家建議，應(yīng)該在大型水電工程規(guī)劃和審批過(guò)程中，把潰壩等重大事故的應(yīng)對(duì)預(yù)案列入項(xiàng)目審批的重要內(nèi)容。西南水電的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)存在巨大爭(zhēng)議的話題，應(yīng)該讓不同的意見(jiàn)都有充分的表達(dá)機(jī)會(huì)，并公開(kāi)國(guó)家中長(zhǎng)期地震預(yù)測(cè)的資料。在地震與水電開(kāi)發(fā)的決策過(guò)程中，多多考慮預(yù)先審慎的科學(xué)原則。

最后，水電大壩管理的任務(wù)將日益加重。中國(guó)應(yīng)該盡早停止向河流險(xiǎn)灘和上游繼續(xù)開(kāi)發(fā)新水電的步伐，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)：在已建大壩群中挖掘新出力的潛力和效率，同時(shí)維護(hù)大壩的安全，消除各種隱患和風(fēng)險(xiǎn)，減少大壩的生態(tài)影響，盡可能恢復(fù)和維持生態(tài)流及其生態(tài)服務(wù)，幫助大壩移民社區(qū)重新安居樂(lè)業(yè)等。中國(guó)在“十一五”計(jì)劃之后，無(wú)論是水壩總數(shù)、高庫(kù)大壩總數(shù)，以及水電裝機(jī)的總量，早已在世界范圍內(nèi)鶴立雞群。大壩一定是有其工程使用壽命的。幾十年后，水電公司將如何處理江河上不斷退役的大壩？這些高庫(kù)大壩全周期的成本和代價(jià)，恐怕要納稅人甚至子孫后代幫助水電公司來(lái)承擔(dān)了？

基于世界范圍內(nèi)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到的河流生態(tài)和水利開(kāi)發(fā)挑戰(zhàn)，人類急需轉(zhuǎn)變對(duì)河流的態(tài)度，采用更長(zhǎng)遠(yuǎn)和全面的眼光來(lái)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)河流，維系河流從源頭到入海的全流域完整性。

十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，指明了生態(tài)文明建設(shè)成為體制改革的亮點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)制度化的方向。為了貫徹十八屆三中全會(huì)的精神，在江河治理的工作中落實(shí)生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想，應(yīng)該樹(shù)立有利于江河生態(tài)恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展的江河生態(tài)文明觀以及和諧的、有底線的、公正的流域大局觀。

保護(hù)和恢復(fù)河流生態(tài)的關(guān)鍵在于認(rèn)真對(duì)待以及尊重整條河流的流域。從流域?qū)用嫠伎季褪前押恿骺闯墒顷懙亍⑺暮蜕鷳B(tài)有機(jī)結(jié)合的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)在任何一個(gè)點(diǎn)上的沖擊和改變都會(huì)影響到其他各部分。保護(hù)河流就意味著保護(hù)水源、土壤、森林、生態(tài)系統(tǒng)、甚至空氣。我們應(yīng)該擯棄“控制”“馴服”河流這套不科學(xué)的話語(yǔ)，人類無(wú)法“控制”一個(gè)流域。我們需要認(rèn)識(shí)和尊重土地、森林、水和大氣之間的復(fù)雜交換，并且去適應(yīng)這種復(fù)雜性，而不是相反地通過(guò)工程技術(shù)去控制和簡(jiǎn)化它。尊重流域也是尊重不同流域的區(qū)別和多樣性，以及依靠流域生存的自然和人類社區(qū)。

自大禹治水改變其父的治水方針，變堵為疏最終取得成功。以疏為主的治理方式也體現(xiàn)在后來(lái)的鄭國(guó)渠、都江堰、大運(yùn)河，但黃河的治理卻使用了以堵為主的方式，留下地面懸河等后患。水與土地、森林、礦藏一樣，是重要的自然資源，具有不可替代性，是人類生存與發(fā)展的基本條件?，F(xiàn)在的江河開(kāi)發(fā)缺乏人文關(guān)懷，支撐集體精神生活的民族文化因而遭到破壞。保護(hù)江河，要從重塑價(jià)值觀開(kāi)始，重新樹(shù)立和諧平衡的生態(tài)文明自然觀。

中國(guó)江河的流域管理和綜合規(guī)劃必須建立在清晰完整的生態(tài)紅線基礎(chǔ)之上。在世界范圍內(nèi)，借鑒在江河開(kāi)發(fā)和保護(hù)的問(wèn)題上已經(jīng)走了彎路，同時(shí)也正在嘗試改善的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。有關(guān)江河生態(tài)紅線的劃定，理應(yīng)包括自由流淌的河流和河段，并作為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，禁止任何水電開(kāi)發(fā)、大型灌溉或造渠的工程。并為之立法和執(zhí)法做出保證。

中國(guó)現(xiàn)在還缺乏明確的河流法律和管理辦法，從可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的理念出發(fā)，科學(xué)管理發(fā)展和保護(hù)之間的平衡。尤其是正在進(jìn)行無(wú)序、快速水電開(kāi)發(fā)的西南地區(qū)，因其風(fēng)景獨(dú)特、物種豐富、民族眾多、地質(zhì)復(fù)雜，相關(guān)建設(shè)決策過(guò)程應(yīng)該更考慮可持續(xù)性，決策更加透明公正。

建立和完善江河治理和水電開(kāi)發(fā)決策中的公眾參與和公眾監(jiān)督制度，保證江河流域的綜合規(guī)劃及其規(guī)劃環(huán)評(píng)落到實(shí)處，必須阻止梯級(jí)開(kāi)發(fā)和單體項(xiàng)目審批程序被置于流域規(guī)劃之前的錯(cuò)誤做法；多開(kāi)展水電開(kāi)發(fā)與地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)的野外研究，公開(kāi)論證應(yīng)該多傾聽(tīng)不同意見(jiàn)，讓水電風(fēng)險(xiǎn)的分析更充分，更讓公眾信服。水電站項(xiàng)目的決策必須嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目審批的程序，盡快廢止早已不合時(shí)宜的“三通一平”政策，出臺(tái)新的審批規(guī)定：要求項(xiàng)目必須在主體工程環(huán)評(píng)審批程序徹底走完之后，方可開(kāi)工。對(duì)于數(shù)目龐大的水庫(kù)大壩群，應(yīng)盡快完善其管理機(jī)制，特別要重視引入水電公司對(duì)水庫(kù)大壩在整個(gè)生命周期中的終身責(zé)任制和分期申請(qǐng)審批制。水電公司將完整真實(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給納稅人的行為如果得不到抑制，水電開(kāi)發(fā)加速快上的熱勁就不會(huì)消退。同時(shí)，江河生態(tài)紅線的劃定必須盡快落實(shí)到地面，在已建和未建保護(hù)區(qū)的河段開(kāi)展及時(shí)、搶救性的研究和紅線劃定工作。積極發(fā)展可再生能源，推動(dòng)河流的立法保護(hù)。

回顧每個(gè)突破制度底線匆匆上馬的水電站項(xiàng)目，項(xiàng)目論證的理由都要提到國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大能源需求?？墒?，水力電力生產(chǎn)已經(jīng)不再擁有原來(lái)的沖動(dòng)。中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2016年度全國(guó)電力供需形勢(shì)分析預(yù)測(cè)報(bào)告》曾指出：全國(guó)電力總體供過(guò)于求，部分地區(qū)電力供應(yīng)能力過(guò)剩相對(duì)突出。西南水電產(chǎn)業(yè)“棄電”問(wèn)題更加顯著。報(bào)告建議：當(dāng)前中國(guó)應(yīng)嚴(yán)格控制新電廠開(kāi)工規(guī)模，優(yōu)化增量結(jié)構(gòu)；加快解決“棄水”“棄風(fēng)”“棄光”的突出問(wèn)題。面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)不斷深化與國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，優(yōu)化已有產(chǎn)能遠(yuǎn)比新建產(chǎn)能更為重要而有意義。以此同時(shí)，國(guó)家已明確：長(zhǎng)江不再搞大開(kāi)發(fā)，而需要大保護(hù)的政策指引，長(zhǎng)江流域生態(tài)恢復(fù)工作已提上日程。總之，水電項(xiàng)目審批與決策，水電行業(yè)發(fā)展都到了擯棄原有電力獨(dú)大的理念和實(shí)踐的時(shí)候了。必須調(diào)整水電行業(yè)利益強(qiáng)壓江河生態(tài)多重利益的局面，真正開(kāi)始追求多贏的江河生態(tài)效益。