江河的地方治理與公共政策

徐家良

一、江河管理的三個階段

中國的江河管理經(jīng)過了三個不同的時期，有三種不同的管理風格。1949年10月中華人民共和國成立之后到20世紀70年代末，江河基本上處于自然狀況，盡管有大力興修水利事業(yè)、圍造水庫和農(nóng)業(yè)學(xué)大寨時的平整土地，有一些江河的走向和地貌有所變化，但水質(zhì)沒有大的變化，還是純自然的，沒有污染。由于當時的中國國民經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，工業(yè)所占比重不大，所以，這個時期可以稱為自然放養(yǎng)階段。1978年12月，隨著中國實行改革開放政策，全黨的工作目標轉(zhuǎn)移到實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，由“階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)為以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”，全國上下掀起了經(jīng)濟建設(shè)的大潮，以GDP為導(dǎo)向，從國外和外地招商引資，出現(xiàn)了無數(shù)個造紙廠、化工廠、冶煉廠等，污染了土地，也污染了水質(zhì)，清澈可見的江流逐漸變成任人排放的臭水溝，河水由可以游泳飲用到不能游泳飲用，導(dǎo)致整體環(huán)境破壞，嚴重影響到人們基本生活，對生命健康造成威脅。這一時期可以稱為污染放任階段。這一時期的特點是，盡管中央政府和地方政府一直在強調(diào)避免走西方先污染后治理的老路，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染的關(guān)系，但受到經(jīng)濟發(fā)展的正向剌激、官員政績需要，仍然自覺和不自覺地污染了江河，使中國所有的河流不同程度地受到污染。像黃河和長江，這兩條母親河的源頭、中游和下游，也不同程度地受到污染。環(huán)境破壞的直接后果是人們生活質(zhì)量下降，在此背景下，整個社會被迫放棄“經(jīng)濟至上”的行為模式，進入江河管理的第三個階段，治理修復(fù)階段。通過關(guān)停并轉(zhuǎn)一些企業(yè)，對江河有重大污染的企業(yè)逐漸減排或搬遷，江河進入修養(yǎng)生息狀況。

從江河管理的三個階段可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展與環(huán)境保護是一對矛盾體，只有遵守自然運行規(guī)律、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展規(guī)律，才能尋找到他們的協(xié)調(diào)平衡點，否則，人類社會有可能在短期內(nèi)或某一個方面表面上占了一些便宜，但從長期或整體來看就會失去生命的價值和尊嚴，威脅自己的生存與發(fā)展。

二、社會組織與地方治理

傳統(tǒng)社會管理，基本上是由政府一個主體全部處置，企業(yè)和社會組織都是附屬品，沒有自身的獨立性和主體性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與社會需求的多樣性，政府無法回應(yīng)社會的各種需求，更無法在短時間內(nèi)高效地完成任務(wù)，這就給企業(yè)和社會組織提供了發(fā)展的空間。社會組織借助它熟悉服務(wù)對象、了解顧客需求和高效完成任務(wù)的特性，提供專業(yè)化的服務(wù)，獲得了政府和企業(yè)都無法提供的機會，社會組織由此贏得社會服務(wù)的主體地位，與政府一起高效提供公共服務(wù)。這樣，社會管理逐漸向社會治理轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)的單一中心向企業(yè)和社會組織多中心轉(zhuǎn)變，在江河管理中表現(xiàn)得特別明顯，社會組織，尤其是環(huán)境保護組織出于環(huán)境保護的需要，向當?shù)卣峁┙游廴拘畔?，通過訴訟程序?qū)ξ廴酒髽I(yè)和當?shù)卣┘佑绊?，如常州毒地案，中華環(huán)保聯(lián)合會、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會和自然之友等環(huán)保組織向常州市中院遞交訴訟立案材料，對3家化工企業(yè)提起公益訴訟。社會組織希望通過各種途徑迫使政府和企業(yè)執(zhí)行國家的環(huán)境保護政策，切實保障江河沿岸人們的基本生存權(quán)益。當然，在地方治理過程中，當?shù)卣?、社會組織與企業(yè)之間圍繞著江河污染的規(guī)模與程度、治理的時間長短和費用多少等問題進行了持續(xù)的博弈。經(jīng)驗表明，只要一個地方社會組織抗爭能力強和在國內(nèi)外的影響力大，這個地方的污染規(guī)模就會縮小，程度就會下降，自然環(huán)境的保護就會越好。21世紀初期的怒江水壩建設(shè)的爭論，以及后來溫家寶總理的批示和水壩的停建，就反映出綠家園、自然之友、地球村等這些環(huán)境保護組織所發(fā)揮的積極作用。從理論上講，江河屬于公共物品，由政府提供管理與服務(wù)，但在使用過程中，企業(yè)通過搭便車的方式，污染水源，最大程度上獲取利潤，再通過稅收交給政府，表面上企業(yè)和政府都得到了利益，但實際上，江河一旦受到污染，最后殃及百姓，直接威脅人們健康。

無可諱言的事實是，社會組織，特別是環(huán)境保護組織在地方治理中扮演的角色非常艱難，雖然幾乎所有政府、企業(yè)和社會組織都毫不懷疑環(huán)境保護的重要性，但在實際過程中，恰恰以利潤追求、GDP產(chǎn)值和政府績效來考量，這就是為什么環(huán)境保護組織或其他社會組織為了保護江河不被污染做了大量的工作而最后收效甚微的原因所在。

當然，在江河治理中，社會組織要發(fā)揮積極作用需要具備一些條件：一是社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運行優(yōu)良。因為只有社會組織自身保持較好的狀況，才能有效發(fā)揮作用；二是社會組織具備較高的能力水平。社會組織能力有許多方面，但最為主要的是信息獲取能力、危機處置能力、傳播影響能力、社會交往能力等。三是社會組織領(lǐng)袖的素質(zhì)較高。作為一個社會組織，能夠在江河治理中發(fā)揮出特殊的作用，應(yīng)該與這個社會組織領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)系密切。

三、制度化建設(shè)、決策科學(xué)化與公眾參與

為了做到江河治理的良性化運轉(zhuǎn)，有必要做好以下幾個方面工作：一是盡可能確保理念與行為一致性。盡管在觀念上，環(huán)境保護這個概念像民主和自由概念一樣，人人贊成無人反對，但在具體實踐過程中就無法確保不打折扣。打折扣的關(guān)鍵還是行為趨利，政治利益、經(jīng)濟利益與環(huán)境利益之間的矛盾與沖突。二是制度化建設(shè)。江河治理呈現(xiàn)碎片化的管理，無法達到整體性的效果，這在跨流域治理中尤為突出，各個地方政府沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，各以“利”和“塊”為重，結(jié)果無法產(chǎn)生整體效應(yīng)，美國田納西河流域設(shè)置全國統(tǒng)一的管理機構(gòu)的經(jīng)驗值得中國制度化建設(shè)借鑒。江河治理，最關(guān)鍵的還是領(lǐng)導(dǎo)重視，只要黨政一把手把環(huán)境保護列入工作中的頭等大事，污染問題也就解決過半。目前在全國各地推行的由江蘇無錫市在治理太湖水質(zhì)污染經(jīng)驗而來的黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)擔任“河長制”，就是江河治理中制度化的又一種表現(xiàn)形式。三是決策科學(xué)化。江河治理中政府的主導(dǎo)作用不可小視，由經(jīng)驗性決策轉(zhuǎn)化為科學(xué)決策，是當務(wù)之急，改變憑主觀感受作出決策的傳統(tǒng)習(xí)慣，根據(jù)自然發(fā)展的規(guī)律和社會發(fā)展的規(guī)律作出決策，符合江河演變的自然規(guī)則。在決策科學(xué)化的同時，需要聽取智庫機構(gòu)的意見，確保江河治理信息的全面性和真實性，政府在決策過程中做到聽取各種意見，從中選擇最佳的決策方案，最大程度上滿足各種需求。對污染江河嚴重或?qū)掖芜`規(guī)的企業(yè)采取堅持果斷的措施，不給企業(yè)以任何借口的機會。四是公眾參與。江河治理不僅僅涉及到政府、企業(yè)和社會組織，而且還是與每一個公眾的權(quán)益直接或間接相關(guān)。政府圈、企業(yè)圈與社會組織圈都有不同的職責與角色，但在江河治理中，僅僅一個政府圈、一個企業(yè)圈和一個社會組織圈都無法完成預(yù)期的目標，只有相互之間互動才能達到高效，圈與圈之間的聯(lián)結(jié)點，就是公眾。每一個公眾，都生活在每條江河的各個部分，只要每一個公眾都能視環(huán)境保護為生命，隨時對江河污染保持警惕，把江河治理作為每個公民應(yīng)盡的義務(wù)，敢于發(fā)布江河污染的信息，敢于拿起法律的武器與違規(guī)的地方政府和企業(yè)作抗爭，江河治理才會有明顯的好轉(zhuǎn)。通過公眾參與，監(jiān)督政府和企業(yè)的行為，糾正政府與企業(yè)不當行為，把江河污染消亡在萌芽之中，只有如此，河流會漸趨自然，保持生態(tài)均衡。

顯然，江河治理是一個系統(tǒng)工程，不是某一個因素導(dǎo)致污染，而是由多種復(fù)雜因素構(gòu)成。為了做到江河治理的有效性，有必要充分發(fā)揮社會組織，尤其是環(huán)境保護組織“啄木鳥”的特殊作用，通過政府和企業(yè)轉(zhuǎn)變觀念和行為，對江河治理采取一系列合理的制度化安排，提高政府決策的科學(xué)性和民主性，鼓勵公眾參與，監(jiān)督政府和企業(yè)的不當行為，還江河一個純生態(tài)的環(huán)境。