對我國行政執(zhí)法制度保障建設(shè)的思考

王建華中共莆田市委黨校

對我國行政執(zhí)法制度保障建設(shè)的思考

王建華
中共莆田市委黨校

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律活動的總稱，其與公民、法人和其他社會組織的利益息息相關(guān)?！胺傻纳υ谟趯?shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！毙姓C(jī)關(guān)是行政執(zhí)法的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法。當(dāng)前行政執(zhí)法存在的執(zhí)法不力、執(zhí)法不公，程序不當(dāng)，濫用自由裁量權(quán)等問題仍然存在。要加強(qiáng)行政執(zhí)法制度保障建設(shè)，深化行政執(zhí)法體制改革，建立健全高效有力的執(zhí)法制度保障體系，全面推進(jìn)法治中國建設(shè)。

行政執(zhí)法；制度保障；執(zhí)法主體

建設(shè)法治國家，要求行政機(jī)關(guān)依法行政。黨的十九大提出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。我國各級行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，很多法律和法規(guī)都是通過行政機(jī)關(guān)的具體職能活動來實(shí)施的，而行政機(jī)關(guān)的行政人員在執(zhí)行這些法律法規(guī)時，往往帶有主觀性、隨意性，這就要求行政執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律，既不能以權(quán)壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇私枉法，把法律當(dāng)作謀取私利的工具，通過深化行政執(zhí)法體制改革，建立健全行政執(zhí)法制度保障，才能更好地推進(jìn)法治社會進(jìn)程。

一、當(dāng)前我國行政執(zhí)法存在的主要問題

行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律取得并行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動必須依法進(jìn)行。我國的行政執(zhí)法雖然已經(jīng)逐漸走上法治的軌道，在規(guī)范執(zhí)法方面有了許多進(jìn)步，但是，當(dāng)前的行政執(zhí)法中仍然存在問題。

1、行政執(zhí)法的力量不足，行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高。行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法離不開執(zhí)法主體和一定數(shù)量的執(zhí)法人員。在我國現(xiàn)有的立法過程中，由于缺乏必要的評估，在授予某一執(zhí)法主體具體的執(zhí)法權(quán)時，較少考慮被授權(quán)對象的執(zhí)法力量問題。如果一個組織并不具備執(zhí)法能力，那么，賦予該組織執(zhí)法職責(zé)就是不合理的，可能產(chǎn)生亂作為，也可能導(dǎo)致執(zhí)法不作為，那法律也將得不到實(shí)施。執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，是將行政執(zhí)法依據(jù)適用于具體事件的復(fù)雜過程，行政執(zhí)法依據(jù)是一般性、抽象性的，而具體事件則是紛繁復(fù)雜的，行政執(zhí)法人員必須能夠準(zhǔn)確地理解法律，并能夠根據(jù)具體事件準(zhǔn)確地選用有關(guān)的行政執(zhí)法依據(jù)。行政執(zhí)法要求執(zhí)法者有完備的法律知識、強(qiáng)烈的法律意識、豐富的社會經(jīng)驗(yàn)、系統(tǒng)的知識結(jié)構(gòu)和對法律的無限忠誠，還要有高尚的品德，才能不徇私情、才能執(zhí)法如山、廉潔高效。但是我國地方有些部門不少行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)較低，甚至一些執(zhí)法主體因?yàn)閳?zhí)法人員的編制不足，就聘用合同工、臨時工，這些人絕大多數(shù)不具備合格執(zhí)法人員的基本素質(zhì)。

2、行政執(zhí)法逐利性執(zhí)法現(xiàn)象比較明顯。行政執(zhí)法是我國政府管理社會的一種規(guī)范化、正當(dāng)化的法律活動，就其本身來說不應(yīng)以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)。當(dāng)前，我國地方有些行政部門在行政執(zhí)法中，追求經(jīng)濟(jì)利益的情況較為普遍。例如行政部門在行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)有犯罪嫌疑的情況，沒有及時移送嫌疑犯罪案件給司法部門，而是有案不移、有案難移、以罰代刑的問題仍然存在，其實(shí)就是行政執(zhí)法的趨利化形象。我國仍然有不少執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行自收自支，以收費(fèi)和罰款收入作為經(jīng)費(fèi)來源，或者在將“罰沒款”上交后又得到一定數(shù)額的返還，這種做法被稱為“自費(fèi)執(zhí)法”。這樣的趨利體制導(dǎo)致執(zhí)法行為與執(zhí)法人員的利益直接掛鉤，造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的的嚴(yán)重背離。這直接導(dǎo)致了地方很多執(zhí)法主體以罰沒收入的高低作為執(zhí)法成就的唯一指標(biāo)。甚至將財(cái)產(chǎn)罰作為行政執(zhí)法的唯一手段，而在執(zhí)法力度上更是以追求罰款數(shù)額的最大化為標(biāo)準(zhǔn)。

3、行政執(zhí)法權(quán)的濫用和暴力執(zhí)法。行政執(zhí)法行為必須符合法定目的，即為了實(shí)施法律，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如果以實(shí)施法律之名而行實(shí)現(xiàn)其他目的之實(shí)，則構(gòu)成行政執(zhí)法權(quán)的濫用。在我國有些地方，執(zhí)法行為違反法定目的的情況仍然存在，特別是行政裁量權(quán)的濫用尤為嚴(yán)重。如部分執(zhí)法主體為了當(dāng)?shù)卣賳T的政績，實(shí)現(xiàn)地方保護(hù)主義，給予外地企業(yè)不平等、不公平的待遇，以及限制外地企業(yè)、組織在本地的發(fā)展等。我國地方有些行政執(zhí)法部門暴力執(zhí)法形象仍然存在，特別是城管領(lǐng)域的暴力執(zhí)法更是成為高發(fā)區(qū)。暴力執(zhí)法的頻頻發(fā)生，有著較壞的影響力，侵害了受害人的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不僅與我國依法行政的目標(biāo)背道而馳，而且也與我國人民當(dāng)家作主的社會主義性質(zhì)不相符，破壞了執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員在人民群眾心目中的形象，造成了執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員與人民群眾的矛盾加劇，不利于和諧社會建設(shè)。行政人員執(zhí)法是為了人民，這是我國社會主義國家性質(zhì)的必然要求，也是法治中國建設(shè)的必然要求，但暴力執(zhí)法無疑讓公眾與國家機(jī)關(guān)之間的隔閡加深，不利于和諧社會建設(shè)。

4、行政執(zhí)法程序違法時有發(fā)生，多頭執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。行政執(zhí)法程序是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法所必須遵循的步驟、方式、順序和時限等。程序的公開是行政執(zhí)法行為公正的重要保障，沒有程序的公正，即使結(jié)果是公正的，也很難是相對人信服。我國歷來有“重實(shí)體而輕程序”的傳統(tǒng)，傳統(tǒng)的法學(xué)理論和實(shí)踐只重視實(shí)體結(jié)果的公正，認(rèn)為法律程序只是一種附屬于實(shí)體的工具，其目的在于保證實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，而且這種觀念很深。例如在有些執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法主體隨意剝奪行政相對人享有的告知、救濟(jì)等權(quán)利的現(xiàn)象并不少見；有些執(zhí)法者在執(zhí)法中不表明執(zhí)法身份、不說明理由、不給予相對人陳述、申辯的機(jī)會、不按照法定期限作出執(zhí)法行為等也時有發(fā)生。執(zhí)法實(shí)踐中，往往出現(xiàn)多個機(jī)關(guān)對同一事項(xiàng)都有管轄權(quán)的情況。這種情況會導(dǎo)致多頭執(zhí)法問題，而且多頭執(zhí)法又會導(dǎo)致執(zhí)法混亂問題。多頭執(zhí)法和混亂執(zhí)法會影響到執(zhí)法的效果并且會侵害到相對人的合法權(quán)益。同時，如果法律對于執(zhí)法主體的規(guī)定不明確，也可能會產(chǎn)生執(zhí)法主體之間相互扯皮、相互推諉的情況，嚴(yán)重影響到執(zhí)法的效果。

二、完善我國行政執(zhí)法制度保障建設(shè)的對策建議

我國行政執(zhí)法要做到嚴(yán)格執(zhí)法，公正文明執(zhí)法，必須加強(qiáng)制度保障建設(shè)。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，只把公正文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的希望寄托于行政執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須從制度層面加以規(guī)范和約束。加強(qiáng)行政執(zhí)法制度保障建設(shè)，要著力于行政體制改革，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)，通過整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，完善行政程序法，規(guī)范行政自由裁量權(quán)等制度性保障。

1、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。我國通過各種執(zhí)法考試制度，來提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。當(dāng)前要提高新錄用的行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，一方面應(yīng)通過提高錄用標(biāo)準(zhǔn)，避免將不具備素質(zhì)的人員選拔進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍；另一方面還應(yīng)嚴(yán)格選拔行政執(zhí)法人員，做到公平競爭，擇優(yōu)錄用，將優(yōu)秀的人才吸收到執(zhí)法隊(duì)伍。要加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，一方面應(yīng)經(jīng)常組織行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)新頒布的法律、法規(guī)，增長行政執(zhí)法人員的法律專業(yè)知識，使他們更好地行政執(zhí)法；另一方面要加強(qiáng)他們的法治理念、基礎(chǔ)法律知識的培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)法人員法治理念的培訓(xùn)很有必要，對于減少暴力執(zhí)法、權(quán)力濫用、程序違法大有好處。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。要加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，要堅(jiān)持實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)，要堅(jiān)持常抓不放。要注意好隊(duì)伍世界觀、人生觀、價(jià)值觀的教育；要把執(zhí)法為民作為最重要的職業(yè)良知，不斷強(qiáng)化職業(yè)道德教育，恪守執(zhí)法底線和職業(yè)良知；要把遵紀(jì)守法作為第一要務(wù)，規(guī)范用權(quán)、公正廉潔執(zhí)法；要強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)社會公平正義作為最重要的價(jià)值追求，堅(jiān)持實(shí)體與程序并重，尊重和保障人權(quán)，不斷提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。

2、深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法。要深化行政執(zhí)法體制改革，做到整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。要大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。要理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法服務(wù)水平。長期以來，由于多方面原因，不少部門都有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，各部門組建獨(dú)立執(zhí)法隊(duì)伍分散進(jìn)行執(zhí)法，容易造成隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊、人員編制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足、執(zhí)法制度和程序不完善等問題。甚至同一領(lǐng)域有幾支執(zhí)法隊(duì)伍，多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，一定程度上影響了行政執(zhí)法的公正性和統(tǒng)一性，損害了人民群眾的利益和政府的形象，干擾了正常的公共秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序。只有通過相對集中統(tǒng)一執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層次，才能更好維護(hù)社會穩(wěn)定、規(guī)范市場秩序、保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益。

3、完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法是行政主體將法律執(zhí)行于外部的過程，因而行政執(zhí)法程序上的規(guī)范化是行政執(zhí)法自身規(guī)范化的重要內(nèi)容。要加強(qiáng)制度建設(shè)，完善行政執(zhí)法程序立法，加強(qiáng)行政程序立法，用法律規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，用制度約束行政執(zhí)法。健全機(jī)制約束，規(guī)范執(zhí)法程序的有效運(yùn)行。落實(shí)行政執(zhí)法程序制度化、常態(tài)化的工作模式和運(yùn)行機(jī)制。在行政辦理工作機(jī)制中，要強(qiáng)化目標(biāo)管理和責(zé)任考核，結(jié)合行政許可和行政審批清理工作，創(chuàng)新管理服務(wù)模式，減少中間環(huán)節(jié)，提高行政管理效能，積極抓好政務(wù)中心和服務(wù)大廳建設(shè)，要按照行政處罰法、行政許可法的要求，嚴(yán)格執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法手段措施。執(zhí)法人員樹立責(zé)任考核和責(zé)任追究意識，是認(rèn)真規(guī)范執(zhí)法行為的前提和保證。要扎實(shí)細(xì)致做好調(diào)查研究，科學(xué)分析行政職權(quán)屬性特征，提出符合執(zhí)法實(shí)際的實(shí)施操作方案，確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)；要科學(xué)架構(gòu)執(zhí)法考評體系，突出執(zhí)法效能評估，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，才能實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范化。

4、建立行政裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行政自由裁量權(quán)。行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時要對行政相對人作出處罰，由于現(xiàn)行法律、法規(guī)給予的自由裁量空間較大，加之缺乏必要的規(guī)范和制約措施等原因，所以在行政自由裁量權(quán)中，出現(xiàn)了處罰不公，以罰為主，以罰代管、甚至只罰不管等現(xiàn)象。有的執(zhí)法部門甚至下達(dá)罰款指標(biāo)，把罰沒款多少與獎懲、福利掛鉤；有的行政執(zhí)法人員以權(quán)謀私，通過行使自由裁量權(quán)以權(quán)謀私。要建立行政裁量基準(zhǔn)制度，控制執(zhí)法者的裁量權(quán)。裁量基準(zhǔn)，也稱裁量標(biāo)準(zhǔn)，就是行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等要求并結(jié)合經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同實(shí)施情況，將法律規(guī)范預(yù)先的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對固定的具體標(biāo)準(zhǔn)。制定執(zhí)法自由裁量權(quán)行使規(guī)則，對執(zhí)法自由裁量權(quán)予以細(xì)化、量化和嚴(yán)格規(guī)范，并公布執(zhí)行。行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)向社會公開，讓公眾了解有關(guān)的量罰標(biāo)準(zhǔn)。這樣既便于得到社會的認(rèn)可，也有利于社會公眾、新聞媒體對行政執(zhí)法的監(jiān)督，使行政執(zhí)法在陽光下運(yùn)行，進(jìn)一步保證法律面前人人平等，努力實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法公開、公平、公正。

[1]行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界[J].劉暢，肖澤晟.行政法學(xué)研究.2017(01)

[2]行政法重點(diǎn)問題與法治政府新課題——中國行政法學(xué)研究會2016年年會綜述[J].馬顏昕.行政法學(xué)研究.2017(01)