新常態(tài)下地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)的思考

程勇平

西寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展集團(tuán)有限公司

新常態(tài)下地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)的思考

程勇平

西寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展集團(tuán)有限公司

伴隨著適度寬松的貨幣政策，地方投融資平臺(tái)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變緩，大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)存在著巨大風(fēng)險(xiǎn)。本文通過借鑒國(guó)內(nèi)外一些成熟的投融資模式，擬在整合搭建地方投融資平臺(tái)，探索出一條地方政府投融資模式的新思路。

地方政府投融資平臺(tái)思考

一、引言

地方政府投融資平臺(tái)是地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的各種不同類型公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建公司，在公司的資產(chǎn)及現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，然后將融入的資金投入到公用事業(yè)、市政建設(shè)等項(xiàng)目之中。

從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來看，投資一直是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素之一，在高投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，政府起著十分重要的作用。近些年，地方政府借助各種投融資平臺(tái)從銀行進(jìn)行融資，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。本文通過學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外成功的投融資模式，拓展資金的來源，降低融資的風(fēng)險(xiǎn)，開創(chuàng)新的運(yùn)營(yíng)模式，在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)的必要性和存在問題

地方政府投融資的主要領(lǐng)域是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、交通、學(xué)校、公共衛(wèi)生等政府的投資。政府的投資對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展有很重要的作用，適度的投資在給民眾帶來方便的同時(shí)可以使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展順暢。

近年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速的增長(zhǎng)，政府投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要來源。國(guó)家《預(yù)算法》明確的規(guī)定，地方政府不能直接負(fù)債以及大多地方政府不被允許發(fā)行地方政府債券。眾所周知，中央政府通常以GDP來衡量地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，這使得各級(jí)政府都成立政府投融資平臺(tái)，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展湊集資金。最關(guān)鍵的是在地方投融資過程中，銀行推波助瀾，銀行需要通過放貸來提高業(yè)績(jī)和提升行業(yè)規(guī)模的排名，而且有地方政府的擔(dān)保，銀行不擔(dān)心收不回貸款。在這樣的背景下，地方政府成立大量的投融資平臺(tái)，緩解地方財(cái)政的壓力，拉動(dòng)了民間資本，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速的發(fā)展以及推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。令人擔(dān)憂的是，隨著經(jīng)濟(jì)趨于平穩(wěn)緩和，地方政府依然將基建投資作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最佳方式的同時(shí)，也面臨了諸多問題：一是大部分投融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)占比過大，資產(chǎn)收益率很低，市場(chǎng)化程度較低，同時(shí)債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重，對(duì)其可持續(xù)發(fā)展也帶來一定的威脅；二是融資方式單一，銀行貸款資金占據(jù)了絕大部分的份額，傳統(tǒng)融資模式面臨著重大的挑戰(zhàn)，融資瓶頸壓力巨大，切實(shí)需要探索融資模式的創(chuàng)新；三是投融資平臺(tái)自身建設(shè)與運(yùn)作不規(guī)范，部分政府融資平臺(tái)貸款的投放方式過于粗放，缺乏審慎管理；四是政府投資主體不明確，財(cái)政、國(guó)資、部門只是地方政府的“出納”，很多職能部門具有投融資的權(quán)利，但最終的投融資成本仍然由財(cái)政部門承擔(dān)；還有政府投融資平臺(tái)缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃、缺乏財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制等問題，使得政府投融資平臺(tái)不能充分發(fā)揮作用。

三、國(guó)際及國(guó)內(nèi)的地方投融資情況分析

(一)國(guó)外地方政府投融資模式

1、美國(guó)模式：美國(guó)各級(jí)政府利用信用等級(jí)進(jìn)行擔(dān)保，有權(quán)直接發(fā)行市政債券來發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。美國(guó)市政債券主要有三個(gè)特點(diǎn)：其一，市政債券的核心是運(yùn)用地方財(cái)政或項(xiàng)目的現(xiàn)金流支持債券發(fā)行，其實(shí)質(zhì)是借助州以及地方政府的信用落實(shí)還款資金和擔(dān)保問題；其二，市政債券通過金融擔(dān)保及保險(xiǎn)公司的參與達(dá)到債信增級(jí)；其三，利息收入免稅。由于免稅優(yōu)惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等級(jí)債券低的利率成本進(jìn)行融資，以此促進(jìn)市政債券市場(chǎng)的發(fā)展，從而獲取大規(guī)模的資金。

2、歐洲模式：歐洲的地方政府通常向銀行進(jìn)行融資，且由中央政府對(duì)地方的借貸進(jìn)行擔(dān)保。英國(guó)創(chuàng)新發(fā)展提出“公私合伙制”融資新型模式，構(gòu)建“合伙制的英國(guó)”政府目標(biāo)，目的是通過公私合作提高公共投資的專業(yè)管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領(lǐng)域，確保公共投資項(xiàng)目的按時(shí)實(shí)施和成功。通過把私人的產(chǎn)權(quán)引入到國(guó)有企業(yè)，出臺(tái)私人融資優(yōu)先權(quán)的政策以及授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，讓私人企業(yè)來承擔(dān)責(zé)任和建設(shè)地方政府，例如，倫敦奧運(yùn)公共服務(wù)的安保措施是由私人企業(yè)承擔(dān)辦理，政府充分地發(fā)掘了資產(chǎn)的商業(yè)價(jià)值，最大限度地節(jié)省了開支，使得融資效果達(dá)到最好。

3、日本模式：日本主要以政策性金融模式支持地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。日本政府有著健全的地方公債監(jiān)管制度，發(fā)行地方公債設(shè)定了嚴(yán)格的要求，在獲得中央政府的批準(zhǔn)后，地方政府才能發(fā)行地方政府公債，向國(guó)內(nèi)外進(jìn)行融資。

(二)國(guó)內(nèi)地方政府投融資模式

早在上個(gè)世紀(jì)80年代，為了解決城市功能老化、基礎(chǔ)設(shè)施落后和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題，上海成立了中國(guó)最早的地方投融資平臺(tái)，利用外資來建設(shè)上海，上海地方投融資的成功發(fā)展與地方政府的政策支持和好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境息息相關(guān)，憑借著中國(guó)金融中心這樣的地位，設(shè)定每個(gè)階段城市建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，利用城建規(guī)費(fèi)、財(cái)政資金、銀行貸款、債券股票、土地收入、社會(huì)化資本、資產(chǎn)重組和資本運(yùn)作等方式，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。

與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市不同，四川的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和民生工程等經(jīng)濟(jì)建設(shè)不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，四川的地方融資困難。為了較快的發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，結(jié)合自身?xiàng)l件，四川采用了“1+N”的投融資模式，當(dāng)?shù)卣闪⒁粋€(gè)綜合類的融資平臺(tái)，四川聯(lián)合控股發(fā)展公司就是這個(gè)融資模式中的“1”。在這個(gè)平臺(tái)下，根據(jù)省市縣不同的領(lǐng)域設(shè)立專業(yè)的投資平臺(tái)，就是這個(gè)模式中的“N”，如鐵路、交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、能源等產(chǎn)業(yè)。四川能集中所有的優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)，獲取最大額度的融資，充分地發(fā)揮了各級(jí)融資平臺(tái)的功能，也減少了各級(jí)平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是一種市場(chǎng)化較高的地方投融資模式。

四、對(duì)地方投融資平臺(tái)建設(shè)和發(fā)展的思考

隨著經(jīng)濟(jì)的變緩，地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)逐漸的暴露出來，但地方投融資平臺(tái)在一段時(shí)期內(nèi)仍有存在的作用和價(jià)值。為了收緊地方融資平臺(tái)貸款，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策來加強(qiáng)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，要求銀行控制給地方融資平臺(tái)的資金數(shù)量，對(duì)于現(xiàn)金覆蓋率低于100%或資產(chǎn)負(fù)債大于80%的融資平臺(tái)，將限制銀行貸款的金額。由于各級(jí)地方政府無節(jié)制的成立融資平臺(tái)，使得地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量迅猛的發(fā)展，分散了可支配資金，造成地方資源利用率低。為了解決這些問題，首先，加強(qiáng)地方投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模控制，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須將政府投融資平臺(tái)債務(wù)收支納入預(yù)算管理。地方政府可以對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行適當(dāng)?shù)那謇?，整合資源、整合平臺(tái)、規(guī)范資金的使用，防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，完善投融資政策，加強(qiáng)資金的保障。不僅如此，土地資源是有限的，除了向銀行擔(dān)保貸款外，還可以通過發(fā)行企業(yè)債券和信托資金、資產(chǎn)證券化、出讓基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)有企的股權(quán)、向國(guó)外政府貸款、爭(zhēng)取世界銀行的貸款等方式改善地方政府投融資的方式解決融資難的問題。而且為了解決地方政府債務(wù)拖欠的問題，地方政府應(yīng)當(dāng)從投融資公司盈余中或已發(fā)行的債券中按比例提取資金，用來建立基礎(chǔ)設(shè)施償債基金去應(yīng)對(duì)地方投融資平臺(tái)突發(fā)性的事件。另外，地方政府需要加強(qiáng)對(duì)地方投融資平臺(tái)監(jiān)管，讓會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等相關(guān)的投資機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督，使得平臺(tái)更加規(guī)范和透明，降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，地方政府需要對(duì)地方的融資平臺(tái)進(jìn)行模式創(chuàng)新，對(duì)這些平臺(tái)進(jìn)行正確的定位，政企分家，使得地方政府投融資平臺(tái)更加市場(chǎng)化。最后，聘請(qǐng)專業(yè)的人士進(jìn)行資本運(yùn)作，控制債務(wù)規(guī)模，合理的安排債務(wù)期限，提高地方投融資平臺(tái)的效益。

盡管地方政府投融資平臺(tái)存在著風(fēng)險(xiǎn)隱患，但是它依然地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)城鎮(zhèn)化的重要途徑。通過經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的監(jiān)管、改變單一的融資模式，降低風(fēng)險(xiǎn)，破解融資難等問題，在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。