重大行政決策中公眾參與的類型化研究

陳 蘇

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

重大行政決策中公眾參與的類型化研究

陳 蘇

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

重大行政決策與公眾的切身利益息息相關，行政法治要求重大決策的公眾參與。參與式行政的發(fā)展，公眾參與的形式與類型也變得多元化。通過采取類型化的研究方法，結合我國行政法治的特色，以公眾參與的基礎、功能和目標為標準，可以將重大行政決策中的公眾參與分為四種主要類型：政府主導型，專家主導型，協(xié)作共商型，授權決策型。

重大行政決策;公眾參與;類型

行政決策,是行政機關在社會公共治理中和調(diào)整公共利益上依法行使行政權，選擇具體行為方案的決策過程。[1]19公眾參與，指的是公眾通過意見、建議、評論、辯論等方式參加、影響政府的決策，表達其利益訴求的現(xiàn)代民主政治的參與方式。對比具體的行政行為，行政決策既可能涉及到公眾的個人權利和利益問題，也可能會對公共利益和權利產(chǎn)生影響，因此，在一些重大的決策事項中應當更加注重程序的公開與民眾的意見反饋。作為一種利益的表達的機制，公眾參與在行政決策中既有利于保障公眾的利益，也有助于規(guī)避社會利益群體之間存在的利益沖突，很好地體現(xiàn)了政府的執(zhí)政為民理念。以湖南省為例，《湖南省行政程序規(guī)定》規(guī)定重大的行政決策需要進行公開聽證；政府的決策一旦影響到了公眾的重大的利益，或者公眾在決策方案上無法形成多數(shù)一致，決策會影響社會的穩(wěn)定以及法律規(guī)定的其他事項需要公眾的參與。重大行政決策越來越重視公眾的參與，讓民眾參與進來，才能克服行政決策中價值的絕對化的傾向，照應到多元化的價值需求。

隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，網(wǎng)絡技術的興起，公眾參與的形式逐漸多樣化，繼以聽證制度和程序設置為主的傳統(tǒng)途徑之后，又出現(xiàn)了網(wǎng)絡實名制和微博進行問政等新形式，形成了“互聯(lián)網(wǎng)+”公眾參與的新潮流，擴大了公眾參與的范圍，豐富了參與形式。公眾參與的類型也逐漸豐富起來。

一、重大行政決策中公眾參與的主體

(一)參與主體的基本條件

1.具備相應旳行為能力

重大的行政決策因其和公眾的切身利益息息相關，所以需要公眾的參與。我國憲法從根本法上賦予了公民參與權來監(jiān)督和管理國家政權。因此，行政機關在做出相應的行政決策前，要給公眾一個了解情況、提出建議、發(fā)表意見、參與辯論等的機會；而且這是一個積極的、作為的參與過程。這要求公眾參與的主體具有相應的行為能力，能夠通過自己的行為實際取得權利和履行義務，消極地、不作為的方式不可能完成公眾參與。我國現(xiàn)行立法對心智正常人采取年齡來劃分界限。而組織作為參與主體，不應該受到其住所、組織形式的影響。只要滿足合法成立條件，具備一定的資格條件參與到行政機關決策過程中，不受組織的國籍的影響，處于對等的地位，都是公眾參與的主體。

2.參與行政決策的意愿

公民擁有憲法賦予其參與重大的行政決策的權利，公民可以選擇是否行使其權利。因此是否具有參與的意愿是衡量能否作為參與主體的標準之一。從行政決策的效率以及可操作性來看，對重大的行政決策進行公開時，往往難以召集所有的利害關系人，只能選擇一部分代表。這也給行政機關留下了一定的操作空間，強迫一些參與意愿并不強烈的公民參與公開程序，怠于行使權利，難以發(fā)揮公眾參與的積極作用。一部分期待參與者可能會被排除在外，弱化公眾參與的參與效果。另一方面，考量參與者是否有參與的意愿也是為了防止行政機關出于惡意選擇參與者。

(二)參與主體的范圍

1.利益相關者

行政決策的目的是為了使多元主體之間的利益訴求得到一個平衡，減少其產(chǎn)生或者潛在的沖突，以維護社會的穩(wěn)定與公平。利益相關者是因為在不同程度上，受到了重大的行政決策的影響的個人或者組織。不同的利益群體為了使自己的利益在決策中得到反映與支持，會進行相關的利益博弈。根據(jù)參與者的外在表現(xiàn)形式的差異，可以將在我國參與重大行政決策的利益相關者分為個人和合法組織。對于公眾來說，以個人身份參與行政決策，這種分散的形式在一定程度上便于直接向行政機關表達個人利益訴求；但是，這種分散化的個人參與可能會顯得勢單力薄，利益訴求過于個人化、具體化，往往難以得到重視與支持。另一種公眾參與的主體就是將這種分散化的個人參與組合起來形成合法組織，以組織化的身份參與行政決策。這種將個人零散的利益組合成集體利益進行表達有助于提高影響力，更好地維護組織化的個人利益。[1]73

按照參與者的利益相關度、影響力因素可以將利益參與者分成：核心利益作用的個人或團體；邊緣利益相關者；潛在利益相關者。核心利益相關者往往是對公共政策能產(chǎn)生重大影響的個人或團體，而對行政決策起到間接制約、促進作用的民眾是邊緣利益相關者。潛在的利益相關者與該政策僅有些微的聯(lián)系，會受到該政策的影響，但是影響力不大的一部分群體。他們可能也對該項重大行政決策具有參與意愿。在進行重大行政決策時，為了確保政府的決策的出臺，有必要在決策前對相關的利益群體的利益進行分析與考量，實現(xiàn)利益相關者之間的利益平衡。同時，對弱勢利益相關者權利的保障也是公眾參與的重要方面。

2.專家

國務院在2004年發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》第一次明確提出，能夠?qū)ι鐣?jīng)濟的發(fā)展在一個地區(qū)性范圍內(nèi)產(chǎn)生較大影響的決策，專業(yè)性和技術性較強的決策等在決策前要組織專家討論。[2]專家一般是以客觀中立者的身份(或間接利益相關者)參與重大行政決策，通過發(fā)揮個人的專業(yè)知識和技術，為決策中的各方參與主體提供客觀的科學論證及技術說明。專家參加重大的行政決策，是以其專業(yè)知識來保障重大行政決策的科學性，充分體現(xiàn)人民的智慧；利益相關主體參加重大的行政決策往往體現(xiàn)的是民情、民意。

由于專家具備相關的專業(yè)知識，其立場與觀點往往更受到?jīng)Q策機關的關注與重視，也更具有說服力。在重大行政決策中，專家應當保持中立的立場，利用其掌握的理論、實踐知識對行政決策的事項進行科學分析，理智判斷。一旦專家不能站在中立、公正的立場上，就有可能會成為某些利益集團、行政機關的傀儡，導致公共利益受到損害。因此，參與重大行政決策的專家不包括：“國家機關工作人員、參與過決策草案的起草或論證、其所在的科研機構直接隸屬于政府機構、與核心公眾有任何利益關系的人員等?！盵3]

二、重大行政決策中行政機關的地位與作用

很長時間以來，我國的行政決策中的選擇決定權主要掌握在行政決策機關手中。行政權呈現(xiàn)出擴大的趨勢。[4]在強大的政府的管理下，行政機關和相關工作人員往往會履行職能錯位，形成以自己為中心的工作思維，采取壟斷式的管理方式，沒有充分的考慮到人民的利益。在進行社會管理中，與處在行政相對人地位的公民或者組織不處在同等的位置，導致行政機關缺乏平等意識，也對行政決策中的參與主體不重視。

隨著近年來政府推動決策科學化、民主化改革，行政機關的協(xié)商意識也在逐漸增強，公眾的意見和建議也越來越受到?jīng)Q策機關的重視。行政決策權也逐漸從傳統(tǒng)的剛性權力變成為軟性權力，行政機關在進行重大決策時，其作為行政主體的權力和義務也發(fā)生了變化。既然我國憲法賦予了個人和組織參與權，那么行政機關在進行決策的時候應當履行相應的義務，比如說決策信息公開，聽取公民個人和組織的意見、建議，及時進行反饋，向其說明理由，等等。

公眾參與重大決策的一大關鍵是程序公開，決策要對外開放，決策機關不再是單一的決策者。公眾以參與者的角色加入到行政決策過程中，實現(xiàn)了與政府的互動。公眾在決策中產(chǎn)生的影響力越來越大，公眾參與權在一定程度上監(jiān)督與制衡著行政決策權。行政機關與公眾的關系經(jīng)歷了從告知與被告知，咨詢與被咨詢到雙方共決。也就是說，在行政決策中，行政機關需要擺正其位置，履行其維護公共利益的職能。國務院2013年印發(fā)的《國務院工作規(guī)則》提出重大的行政決策必須經(jīng)過以下的程序：公眾的參與、專家組的論證、風險的評估、合法性審查和集體討論后做決定。重大的行政決策中的行政機關，其身份應該是中立者與協(xié)調(diào)者，不能偏袒一方，也不能為自己謀私利。決策機關應當基于公共利益，對公眾的不同意見受理并致力于使各方利益群體的利益沖突達到一個平衡的狀態(tài)。制定公共政策的目的是調(diào)整相關利益的沖突，合理分配社會資源。重大行政決策中，保障公民平等充分地參與是一項重大的前提，只有這樣才能實現(xiàn)合法、合理地制定公共政策，平衡各方利益。公眾向行政機關表達其意見，行政機關在進行資源分配時需要一定的考量，決策的程序也要向社會公開，實現(xiàn)行政機關的透明化決策。在一定程度上，公眾參與行政過程能夠起到約束行政機關的作用，促進行政機關民主和科學決策，從而避免行政權力被濫用。

三、重大行政決策中公眾參與的范圍

《國務院工作規(guī)則》列舉了重大決策的適用范圍。各地區(qū)以國務院發(fā)布的文件為參照樣本，并且結合當?shù)氐膶嶋H情況，因地制宜，制定了相關文件規(guī)范重大行政決策的具體范圍。公眾參與的范圍往往是由重大行政決策的范圍來決定。以《湖南省行政程序規(guī)定》為例，其第三十一條通過肯定式列舉法，將八類事項列為重大行政決策范圍，并且在法條最后采用了兜底條款“其他需由政府決策的重大事項?！痹谝?guī)定公眾參與重大行政決策的范圍時，一般都采取上述辦法，結合概括、列舉等方式來劃定范圍?？偟膩碚f，重大行政決策應該包括：“1.重大的行政措施，制定規(guī)范性文件等對公共利益具有重大影響的事項。2．重大的建設項目與工程事項。3．政府的規(guī)劃、計劃類事項。4．市場的監(jiān)管、資源的利用與資源的保護類事項。5．相關的應急類事項。”[5]38

部分地區(qū)也使用了排除法。總的來說，不在重大決策范圍的是: 權力機關與黨政機關的決策；行政立法；內(nèi)部的人事管理決定；行政決定行為；以及調(diào)解、仲裁等居間行為。”[5]38

四、重大行政決策中公眾參與的類型分析

因公眾參與的廣度、深度存在不同，其帶來的法律效果也存在差異，通過這些表現(xiàn)可以將公眾參與劃分為不同的類型。公共行政學學者謝莉·安斯汀在其著作中，將公眾參與劃分成三大類：非參與、象征性的參與和實體性的參與。非參與是一種假參與。公眾在這一公眾參與類型中，行政機關的最終目的是為了更順利的在公眾中推行這一政策，并非切實征求公眾意見，整個公眾參與流于形式。桂萍在其《公眾參與重大行政決策的類型化分析》文中，認為公眾參與存在五種實踐類型：“行政操縱型的公眾參與、專家主導型的公眾參與、協(xié)作型的公眾參與、授權型的公眾參與和技術輔助型的公眾參與?！盵6]

就參與的類型而言，在公眾參與的重大行政決策中，上文所提及的非參與這一種參與形式使得公眾處于完全被動的局面，不是真正的公眾參與；行政操縱性的公眾參與也不是真正的參與；技術輔助型的公眾參與主要是隨著科技的發(fā)展，公眾參與出現(xiàn)的一些新的途徑與形式。筆者不建議將其單獨列為公眾參與的一大類型，因為它可以存在于每一種類型的公眾參與運作中，所以將其看作是公眾參與的途徑進行研究更為合適。結合我國的行政法治的特色，筆者認為，重大行政決策公眾參與的類型應當劃分為：政府主導型，專家主導型，協(xié)作共商型，授權決策型，在這些參與類型中，公眾的參與程度由淺入深。

(一)政府主導型公眾參與

在政府的倡導與推動下，由政府主導的公眾參與，一般被稱為政府主導型的公眾參與。主要適用于城市規(guī)劃、計劃類，與政府的本職工作聯(lián)系密切的事項。這也是我國主要的公眾參與類型，多以聽證會的形式來開展。聽證會主要是圍繞政府在治理社會中采取的管理方式、手段、政策制定等，在這一類型中，公眾的參與程度往往會受到一定的限制，實質(zhì)上是政府進行政務公開，公民參與進行交流與協(xié)商。在這一公眾參與中，公民結合行政機關提供的相關信息，反映其建議與訴求，再由行政機關主導決策，最終圍繞著具體的行政決定。例如，決策成立某類組織如環(huán)保組織；某某價格聽證會等等。同時，在土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護領域的公眾參與，公開的主要目的是保障公民的權利，因為行政機關在行政行政權力的時候?qū)π姓鄬θ俗鞒隽司唧w的行政行為。因此，要給予公民陳述申辯的機會，充分保障公眾的權利不受侵害。

政府主導公眾參與，是因為它能夠行使相應的行政職權，擁有一定的行政權力。在這一參與類型中，公眾多表現(xiàn)為末端參與，其能發(fā)揮的作用和實現(xiàn)的價值是有限的。在這種形態(tài)下，公眾參與的結果要依靠政府的自我角色定位與工作水平，對行政機關與公眾來說都不是最理想的參與的狀態(tài)。

(二)專家主導型公眾參與

這一類型的公眾參與主要體現(xiàn)在一些具有技術含量的重大行政決策中，為了決策的科學性，行政機關會召開專家會議，由專家隊伍對相關問題進行科學性分析。我國通行的是專家咨詢委員會模式。經(jīng)過決策者組織與任命，與決策內(nèi)容不存在利害關系的專家將會組成委員會，只對技術性問題提供指導與建議，出具相關的意見報告書。這種類型的特點就是對專家的依賴性很強；同時，在決策過程中專家的物質(zhì)利益不會直接受決策結果影響，因此一般能夠得出較為科學和客觀的結論。這種模式尤其適用重大環(huán)境影響評價的公眾參與中，決策問題被轉(zhuǎn)化為技術問題，專家的建議往往能影響行政機關的決策。也因為具有專家的建議，決策者往往能規(guī)避這一類重大決策帶來的責任與風險。

然而，在這一公眾參與類型中，決策機關很有可能喪失對決策的控制，為了避免重大行政決策權的失控，在專家遴選機制中行政決策機關可能會下功夫。在專家選擇中，將其選擇專家的權力合法化，選擇指定專家，或是與自己的決策傾向相一致的專家組成委員會。因此，也要防范產(chǎn)生專家決策錯位、專家理性缺失等問題。

(三)協(xié)作共商型公眾參與

協(xié)作共商型相對前兩者來說，在公眾參與的程度上又進了一步，它存在的價值與傳統(tǒng)的行政決策形式不同，主要是為了協(xié)調(diào)相關利益矛盾。這使得公民在一定程度上也能行使行政決策權力。公民通過其與決策者進行談判，在一定程度上能夠達成與決策者的一致意見。[6]52在這里，公眾飾演的是協(xié)商者，掌握了一定的主動權，能夠及時向行政機關提出自己的意見，及時監(jiān)督行政機關的反饋意見，通過兩方互動有利于行政決策的合理制定。協(xié)作共商模式可以提高行政機關的工作效率，降低進行重大決策的成本，并且能有利于決策的推行與實施。這是一種可持續(xù)性的公眾參與的類型，一般以商討會的形式開展。協(xié)作共商型的參與非常重要，是行政政策制定中政府匯聚民智的重要途徑，同時也是表達公共利益的一大機制。經(jīng)過協(xié)商而制定的決策，容易得到公眾的支持，在執(zhí)行過程中相對比較順暢。協(xié)作共商型對公眾參與的主體往往也具有較高的要求，一般要求以非政府組織形式出現(xiàn)，且有組織領袖對這一參與進行全程負責；同時，該組織具有組織經(jīng)費足以支付相關的開支。

(四)授權型公眾參與

這是一種深度的公眾參與模式。謝莉·安斯汀在參與階梯理論中，認為授權、公眾控制是公眾參與中的較高階段。公民或者組織在于決策機關進行談判協(xié)商之后，取得了政府的特別的授權，得到重大行政決策的全部或者部分的授權。與傳統(tǒng)的參與模式不同，決策者將決定權完全轉(zhuǎn)交給被授權的個人和組織。這里的授權意味著“公民意識到了其潛在的巨大的影響力，通過一部分有代表性的公民的參與，能夠?qū)φ臎Q策產(chǎn)生較大的效果的參與方式?？梢酝ㄟ^投票這種授權手段來參與?！盵7]授權型公眾參與的社會效果是由政府的制度規(guī)定主要決定的，同時與公眾的自身素質(zhì)也有很大的聯(lián)系，只有具備一定的參、議政能力，以及有較高的文化素質(zhì)才能順利地進行公眾參與。

隨著科技的發(fā)展、社會的進步，公眾參與的途徑也呈現(xiàn)著多樣化的趨勢，除了傳統(tǒng)的聽證制度、網(wǎng)上征求意見、咨詢委員會制度、座談會、論證會等，逐漸出現(xiàn)了網(wǎng)絡實名制、微博進行問政等新的途徑。借助于網(wǎng)絡等電子媒體，開辟了公眾參與的新熱點。公眾利用電子技術這一中介，能夠遠程參與行政決策中召開的聽證會、論證會，并且形成良性互動，及時反映訴求，實現(xiàn)了遠程民主。網(wǎng)絡作為重大行政決策公眾參與的新渠道，有利于克服實踐中出現(xiàn)的距離或不可抗力問題，擴大公眾參與的途徑。在進行本文上述四種類型的公眾參與時，都可以利用網(wǎng)絡技術，便利市民參與重大決策。

總而言之，公眾參與重大行政決策是基于行政法的合法與合理性原則而存在的，這也是我國的重要程序之一。以公眾參與的基礎、功能和目標為標準，對公眾參與的類型進行分析，有利于推進公眾參與制度的發(fā)展與完善，也有助于推動我國的行政法治進程。

[1] 肖北庚,王偉,鄧惠強.行政決策法治化研究[M].北京:法律出版社,2015.

[2] 國務院.全面推進依法行政實施綱要(國發(fā)〔2004〕10號)[EB/OL].(2004-03-22)[2016-08-10].http://www.gov.cn/ztzl/yfxz/content_374160.htm.

[3] 夏金萊.行政決策中的公眾參與研:以廣州實踐作為樣本[D].武漢:武漢大學,2013.

[4] 蔡娜.公眾參與的法教義學分析[D].重慶:重慶大學,2016.

[5] 黃學賢,桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學學報(社會科學版),2013(5).

[6] 桂萍.公眾參與重大行政決策的類型化分析[J].時代法學,2017(1).

[7] 公民參與[M].王巍,牛美麗,編譯.北京:中國人民出版社,2009:64.

2016-08-15

陳蘇(1993—)，女，湖南株洲人，法學專業(yè)2015級碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

D922.11

A

1671-8275(2017)06-0014-04

寸 心