我國環(huán)境保護按日計罰制度適用及問題研究

耿文靜

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

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我國環(huán)境保護按日計罰制度適用及問題研究

耿文靜

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

新環(huán)保法實施至今已兩年，其中按日計罰制度的提出作為懲治違法排污的有力手段也已經(jīng)適用了兩年。兩年來，按日計罰制度收獲了不小的成效，但實踐中也呈現(xiàn)出許多問題。為更好落實按日計罰，處罰環(huán)境污染行為，本文從按日計罰制度的設立及理論研究出發(fā)，分析按日計罰的法律適用中存在的問題并進行完善。完善按日計罰制度，擴大按日計罰處罰范圍，在環(huán)境法領域建立系統(tǒng)完整的按日計罰制度，威懾環(huán)境污染者，保護環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)的文明及經(jīng)濟、環(huán)境的和諧發(fā)展。

按日計罰；制度適用；處罰范圍；計罰數(shù)額

環(huán)境污染問題成為全球共同關注的熱點，科學技術的進步以及社會的飛速發(fā)展更加劇了環(huán)境破壞的速度。小到每個人，大到大型企業(yè)、大型項目施工建設，都無時無刻不在影響著環(huán)境。在環(huán)境違法責任追究不健全的時候，企業(yè)作為理性經(jīng)濟人，更會為了得到較大利益而以犧牲環(huán)境為代價。近年來，我國越來越注意環(huán)境的保護，并在2014年出臺了修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，增加并完善了眾多降低環(huán)境污染的有力制度，例如完善了環(huán)評制度，增加了按日計罰制度等。在原有規(guī)定的基礎之上，更加側重以保護環(huán)境為目的，加重環(huán)境破壞者的責任承擔。新環(huán)保法實施后的兩年來，在環(huán)境生態(tài)保護及改善方面收獲了不錯的成效。以按日計罰為代表的新制度在實踐應用中對環(huán)境違法排放企業(yè)起到了良好的懲戒及威懾作用。但是，經(jīng)過一系列實踐檢驗，按日計罰制度中存在的缺陷也展現(xiàn)出來。

一、按日計罰的設立及理論基礎

(一)按日計罰制度在我國的設立

我國環(huán)境保護按日計罰的首次提出是在2007年《重慶市環(huán)境保護條例》中，條例中規(guī)定了“按日累加處罰”制度，2014年4月新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也納入了按日計罰制度。與此同時，為使按日計罰制度能夠得到有效的實施，環(huán)境保護部于2014年底審議通過《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》，與環(huán)保法一起，于2015年1月1日起開始實施。自此，按日計罰制度真正在我國建立起來。按日計罰是針對持續(xù)性的環(huán)境違法行為，以“日”作為計罰單位，通過逐日累積的巨額罰款數(shù)額對行政相對人構成心理與經(jīng)濟上的威懾，迫使其停止環(huán)境違法行為[1]。按日計罰的主要處罰對象是污染物違法排放企業(yè)。企業(yè)作為理性經(jīng)濟人，以成本最小化為出發(fā)點，以利益最大化為最終落腳點，在面對環(huán)境污染處罰力度較小所造成的“違法成本低，守法成本高”的情況時，自然會選擇污染環(huán)境來降低成本。企業(yè)因以自身利益為本，長期經(jīng)營的特點，其環(huán)境違法行為具有持續(xù)性。它可能表現(xiàn)為同一環(huán)境違法行為被企業(yè)持續(xù)多日，甚至長達數(shù)月乃至數(shù)年；或者表現(xiàn)為企業(yè)連續(xù)多次實施同一環(huán)境違法行為(如分多次偷排污水)[2]。對長期持續(xù)的污染行為，若主管機關發(fā)現(xiàn)后認定為一次違法，處罰力度較低，既不能達到懲處的目的，又不能以此使企業(yè)杜絕污染行為。與懲處已經(jīng)造成的環(huán)境污染相比，如何杜絕企業(yè)污染行為才是更應該關注的。合理適用按日計罰制度恰恰可以在一定情況下督促企業(yè)徹底改善排污情況，杜絕環(huán)境污染。

(二)按日計罰制度理論基礎

按日計罰依據(jù)其性質主要分為兩種，一種是秩序罰性質的按日計罰，一種是執(zhí)行罰性質的按日計罰。兩者的區(qū)別在于：秩序罰性質是指對于長時間持續(xù)性的環(huán)境污染違法行為，從其開始污染的那天開始計算，直到其停止違法，改正之日結束，以日為單位，連續(xù)處罰。執(zhí)行罰性質是指在發(fā)現(xiàn)存在違法行為之時，不管之前該行為是否持續(xù)，均按一次處罰。此次處罰之后，再發(fā)現(xiàn)有環(huán)境污染違法行為，自第一次處罰之日起，以日計罰。秩序罰性質的按日計罰以懲罰為目的，實為制裁手段；執(zhí)行罰性質的按日計罰以威懾為目的，為督促手段。秩序罰要在被發(fā)現(xiàn)之日證明已經(jīng)持續(xù)的時長較為困難，且易使違法企業(yè)產(chǎn)生僥幸心理，在被查處之前持續(xù)加大污染。執(zhí)行罰雖不能對已經(jīng)造成的持續(xù)性的污染做出更為嚴格的處罰，但對于威懾污染企業(yè)，督促企業(yè)做出改正，減少將來的環(huán)境污染具有較好的作用。

對于學界一開始所爭論的按日計罰制度在法理上與一事不再罰原則的關系問題，經(jīng)過系統(tǒng)地分析可以發(fā)現(xiàn)二者之間并不相悖。首先，一事不再罰原則是為了約束行政執(zhí)法者的行為，實現(xiàn)過罰相當?shù)哪康?，在行政處罰行為中，避免違法者受到對應其實際行為更為嚴重的處罰。在按日計罰中，并不是為了加大違法者責任，而是為了使違法者持續(xù)性的違法污染行為能受到相應地處罰，使違法者不能從違法行為中獲益。從實現(xiàn)其根本目的方面進行比較分析，按日計罰與一事不再罰之間并不相違。其次，雖然大多數(shù)情況下將污染者之前的所有排污行為看為一件事，但是實際上也可以將污染者每日的排污行為看作一件事，如此一來，按日計罰也是符合一事不再罰原則的。最后，從我國目前所適用的執(zhí)行罰性質的按日計罰來說，它的本質是指因被執(zhí)行人拒不履行已經(jīng)生效的行政處理處罰決定，行政機關依照相關法律對被執(zhí)行人實施另一個處罰，迫使被執(zhí)行人能夠自覺履行，直到第一個處理決定被執(zhí)行。綜上所述，按日計罰在學理上并不與一事不再罰原則相悖。

二、按日計罰的法律適用及實踐效果

(一)按日計罰制度的法律適用

“按日連續(xù)處罰辦法”中對按日計罰的處罰范圍、實施程序、計罰方式進行了詳細的規(guī)定?！稗k法”規(guī)定五類環(huán)境違法行為污染者受到罰款處罰后仍不改正的，由作出罰款處罰決定的環(huán)境保護主管機關對污染者實施按日連續(xù)處罰。五類環(huán)境違法行為包括：超標或者超控制排放污染物；通過地下偷排或者在監(jiān)測數(shù)據(jù)上動手腳；排放禁止排放的污染物；違法傾倒危險物質的；其他違法排放污染物的行為。此外，還規(guī)定地方法規(guī)可根據(jù)需要進行添加。具體怎樣實施按日計罰相關制度，“辦法”進行了詳細的說明：環(huán)保主管機關發(fā)現(xiàn)排污者存在違法行為，應對其作出處罰決定，并向排污者送達責令改正違法行為決定書，要求其立刻停止違法行為。送達決定書之日起往后計30日，環(huán)保主管機關應以暗查的形式對排污者是否已經(jīng)改正進行復查。若仍然存在違法排污的情況，應該再次做出責令改正決定書，開始實施按日計罰。環(huán)境保護主管機關決定實施按日連續(xù)處罰的，應當依照法律規(guī)定作出處罰決定書。按日計罰數(shù)額為每日罰款數(shù)額與總計罰日數(shù)相乘，每日罰款數(shù)為責令改正處罰決定書所確立的數(shù)額。計罰日數(shù)為自送達改正決定書的第二日開始起算，至環(huán)保機關復查時發(fā)現(xiàn)仍然存在違法排放污染物行為之日止，持續(xù)累計計罰，不得中斷。復查時已改正，但在之后的檢查中又違法排放污染物的，應重新作出責令改正決定書，重新起算計罰周期。

“辦法”中一系列按日計罰的具體規(guī)定，更有利于環(huán)保主管部門進行操作，使按日計罰能夠更好的得到適用，真正達到其過罰相當?shù)哪康?，并起到杜絕排污者持續(xù)性違法排污的作用。

(二)按日計罰制度實踐效果

按日計罰制度自2015年1月1日起開始實施，適用案例眾多，兩年來在懲治違法排污方面取得了顯著的成果。以環(huán)保部2016年底最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計為例，2016年1月-11月，按日計罰共適用案件798件，計罰數(shù)額達7.5億元，在此基礎上，貫徹查封、扣押、限產(chǎn)、停產(chǎn)等處罰，對相關責任人進行行政拘留，涉嫌犯罪者移送公安機關。浙江、江蘇、廣東、福建、安徽等地，按日計罰查處案件最多。以安徽省為例，安徽省第一例按日計罰罰單開于2015年6月16日。安徽省六安市環(huán)保局在查訪當?shù)匚廴酒髽I(yè)時，經(jīng)過先后兩次查訪發(fā)現(xiàn)，藍翔節(jié)能玻璃有限公司煙氣顆粒物排放濃度超標。5月25日，環(huán)保局依照相關法規(guī)責令該企業(yè)停止違法排放污染物的行為，并于29日作出責令改正處罰決定，罰款20萬元。隨后環(huán)保執(zhí)法人員6月15日、16日兩次復查發(fā)現(xiàn)氮氧化物排放濃度超標。六安市環(huán)保局決定對該公司實施按日連續(xù)處罰，每日罰款20萬元，計罰日期從5月26日起到6月15日止，共21天，罰款420萬元。按日計罰實施至今，大額罰單層出不窮，在懲戒環(huán)境違法，督促企業(yè)改進方面做出了很大的貢獻，但也存在著很多問題。

三、按日計罰制度存在的問題及完善

(一)擴大按日計罰處罰范圍

就按日計罰處罰范圍來說，只規(guī)定了違法排放污染物的行為，但是企業(yè)及生產(chǎn)者的環(huán)境違法行為不僅僅是違法排污，而且按日計罰也可以適用到其他環(huán)境污染行為的處罰中。對于很多其他環(huán)境違法行為，例如未經(jīng)環(huán)境影響評價私自開工建設，不及時履行“三同時”制度，未取得排污許可證私自排放等卻沒有規(guī)定。例如未經(jīng)環(huán)評私自開工的，自處罰決定書送達之日起到上交環(huán)評書之日起實行按日計罰；未履行“三同時”制度的，自處罰決定書送達之日起到防止污染和生態(tài)破壞的設施建好并使用之日起實行按日計罰，督促違法企業(yè)及個人依法行事。將按日計罰的處罰范圍局限于違法排放，并不能使按日計罰的制度對其他環(huán)境違法行為產(chǎn)生威懾，真正發(fā)揮按日計罰在環(huán)境法中的作用。所以，擴大按日計罰處罰范圍，在越來越多的環(huán)境污染行為處罰中規(guī)定按日計罰，使按日計罰制度能夠運用到環(huán)境違法處罰的方方面面，努力建立起系統(tǒng)全面的環(huán)境保護按日計罰制度。

(二)完善按日計罰數(shù)額的確定

按日計罰的目的是為了實現(xiàn)過罰相當，處罰數(shù)額的不合理引發(fā)諸多的公正問題。按日計罰的處罰數(shù)額其計算方式為每日罰款數(shù)額與總的計罰日數(shù)相乘。

每日罰款數(shù)作為按日計罰處罰數(shù)額計算中重要的一環(huán)，它的數(shù)額為原責令改正處罰決定書確定的數(shù)額。由此看來，責令改正決定書確定的數(shù)額對按日計罰的數(shù)額來說尤為重要。但是，對于處罰決定確定的數(shù)額，環(huán)保部卻沒有做出相關規(guī)定，而是依據(jù)各環(huán)境保護單行法的規(guī)定。若原定數(shù)額過低，會導致污染企業(yè)以繳納罰款為代價繼續(xù)違法排放污水。以《水污染防治法》為例，青島嶗特啤酒有限公司違法排放超標廢水的行為處以排污費2倍罰款，但是實際罰款數(shù)額僅為654 元。即使以此數(shù)額作為按日計罰的每日罰款數(shù)，對于企業(yè)來說也起不到任何的威懾懲戒作用。若原定數(shù)額過高，對一些小企業(yè)來說，承擔起每日累加起來的處罰數(shù)額，便會加大每日排放量來賺取利益，甚至破罐破摔，因為承擔不起便一直逃避上繳罰款，使罰款收取執(zhí)行起來困難重重，并且加大污染排放，直到破產(chǎn)。如何合理的設定按日計罰每日罰款數(shù)也就是如何確定原處罰決定書的處罰數(shù)額對于落實按日加罰制度，發(fā)揮其懲戒加威懾的作用，意義重大。汪勁教授對于該問題提出了設立上下限的構思，汪教授建議，在具體的設計標準上，對于每一天的處罰數(shù)額以最輕微的違法行為為標準制定數(shù)額下限，以嚴重的違法行為為標準擬定數(shù)額上限[3]。美國環(huán)保局在《<資源保護與回收法>民事處罰政策》中規(guī)定：違法行為的處罰數(shù)額基于環(huán)境違法收益、違法嚴重性、違法持續(xù)時長做出，并在法律規(guī)定的“處罰數(shù)額表”中依據(jù)上述三點進行數(shù)額確定。筆者認為，借鑒美國相關規(guī)定，以企業(yè)排污收益作為依據(jù)對處罰數(shù)額進行確定是比較合理的一種做法，充分考慮不同企業(yè)盈利情況，使處罰數(shù)額大于破壞環(huán)境收益數(shù)額，才可以達到按日處罰的目的并兼顧公平。

按日計罰中的計罰日數(shù)亦很重要。但在環(huán)境監(jiān)測認定企業(yè)違法排放污染物的情況下，處罰決定書會于三日內送達，從責令改正處罰決定書送達的次日起開始計算計罰日數(shù)。對于現(xiàn)場檢查并現(xiàn)場出具責令改正處罰決定書的企業(yè)來說，環(huán)境監(jiān)測企業(yè)就多了約三天左右的寬限期也可以說是減免處罰期，對當場認定的企業(yè)來說并不公平。在《環(huán)保部關于按日連續(xù)處罰計罰日數(shù)問題的復函》中對廣東省環(huán)保廳做出如下指示:實施按日連續(xù)處罰的計罰日數(shù)是一個連續(xù)的起止期間，排污者在計罰周期內存在停產(chǎn)停業(yè)或者達標排放的日數(shù)，均不能從計罰日數(shù)中扣除[4]。但是把停產(chǎn)停業(yè)期間及達標排放的日數(shù)算到計罰日數(shù)里，無疑加重了污染者不應承擔的環(huán)保責任，不符合過罰相當?shù)囊?guī)則?？梢酝ㄟ^由排污者提供證據(jù)證明其停產(chǎn)停業(yè)以及達標排放的時間，交由環(huán)保主管機關審核，在能夠證明的停產(chǎn)停業(yè)以及達標排放的時間范圍內，依據(jù)法定權限酌情減少按日連續(xù)計罰日數(shù)。

綜上所述，經(jīng)過對按日計罰理論及實踐的分析發(fā)現(xiàn)，按日計罰制度在約束違法排污行為，懲戒排污者，督促排污者改正違法排污行為，促進排污者完善排污處理設備的同時，也存在著一些新的問題。立足于“過罰相當”為出發(fā)點，擴大按日計罰適用范圍，建立完善系統(tǒng)的按日計罰制度，減少環(huán)境違法，促進環(huán)境保護。

[1]陳德敏,鄢德奎.按日計罰的法律性質與規(guī)范建構[J].中州學刊,2015(6).

[2]別濤,王彬.環(huán)境違法應當實行“按日計罰”——關于懲治持續(xù)性環(huán)境違法行為的立法建議[J].環(huán)境保護,2007(Z1).

[3]吳勝男.“按日計罰”制度之完善——以《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》為分析對象[C].2015 年全國環(huán)境資源法學研討會(2015.7·上海)論文集.

[4]環(huán)保部.環(huán)函第232號.環(huán)保部關于按日連續(xù)處罰計罰日數(shù)問題的復函[Z].2015-9.

[責任編輯：蔡新職]

Application and Problems on Perdiem Punishment System for Our Environmental Protection

Geng Wenjing

(ShandongUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266590Shandong)

So far, the new environmental law has been implemented for two years, including the perdiem punishment system as a powerful means of punishing illegal sewage, with both great success and many problems in practice. Starting from establishment and theoretical research of the perdiem punishment system, its existing problems in law enforcement are analyzed and improved, in order to better carry out the perdiem punishment system and punish the environmental pollution behaviors. It is required to improve the existing punishment system, expand the scope of perdiem punishment, and establish a complete perdiem punishment system in the field of environmental law, in order to deter environmental polluters, protect the environment as well as achieve ecological civilization and harmonious development of economy and environment.

Perdiem punishment; law application; Scope of punishment; Cumulative amount

2017-03-03

耿文靜，女，山東泰安人，碩士研究生。研究方向：環(huán)境與資源保護法學。

F425

A

1672-1047(2017)02-0083-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.02.23