“黃箱”補(bǔ)貼制度的國際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒價(jià)值

吳楠，呂清正

（1.安徽省社會科學(xué)院，安徽合肥230053；2.安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

“黃箱”補(bǔ)貼制度的國際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒價(jià)值

吳楠1，呂清正2

（1.安徽省社會科學(xué)院，安徽合肥230053；2.安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

我國加入世貿(mào)組織以后，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，“綠箱”補(bǔ)貼只用了11類中的7類，“黃箱”補(bǔ)貼還有較大的增長空間，“藍(lán)箱”補(bǔ)貼還沒有啟用?？v觀我國的“黃箱”補(bǔ)貼制度，存在法律規(guī)定原則而零散、政策工具比較單一、利益流失嚴(yán)重等問題。文章考察發(fā)達(dá)國家“黃箱”補(bǔ)貼制度的演變，發(fā)現(xiàn)“黃箱”補(bǔ)貼制度從價(jià)格支持為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胫С譃橹?，具有漸進(jìn)性，適應(yīng)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同時(shí)期和階段。比較研究國外“黃箱”補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)，有利于完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，更好地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)改革。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；“黃箱”補(bǔ)貼；價(jià)格支持；收入支持

一、問題提出

我國在加入世界貿(mào)易組織（WTO）時(shí)就已經(jīng)承諾逐步減少補(bǔ)貼額和貿(mào)易保護(hù)。在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》（Agreement on Agriculture）的約束下，我國可以使用的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策包括“綠箱”、“藍(lán)箱”和8.5%的“黃箱”（微量允許）補(bǔ)貼三種類型?！熬G箱”政策（Green Box Policies）無貿(mào)易和生產(chǎn)扭曲作用，或此類作用非常小，可免除削減承諾。“黃箱”政策（Amber Policies）對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用。“藍(lán)箱”政策（Blue Box Policies）可視為“黃箱”的特殊情況，與限產(chǎn)計(jì)劃相關(guān)，可免除削減義務(wù)。

我國財(cái)政支農(nóng)總量偏小、結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化、補(bǔ)貼方式相對滯后［1］，“藍(lán)箱”補(bǔ)貼沒有啟用，“綠箱”補(bǔ)貼只用了11類中的7類，“黃箱”補(bǔ)貼還有較大的增長空間。其中，“黃箱”補(bǔ)貼主要包括：最低收購價(jià)制度和臨時(shí)收儲制度、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食直接補(bǔ)貼?！包S箱”補(bǔ)貼固然存在扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的影響，然而在穩(wěn)定生產(chǎn)和保障收入方面得以兼顧，作用也較為明顯，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中具有基礎(chǔ)性的地位。以其主要作用可以劃分為價(jià)格支持政策和收入支持政策。縱觀我國農(nóng)業(yè)的“黃箱”補(bǔ)貼，存在的問題主要有：①法律規(guī)定原則而零散。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度尚不完善，缺乏系統(tǒng)完整的規(guī)定，主要依據(jù)不同年度的中央一號文件為主的規(guī)范性文件。而《農(nóng)業(yè)法》、《退耕還林條例》等對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)定，要么過于原則要么涉及面窄。②利益流失嚴(yán)重，資金利用效率低。我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼長期補(bǔ)給了中間環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)居民和國營糧食企業(yè)分享了利益，農(nóng)民只拿了很小一部分補(bǔ)貼，降低了補(bǔ)貼效率。補(bǔ)貼的發(fā)放自上而下，經(jīng)過多級政府部門，消耗大量人力物力，效率較低，農(nóng)民獲取利益減少。③政策實(shí)施效果不盡如人意。最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲制度弱化了市場機(jī)制，多元化主體增加了政策監(jiān)督成本和宏觀調(diào)控的復(fù)雜性。糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼已演變成單純的收入補(bǔ)貼，對生產(chǎn)促進(jìn)作用不明顯。按實(shí)際種植面積的補(bǔ)貼方式，由于信息不對稱、操作不規(guī)范，糧食生產(chǎn)決策與補(bǔ)貼金額已無直接關(guān)聯(lián)。

二、國際“黃箱”補(bǔ)貼制度發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）美國的“黃箱”補(bǔ)貼制度

美國1933年制定了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，開始實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策，每隔5～7年出臺更新法案，到2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法》，已出臺十幾部農(nóng)業(yè)法案。1933～1995年，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，以價(jià)格支持政策為核心。1996年開始，為了減少財(cái)政預(yù)算赤字和適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了市場導(dǎo)向的調(diào)整和改革。然而，1998-2001年國際農(nóng)產(chǎn)品市場形勢惡化，2002年的《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》選擇了強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策導(dǎo)向。在農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的推動下，2008年《食品、環(huán)保及能源法》再次選擇了保護(hù)本國農(nóng)場主的利益，大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法》出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)折，農(nóng)業(yè)保護(hù)形勢更加多元化，更加適應(yīng)WTO規(guī)則［2］。不過，隨著特朗普執(zhí)政，貿(mào)易保護(hù)主義可能會更多地影響到美國的制度與政策，在農(nóng)業(yè)方面，很可能會通過增加補(bǔ)貼的方式提高本國農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢。

1.價(jià)格支持政策

無追索權(quán)貸款是1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》提出的價(jià)格支持手段，由美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司負(fù)責(zé)實(shí)施，農(nóng)場主自愿參加，將未來收獲的谷物抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，按政府規(guī)定的“貸款率”獲得貸款。1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)與改革法》允許農(nóng)民儲存農(nóng)產(chǎn)品，以待價(jià)格回升，但是要求農(nóng)民保證一定的農(nóng)產(chǎn)品作為無追索權(quán)貸款的抵押［3］。2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》、2008年《食品、環(huán)保及能源法》和2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法》規(guī)定的營銷援助貸款仍是無追索權(quán)貸款的延續(xù)。

2.收入支持政策

（1）目標(biāo)價(jià)格—價(jià)差補(bǔ)貼。1973年《農(nóng)業(yè)與消費(fèi)者保護(hù)法》首次引入“目標(biāo)價(jià)格”，并在1977年的《糧食與農(nóng)業(yè)法》中明確規(guī)定，市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，政府補(bǔ)貼差價(jià)給農(nóng)民。1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)與改革法》實(shí)施后，生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼替代了目標(biāo)價(jià)格—價(jià)差補(bǔ)貼。無追索權(quán)貸款與目標(biāo)價(jià)格—價(jià)差補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上都是一種最低保護(hù)價(jià)格制度，貸款率和目標(biāo)價(jià)格就是政府制定的最低保護(hù)價(jià)，不過目標(biāo)價(jià)格—價(jià)差補(bǔ)貼沒有干預(yù)價(jià)格的形成，是一種收入補(bǔ)貼。

（2）貸款價(jià)差補(bǔ)貼。貸款價(jià)差補(bǔ)貼源于1985年《農(nóng)業(yè)安全法》，在2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》和2008年《食品、環(huán)保及能源法》都有明確規(guī)定，2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法案》中繼續(xù)沿用。符合條件但沒有參加無追索權(quán)貸款計(jì)劃的農(nóng)民，可以申領(lǐng)貸款價(jià)差補(bǔ)貼。與無追索權(quán)貸款不同的是，如果市場價(jià)格低于政府規(guī)定的“貸款率”，農(nóng)場主出售農(nóng)產(chǎn)品，以市場價(jià)格償還貸款，同時(shí)政府把市場價(jià)格與貸款率的差額直接補(bǔ)貼給農(nóng)場主。這里的差額支付類似于目標(biāo)價(jià)格—價(jià)差補(bǔ)貼，政府節(jié)省了過剩農(nóng)產(chǎn)品的庫存費(fèi)用，也沒有扭曲市場價(jià)格。

（3）反周期補(bǔ)貼與價(jià)格損失保障。反周期補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是貸款差額補(bǔ)貼與直接收入補(bǔ)貼的結(jié)合。2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》將反周期補(bǔ)貼與市場價(jià)格掛鉤，帶有明顯的“黃箱”政策特點(diǎn)［4］。2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法案》新增了價(jià)格損失保障，替代反周期補(bǔ)貼。價(jià)格損失保障是指當(dāng)市場價(jià)格低于參考價(jià)格時(shí)提供補(bǔ)貼，能一定程度彌補(bǔ)價(jià)格下跌造成的損失。其中，參考價(jià)格是法案設(shè)定的，標(biāo)準(zhǔn)相比以往的目標(biāo)價(jià)格有所提高。

（4）農(nóng)作物平均收益選擇與農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障。2008年《食品、環(huán)保及能源法》規(guī)定了農(nóng)作物平均收益選擇，其以收益水平為補(bǔ)貼基礎(chǔ)，農(nóng)民可以在農(nóng)作物平均收益選擇與反周期補(bǔ)貼中選擇其一參加。2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法案》取消了農(nóng)作物平均收益選擇，設(shè)立農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障。農(nóng)場主可以選擇單個(gè)商品或整個(gè)農(nóng)場加入該計(jì)劃，若選擇單個(gè)商品加入計(jì)劃，其他商品還可以在價(jià)格損失保障和農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障之間進(jìn)行選擇。農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障，被看作是農(nóng)作物平均收益選擇的新形式。

（5）生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼與固定直接補(bǔ)貼。生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼是1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)與改革法》提出的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工具，用于取代目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，是一種脫鉤收入補(bǔ)貼。農(nóng)民自愿與政府簽訂為期七年的靈活性生產(chǎn)合同，在合同約定的土地上可以自由種植或閑置，補(bǔ)貼不受影響。固定直接補(bǔ)貼由2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》規(guī)定，用以取代生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼。固定直接補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品的當(dāng)年產(chǎn)量和市場價(jià)格不掛鉤，由既定的支付面積、支付單產(chǎn)和直接支付率確定。2014年《食品、農(nóng)場與就業(yè)法案》取消了固定直接補(bǔ)貼。

（二）歐盟的“黃箱”補(bǔ)貼制度

共同農(nóng)業(yè)政策（The Common Agriculture Policy，以下簡稱CAP）是歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的基石，歐盟農(nóng)業(yè)的發(fā)展得益于CAP的實(shí)施。隨著歐盟整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及國家貿(mào)易環(huán)境的變動，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策不斷調(diào)整和完善，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度也相應(yīng)地經(jīng)歷了調(diào)整和修正的過程。歐盟1962年實(shí)施CAP后，經(jīng)過1992年、1999年、2003年、2013年等數(shù)次重要的調(diào)整與改革，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐步從“價(jià)格支持”——“與生產(chǎn)掛鉤的直接支付”——“與生產(chǎn)脫鉤的直接支付”的“黃箱”到“藍(lán)箱”再到“綠箱”的支持方式變化，然而國內(nèi)支持總量沒有太大變化［5］。

1.價(jià)格支持政策

1962年起至1992年改革，價(jià)格支持政策是CAP的核心。歐盟針對不同農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易特點(diǎn)，采取多樣化的價(jià)格支持政策，包括歐盟內(nèi)部的市場價(jià)格支持政策、生產(chǎn)者價(jià)格支持政策和邊境價(jià)格支持政策［6］。歐盟農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持體系主要包括目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格和門檻價(jià)格三部分。其中目標(biāo)價(jià)格是歐盟部長理事會每年制定的指導(dǎo)價(jià)格，是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上浮的最高限度；干預(yù)價(jià)格是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌的最低限度，是歐盟內(nèi)部市場農(nóng)產(chǎn)品的最低保護(hù)價(jià)格；門檻價(jià)格是歐盟對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的控制價(jià)格，主要針對谷物價(jià)格，它加上進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品在歐盟內(nèi)部的運(yùn)輸、裝卸費(fèi)用后大致等于歐盟對有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品確定的目標(biāo)價(jià)格①。1992年CAP改革，大幅度降低關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)價(jià)格，2000年再次分步驟、分階段將谷物、牛肉和乳制品等主要農(nóng)產(chǎn)品的支持價(jià)格下調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c產(chǎn)量掛鉤的直接補(bǔ)貼，并將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)保、食品安全、動物福利等掛鉤。2003年CAP改革后，市場價(jià)格支持政策已大幅度削減，至2008年11月，歐盟在CAP改革上達(dá)成妥協(xié)，永久性結(jié)束土地休耕政策，除少數(shù)情況，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將進(jìn)一步與產(chǎn)量、價(jià)格脫鉤［7］。

2.收入支持政策

1992年CAP改革，歐盟為了補(bǔ)貼農(nóng)民因CAP政策調(diào)整造成的收入損失，引入與產(chǎn)量脫鉤而與種植面積、牲畜頭數(shù)掛鉤的直接補(bǔ)貼。直接收入補(bǔ)貼與當(dāng)年種植的產(chǎn)品品種、種植面積相關(guān)，對生產(chǎn)和貿(mào)易有直接扭曲作用，但是限制了生產(chǎn)總量，屬于“藍(lán)箱”政策，免于削減義務(wù)［8］?！皢我恢Ц队?jì)劃”是2003年CAP改革引入的直接收入補(bǔ)貼，用于取代大部分與種植面積或牲畜頭數(shù)掛鉤的直接補(bǔ)貼?！皢我恢Ц队?jì)劃”與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和價(jià)格脫鉤，與當(dāng)年種植的作物種類和面積無關(guān)。其中，成員國可以選擇單一農(nóng)場支付，補(bǔ)貼數(shù)額以2000-2002年補(bǔ)貼額為基準(zhǔn)，或者單一地區(qū)支付，根據(jù)一個(gè)地區(qū)平均的歷史支付水平，按照每個(gè)農(nóng)民擁有的土地面積為基礎(chǔ)發(fā)放補(bǔ)貼。2013年12月16日，歐盟通過了新一輪的CAP改革，新增了六項(xiàng)補(bǔ)貼措施和三項(xiàng)市場支持措施，強(qiáng)化了農(nóng)村發(fā)展的六個(gè)優(yōu)先方面。改革后，直接補(bǔ)貼分為強(qiáng)制直補(bǔ)和自愿直補(bǔ)。強(qiáng)制直補(bǔ)，除了整合以前的直補(bǔ)并改稱新基礎(chǔ)直補(bǔ)之外，增加了對青年農(nóng)民的直補(bǔ)和綠色直補(bǔ)［9］。

（三）日本的“黃箱”補(bǔ)貼制度

日本從二戰(zhàn)結(jié)束后開始實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，但是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的確立還是在1961年《農(nóng)業(yè)基本法》頒布以后。1999年日本出臺了新基本法，即《糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》，2007年又推出“跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策”。日本沒有像美國、歐盟那樣大量采取脫鉤補(bǔ)貼，市場價(jià)格支持政策仍占主導(dǎo)地位。也就是說，美歐農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持的成本由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)逐步轉(zhuǎn)向納稅人承擔(dān)，而日本仍主要由消費(fèi)者承擔(dān)［7］。

1.價(jià)格支持政策

（1）最低保護(hù)價(jià)格制度、穩(wěn)定價(jià)格帶制度、價(jià)格差額補(bǔ)貼制度。1965年《農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格安定法》對小麥、甘薯等規(guī)定了最低保護(hù)價(jià)格，價(jià)格低于最低保護(hù)價(jià)格，由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)按最低保護(hù)價(jià)格收購，促使價(jià)格回升。1961年《畜產(chǎn)品價(jià)格安定法》對豬肉、牛肉等產(chǎn)品采取穩(wěn)定價(jià)格帶制度，規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上下限，價(jià)格超過最高限度，政府采取賣出庫存貨或緊急進(jìn)口等措施，價(jià)格下跌越過最低限度，政府采取增加庫存或者減少進(jìn)口等措施，把價(jià)格穩(wěn)定在穩(wěn)定價(jià)格帶以內(nèi)。1961年的《畜產(chǎn)品價(jià)格安定法》、《大豆、油菜籽交付金暫定措施法》和1965年《加工原料乳生產(chǎn)者補(bǔ)助金等暫定措施法》，對大豆、油菜籽、牛奶、乳制品等實(shí)施差額補(bǔ)貼制度，政府不干預(yù)市場價(jià)格，但是在市場價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)，政府把差額直接補(bǔ)貼給農(nóng)民［10］。1995年日本出臺了《關(guān)于主要糧食供需及價(jià)格穩(wěn)定法》，廢止了對稻米的價(jià)格管制，價(jià)格由市場調(diào)節(jié)。

（2）稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策。1998年《新稻米政策大綱》推行稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策，屬于限制生產(chǎn)計(jì)劃下的價(jià)差補(bǔ)貼，日本在補(bǔ)貼通知文件中將其列為“藍(lán)箱”政策［6］。稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策由農(nóng)民按照基準(zhǔn)價(jià)格的2%②，政府按基準(zhǔn)價(jià)格的6%，成立“稻米經(jīng)營穩(wěn)定基金”，在市場價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)補(bǔ)貼差額的80%，保護(hù)農(nóng)民收入［11］。

（3）米價(jià)下跌影響緩和政策。米價(jià)下跌影響緩和政策是根據(jù)米價(jià)下跌的程度，由生產(chǎn)者出資和政府交付金形成的資金，對實(shí)施對象補(bǔ)貼一定的金額，以保障生產(chǎn)者的收入。2007年實(shí)行《經(jīng)營所得穩(wěn)定政策等大綱》，在“新的供需調(diào)整體系”中，將產(chǎn)地再造政策和米價(jià)下跌影響緩和政策整合為“新的再造政策”，在米價(jià)下跌的補(bǔ)貼方面，廢止生產(chǎn)者出資，根據(jù)面積定額補(bǔ)助［12］。

2.收入支持政策

（1）山區(qū)、半山區(qū)的直接支付政策。為了解決山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于平原地區(qū)的問題，日本在2000年頒布了《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》，直接補(bǔ)貼的對象是自然條件和社會經(jīng)濟(jì)狀況都差的地區(qū)。農(nóng)民獲得補(bǔ)貼，需要滿足一定的條件和要求，比如從事一些有利于維護(hù)自然環(huán)境和發(fā)展農(nóng)業(yè)多功能性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。補(bǔ)貼金額的設(shè)定原則上是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)生產(chǎn)成本差異的80%，在具體標(biāo)準(zhǔn)上，區(qū)分了稻田、旱地、草地和采草放牧地四種土地類型［13］。

（2）產(chǎn)地再造政策、核心農(nóng)民經(jīng)營穩(wěn)定政策和過剩米短期融資制度。產(chǎn)地再造政策是指推廣具有地域特色的水田農(nóng)業(yè)，各地域協(xié)議會與都道府縣等相關(guān)部門配合，在市町村、農(nóng)協(xié)等相關(guān)團(tuán)體、核心農(nóng)家、消費(fèi)者等各界參與下，制定計(jì)劃與推行。核心農(nóng)民經(jīng)營穩(wěn)定政策是在米價(jià)下跌時(shí)，穩(wěn)定核心農(nóng)民的水稻收益，另予一定比例的價(jià)差補(bǔ)貼。過剩米短期融資制度是為了防止米價(jià)下跌對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生影響，對豐收產(chǎn)生的過剩米，可以獲得無息短期融資。資金為生產(chǎn)者出資和政府無息貸款，對農(nóng)戶進(jìn)行短期貸款。次年秋收后以金錢償還，融資1年后過剩米仍無法售出的，可以過剩米償還貸款［11］。

（3）跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策。2005年日本制定了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計(jì)劃》，其中重要政策之一就是在2007年實(shí)施“跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策”，包括“彌補(bǔ)與外國生產(chǎn)條件差距政策”和“緩和收入減少影響政策”。該政策是為了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)符合WTO農(nóng)業(yè)規(guī)范，修正過去分品種的經(jīng)營穩(wěn)定政策，轉(zhuǎn)換為支持農(nóng)戶整體經(jīng)營收入的政策。對耕種兩種及以上作物的農(nóng)戶，重點(diǎn)扶持核心農(nóng)戶的經(jīng)營，引入“彌補(bǔ)與外國生產(chǎn)條件差距政策”和“緩和收入減少影響政策”，避免收入變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生重大影響［14］。

（四）韓國的“黃箱”補(bǔ)貼制度

韓國農(nóng)業(yè)政策的重要目標(biāo)是確保糧食安全，糧食政策一定程度上就是大米政策。韓國從20世紀(jì)70年代實(shí)行購銷倒掛的價(jià)格支持制度，高價(jià)收購農(nóng)民的大米，低價(jià)供應(yīng)給城市居民。為了履行WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，韓國2000年開始逐步降低對大米的市場價(jià)格支持金額。2004年韓國改革大米補(bǔ)貼政策，開始由市場價(jià)格支持為主向?qū)ιa(chǎn)者直接支付的方向轉(zhuǎn)變。

1.價(jià)格支持政策

為了實(shí)現(xiàn)大米的自給，1968年采取“高價(jià)收購、低價(jià)銷售”的雙重購銷價(jià)格政策，購銷價(jià)格“倒掛”使韓國國內(nèi)價(jià)格與國際市場價(jià)格嚴(yán)重脫軌，財(cái)政不堪重負(fù)，1993年改為銷售投標(biāo)機(jī)制確定市場銷售價(jià)格，1995年開始按照市場價(jià)格收購，政府委托農(nóng)業(yè)協(xié)同中央會補(bǔ)貼政府收購價(jià)與市場價(jià)格之間的價(jià)差。1997年建立稻米約定收購制度，政府預(yù)先支付30%的價(jià)款給協(xié)議稻農(nóng)，收獲期間農(nóng)民仍可以選擇其他銷售渠道，償還預(yù)付款［15］。2005年韓國廢除秋谷收購制度，給予稻農(nóng)直接補(bǔ)貼，這不僅符合WTO削減“黃箱”補(bǔ)貼的趨勢，也讓稻米價(jià)格與市場機(jī)制接

軌［16］。

2.收入支持政策

2004年，為了履行WTO有關(guān)“黃箱”補(bǔ)貼削減承諾，韓國制定了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合對策》，規(guī)定了穩(wěn)定農(nóng)戶所得直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接補(bǔ)貼和維護(hù)農(nóng)業(yè)公益功能直接補(bǔ)貼［17］。

（1）穩(wěn)定農(nóng)戶所得直接補(bǔ)貼。穩(wěn)定農(nóng)戶所得直接補(bǔ)貼包括固定補(bǔ)貼和變動補(bǔ)貼兩部分，固定補(bǔ)貼部分為脫鉤補(bǔ)貼，與市場價(jià)格無關(guān)，屬于“綠箱”政策；變動補(bǔ)貼為掛鉤補(bǔ)貼，與市場價(jià)格有關(guān)，屬于“黃箱”政策［15］。固定補(bǔ)貼有三個(gè)來源，中央、道、市（郡）。中央補(bǔ)助由中央撥款納入地方預(yù)算，有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外，還有道、市（郡）補(bǔ)助，但是標(biāo)準(zhǔn)不一，目標(biāo)價(jià)格每3年調(diào)整1次［16］。

（2）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接補(bǔ)貼包括經(jīng)營轉(zhuǎn)讓直接補(bǔ)貼和稻米生產(chǎn)調(diào)整直接補(bǔ)貼。經(jīng)營轉(zhuǎn)讓直接補(bǔ)貼，即提前退休農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，年齡超過65歲的農(nóng)民，將耕地轉(zhuǎn)讓或出租給其他農(nóng)戶，可以連續(xù)5年（2006年改為8年）獲得政府補(bǔ)貼［18］。稻米生產(chǎn)調(diào)整直接補(bǔ)貼是2003-2005年實(shí)行的短期政策，是對當(dāng)年放棄生產(chǎn)大米的農(nóng)戶予以直接補(bǔ)貼。

（3）維護(hù)農(nóng)業(yè)公益功能直接補(bǔ)貼。維護(hù)農(nóng)業(yè)公益功能直接補(bǔ)貼包括“環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、“環(huán)境友好型”畜牧業(yè)直接補(bǔ)貼、條件不利地區(qū)直接補(bǔ)貼和景觀保全直接補(bǔ)貼?！碍h(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼始于1999年，補(bǔ)償農(nóng)民因減少農(nóng)藥、化肥的使用作物減產(chǎn)帶來的收入損失［19］。2004年開始對畜牧業(yè)中“環(huán)境友好型”養(yǎng)殖的農(nóng)場實(shí)行直接補(bǔ)貼。條件不利地區(qū)直接補(bǔ)貼是2004年韓國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居住條件不利山區(qū)的農(nóng)戶實(shí)行的補(bǔ)貼政策。景觀保全直接補(bǔ)貼是2005年開始對農(nóng)地栽培景觀作物的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼的制度［17］。

三、“黃箱”補(bǔ)貼國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒價(jià)值

（一）國際經(jīng)驗(yàn)之啟示

從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的演變歷程看，一國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚不能滿足本國需求時(shí)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要目標(biāo)是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高本國農(nóng)產(chǎn)品的供給能力，適度增加農(nóng)民收入。當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展可以滿足本國需求并出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品過剩時(shí)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的主要目標(biāo)開始轉(zhuǎn)向調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.利用市場化改革價(jià)格支持政策

價(jià)格支持政策是各國普遍使用的政策工具，近年來歐美大幅度削減價(jià)格支持，但其仍是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要組成部分，市場價(jià)格支持占到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼的20%左右。而日本和韓國價(jià)格支持的比重更是占到80%以上。不過，市場化改革一直是各國農(nóng)業(yè)政策發(fā)展的方向③。日本1998年后水稻補(bǔ)貼政策已逐步由“黃箱”補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為“藍(lán)箱”補(bǔ)貼，2007年跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策的實(shí)施，更是將水稻補(bǔ)貼引向“以收入為基礎(chǔ)”的補(bǔ)貼方式。韓國也在2005年廢除秋谷收購制度，對稻農(nóng)直接補(bǔ)貼。我國處于工業(yè)化中期階段，尚無能力像歐美日韓等發(fā)達(dá)國家大規(guī)模補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，只能集中力量解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出矛盾和關(guān)鍵問題，全面轉(zhuǎn)型的條件和時(shí)機(jī)沒有成熟［7］。但是以后在充分利用“黃箱”政策的同時(shí)應(yīng)注重市場化改革的方向，在遵循市場規(guī)律、尊重市場基礎(chǔ)地位的前提下推行改革。

2.發(fā)展“藍(lán)箱”補(bǔ)貼

“藍(lán)箱”補(bǔ)貼是“黃箱”補(bǔ)貼的特例。一般而言，“藍(lán)箱”補(bǔ)貼是補(bǔ)貼政策調(diào)整過程中的過渡機(jī)制，能夠避免大幅度改革帶來的各種阻力［6］。歐盟最早實(shí)施“藍(lán)箱”補(bǔ)貼，布萊爾協(xié)定將價(jià)格支持政策轉(zhuǎn)變?yōu)榕c價(jià)格無關(guān)，與種植面積、牲畜頭數(shù)掛鉤的直接補(bǔ)貼，即“藍(lán)箱”政策的前身。實(shí)施十年后，才開始推行脫鉤收入補(bǔ)貼，即單一農(nóng)場補(bǔ)貼。日本1998年《新稻米政策大綱》推行的稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策和2002年《稻米政策改革大綱》規(guī)定的米價(jià)下跌影響緩和政策、核心農(nóng)民經(jīng)營穩(wěn)定政策與過剩米短期融資制度，都要求參加生產(chǎn)調(diào)整計(jì)劃，屬于“藍(lán)箱”政策。

3.重視價(jià)差補(bǔ)貼

價(jià)差補(bǔ)貼既有價(jià)格支持的特征，也有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)，而且公開透明，沒有扭曲市場價(jià)格，是發(fā)達(dá)國家價(jià)格支持轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼過程中普遍使用的政策。它可以有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，與我國“保供給、促增收”的政策目標(biāo)一致［7］。美國的反周期補(bǔ)貼和貸款差額補(bǔ)貼，日本的稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策和米價(jià)下跌影響緩和政策，韓國的穩(wěn)定農(nóng)戶所得直接補(bǔ)貼政策中的變動補(bǔ)貼等，都是價(jià)差補(bǔ)貼。由于價(jià)差補(bǔ)貼與目標(biāo)價(jià)格、市場價(jià)格相關(guān)聯(lián)，但是目標(biāo)價(jià)格遠(yuǎn)高于市場價(jià)格，很容易導(dǎo)致預(yù)算支出大幅增長，所以可以考慮價(jià)差補(bǔ)貼與收購數(shù)量或者環(huán)保計(jì)劃掛鉤［20］。

4.創(chuàng)新和完善掛鉤補(bǔ)貼

發(fā)達(dá)國家的直接補(bǔ)貼，大多與農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格、產(chǎn)量、種植面積、動物數(shù)量等掛鉤。比如，美國的貸款價(jià)差補(bǔ)貼、日本的稻米經(jīng)營穩(wěn)定政策等，都與產(chǎn)量和價(jià)格掛鉤。價(jià)格補(bǔ)貼對市場機(jī)制有明顯的扭曲作用，而脫鉤補(bǔ)貼失去了刺激生產(chǎn)的作用，轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾氖杖胫С终?，掛鉤補(bǔ)貼符合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼市場化改革趨勢，既能有效穩(wěn)定農(nóng)民收入，又對市場機(jī)制扭曲較小，逐步成為發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要方式［7］。反觀WTO鼓勵(lì)的脫鉤直接補(bǔ)貼并不普遍，以美國的“固定直接補(bǔ)貼”為典型，其在2014年被取消。

（二）國內(nèi)“黃箱”補(bǔ)貼制度構(gòu)建的思考

1.制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基本法》

現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，主要依據(jù)部委規(guī)章和規(guī)范性文件，效力層次低，體系龐雜，有些基本制度尚未建立，沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范、完整的制度體系，很有必要制定單行的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基本法》［21］。通過制定專門的補(bǔ)貼基本法，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼頂層設(shè)計(jì)，對我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的宗旨、類型、方式、設(shè)立權(quán)限、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作出統(tǒng)一規(guī)定，形成真正的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，在法治的框架內(nèi)推動農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。

2.完善現(xiàn)行的糧食托市收購機(jī)制

現(xiàn)行的糧食托市收購機(jī)制主要是最低收購價(jià)制度和臨時(shí)收儲制度。國家干預(yù)性收購掌握了大部分糧源，政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場，市場機(jī)制被弱化。多元化的執(zhí)行主體，缺乏監(jiān)督約束和懲處機(jī)制，在利益的驅(qū)動下，往往形成逆向調(diào)控效應(yīng)。完善托市收購機(jī)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政策執(zhí)行主體的單一性，明確責(zé)權(quán)利，防止多元主體出現(xiàn)的利益爭奪和責(zé)任推諉［22］。托市收購的啟動與退出應(yīng)當(dāng)規(guī)范化與制度化，在實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)的同時(shí)，盡可能減少對市場機(jī)制的扭曲。

3.構(gòu)建掛鉤的價(jià)差補(bǔ)貼制度

掛鉤補(bǔ)貼可以以產(chǎn)量、種植面積、牲畜頭數(shù)等為依據(jù)，以實(shí)際種植面積、牲畜頭數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)的掛鉤補(bǔ)貼，在提高農(nóng)民收入的同時(shí)，能夠保障生產(chǎn)供給，比較符合我國的政策導(dǎo)向。在我國現(xiàn)有技術(shù)條件下，如果將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與產(chǎn)量掛鉤，很可能由于不容易準(zhǔn)確掌握每個(gè)農(nóng)戶的生產(chǎn)和銷售信息，而導(dǎo)致補(bǔ)貼預(yù)期落空。如果將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與實(shí)際種植面積、牲畜頭數(shù)掛鉤，則比較容易掌握準(zhǔn)確信息，具有較強(qiáng)的可操作性［23］。

4.完善重要農(nóng)產(chǎn)品的儲備調(diào)控制度

重要農(nóng)產(chǎn)品儲備制度是重要的價(jià)格支持政策，通過吞吐儲備改變供求關(guān)系，平抑農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，對市場的扭曲程度較小。農(nóng)產(chǎn)品儲備可以省級儲備或省級政府之間聯(lián)合儲備為主，滿足本地區(qū)平抑價(jià)格的需要，確立地方政府價(jià)格主管部門作為地方調(diào)控儲備的使用管理部門，負(fù)責(zé)建議吞吐儲備物資，報(bào)地方政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。具體機(jī)制是政府制定價(jià)格的上下限，超過上限，拋出儲備，增加供給、平抑價(jià)格，低于下限，以最低保證價(jià)收購，維護(hù)農(nóng)民利益［24］。

5.拓建“藍(lán)箱”補(bǔ)貼

我國“綠箱”補(bǔ)貼整體支持水平較低，有5種措施尚未啟用，“黃箱”補(bǔ)貼還有較大政策空間，“藍(lán)箱”補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)需求并不迫切。但是考慮到日后國家財(cái)力增強(qiáng)，“黃箱”支持空間受限，“綠箱”的支持作用不直接，作為兼顧農(nóng)民收入和穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的政策儲備手段，“藍(lán)箱”補(bǔ)貼的創(chuàng)立還是有必要的。世貿(mào)組織多哈回合農(nóng)業(yè)談判框架協(xié)議確立了“新藍(lán)箱”政策，“藍(lán)箱”補(bǔ)貼的范圍得到擴(kuò)展，這可能使“藍(lán)箱”政策成為今后農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要部分。我國可以開展“藍(lán)箱”補(bǔ)貼試點(diǎn)，比如對吉林、黑龍江的大豆主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶按耕地面積的一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼［5］。

注釋：

①歐盟對進(jìn)口牛羊肉和禽類產(chǎn)品設(shè)置了閘門價(jià)格，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定肉類、蛋類的內(nèi)部市場價(jià)格，低于閘門價(jià)格，不能進(jìn)入歐盟市場。

②基準(zhǔn)價(jià)格以近3年自主流通米的平均價(jià)格為準(zhǔn)，2002-2003年度為前7年扣除最高和最低價(jià)格后的5年平均價(jià)格。

③日本和韓國沒有全面向收入支持轉(zhuǎn)型，很重要的原因在于國內(nèi)的價(jià)格支持使農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價(jià)格遠(yuǎn)高于國際價(jià)格，不具備轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵條件。

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Overseas Evolution and Domestic Improvement of“Amber Box Policies”Subsidy System

WU Nan1,LV Qing-zheng2
(1.Anhui Academy of Social Sciences,Hefei 230053,China;2.School of Law,Anhui University,Hefei 230601,China)

After becoming a member of WTO,only 7 kinds of“Green Box Policies”subsidies among 11 kinds of China’s agricultural subsi?dies are adopted,“Amber Box Policies”subsidies still have a large space to increase and“Blue Box Policies”subsidies have not been en?abled yet.Throughout China’s“Amber Box Policies”Subsidy System,a number of problems exist,such as scattered legal principles,rela?tively simple policy instruments and serious loss of interests,etc.After studying the evolution of“Amber Box Policies”Subsidy System in developed countries,it could be found that the“Amber Box Policies”Subsidy System becomes mainly depending on income support from price support,which is of gradualism and applicable to different development stages and phases of agriculture.A comparative study of the experience of foreign“Amber Box Policies”Subsidy System is conducive to improving China’s agricultural subsidy system and better guid?ing agricultural reform.

agricultural subsidies;“Amber Box Policies”subsidies;price support；income support

F326.11；F744

A

1007-5097（2017）07-0118-06

［責(zé)任編輯：歐世平］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.07.016

2017-04-16

安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“善用法治思維和法治方式推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)研究”（AHSKQ2015D14）；安徽省宣傳文化領(lǐng)域拔尖人才資助項(xiàng)目“政府購買服務(wù)的理論與實(shí)踐研究”

吳楠（1980-），女，安徽淮南人，副研究員，研究方向：法治政府；

呂清正（1979-），男，安徽壽縣人，講師，法學(xué)博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。