為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制

何艷玲 李 妮

為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制

何艷玲 李 妮

改革以來，中央政府通過經(jīng)濟和政治上的“錦標(biāo)賽”設(shè)計，激發(fā)了地方政府在經(jīng)濟利益與政治利益上的激烈競爭。在圍繞“增長”的競爭格局下，地方政府作為“政治企業(yè)家”，不斷尋求地區(qū)GDP最大化。隨著國家與社會關(guān)系變化以及中央政府政策的調(diào)整，地方政府的競爭格局逐漸發(fā)生變化，“增長”競爭為地方政府獲取經(jīng)濟收益的空間正日益縮小，為獲取相對競爭優(yōu)勢，地方政府開始為“社會創(chuàng)新”而競爭。為“社會創(chuàng)新”競爭，源于結(jié)構(gòu)變遷、制度壓力與績效考核指標(biāo)的變化。圍繞創(chuàng)新的競爭或許能夠促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)向基于公共利益的競爭，邁入為善治而競爭的軌道。

地方政府競爭； 社會創(chuàng)新； 增長

關(guān)于政府創(chuàng)新的實踐與討論，從來沒有像今天這樣熱烈。2000年以來，“中國地方政府創(chuàng)新獎”*由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心、北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心等三家民間學(xué)術(shù)機構(gòu)聯(lián)合發(fā)起。已舉辦七屆，申報項目超過1800余項，至2010年有1500多個省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級地方政府申報獎項，覆蓋了中國大陸所有省、直轄市和自治區(qū)；至2013年，六屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”申報項目超過1800余項，入圍項目達(dá)到139項。僅以社會管理體制創(chuàng)新為例，近年來，南京、深圳、海口等多地試點社會組織直接向登記管理機關(guān)申請登記、取消業(yè)務(wù)主管單位的制度改革；自2000年上海率先提出并推行政府購買服務(wù)，南京、無錫、深圳、浙江、天津、北京等地相繼推出各種類型的向社會組織購買服務(wù)的項目；自2008年9月，北京市社會建設(shè)大會上推出《關(guān)于加快推進(jìn)社會組織改革與發(fā)展的意見》，上海、天津、A省相繼開展樞紐型社會組織試點工作,構(gòu)建樞紐型社會組織，培育孵化社會組織(彭善民，2012；馮志明，2011)；各地“模式”輩出，各類“經(jīng)驗”涌現(xiàn)。

作為“經(jīng)濟人”的地方政府，在改革開放30多年中，無論是作為“扶持之手”，以政府企業(yè)家的角色經(jīng)營企業(yè)，發(fā)展地方經(jīng)濟；還是作為“掠奪之手”，攫取各類稅費，增加地方財政，都在圍繞推動經(jīng)濟增長，提高地方GDP而積極行動。何以當(dāng)下的地方政府對社會創(chuàng)新如此充滿熱情？為什么地方政府要極力爭取社會管理體制改革的試點，又為何頻繁推出似乎是削減自身利益的創(chuàng)新舉措？同樣是“經(jīng)濟人”思維的地方政府，為什么要創(chuàng)建樞紐型組織，扶助社會組織，將財政支出投入到更多的是花錢而不是賺錢的社會項目、民生項目(某些地方政府的民生支出已占公共支出的六成至七成)？為什么地方政府要你追我趕地投身于似乎風(fēng)險大過收益的社會創(chuàng)新呢？

學(xué)者們對政府創(chuàng)新動因的研究(俞可平，2012；陳國權(quán)、黃振威，2010；李景鵬，2007；吳建南等，2007)一直是政府創(chuàng)新領(lǐng)域的熱點。就社會管理創(chuàng)新動力而言，中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)階層化和利益關(guān)系市場化以及與其不匹配的治理結(jié)構(gòu)造成了多發(fā)的社會群體的利益矛盾和沖突(李路路，2012；何艷玲，2013)，社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的變遷和重構(gòu)提出了再適應(yīng)性的新功能載體建構(gòu)的要求(李志強、王慶華，2014)，因此只有通過創(chuàng)新去搭建與社會主義市場經(jīng)濟相符的利益博弈平臺，國家與個人之間的“中間地帶”才能重新形成，政府才能真正回歸到法律的執(zhí)行者、秩序的維護(hù)者角色(蔡禾，2012)。與此同時，地方政府面對此起彼伏的維權(quán)上訪與群體性事件，“維穩(wěn)”的巨大壓力也促成了“危機—人事變動—創(chuàng)新”的創(chuàng)新“運動”模式(楊雪冬，2008)。

閆健(2014)認(rèn)為上述研究均支持“壓力驅(qū)動論”，不過盡管壓力驅(qū)動有著很強的說服力，但并不享有解釋上的“排他性”，需要引入行為體層次的解釋因素，關(guān)注“主要黨政官員”的微觀動機。作為地方治理的主要力量，他們的能力素質(zhì)等決定了地方的政治運行和治理績效(楊雪冬等，2013)；許多地方改革在行動者的社會責(zé)任感(李景鵬，2007)或其某種道德情懷(朱光喜，2013)的作用下發(fā)起；Zhu & Xiao(2015:1-17)的研究也突出了“政治企業(yè)家”在社會政策創(chuàng)新過程中的核心作用。然而，“政治能人說”也難以成為社會創(chuàng)新如此普遍、覆蓋面如此之廣(經(jīng)濟發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)均出現(xiàn)諸多創(chuàng)新案例)的唯一理由。

區(qū)別于強調(diào)結(jié)構(gòu)因素的結(jié)構(gòu)化視角與強調(diào)特定個體的個體化視角，本文提供中間層次的機制研究視角，運用案例分析探討因果機制及其過程。實際上，政府間競爭一直是政府行為最有力的解釋框架之一。作為政治生活中的驅(qū)動機制，政府競爭推動整個政治系統(tǒng)趨向均衡，并位于政治模型的中心(Breton,1996)。競爭機制不僅是本文的核心概念，也是本文要給出的回答。我們的基本觀點是，在官員治理模式?jīng)]有發(fā)生根本變化的前提下，依據(jù)“政績-晉升”的邏輯，“社會創(chuàng)新”正在成為新的政績競爭標(biāo)的。

一、 為增長而競爭

20世紀(jì)90年代，何夢筆、馮興元等人引入布雷頓提出的“競爭性政府”的分析范式，為地方政府行為研究提供了一個重要視角。許多研究試圖通過地方政府競爭解釋中國經(jīng)濟增長之謎。有學(xué)者強調(diào)，“對于中國經(jīng)濟的發(fā)展，沒有任何力量有競爭產(chǎn)生的能量這么強大；沒有任何競爭有地方‘為增長而競爭’對理解中國的經(jīng)濟增長那么重要”(張軍，2005:16)，而許多實證分析也提出，地方政府競爭是促進(jìn)中國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素。正是因為行政分權(quán)與財政包干的“中國特色的聯(lián)邦主義”(Qian & Weingast,1996)的競爭前提，加上政治激勵(Li & Zhou，2005；周黎安等，2005)的競爭動力，地方政府紛紛做出有利于轄區(qū)經(jīng)濟增長的競爭行為(徐現(xiàn)祥、王賢彬，2010)。

就競爭動力而言，周黎安(2007)認(rèn)為，20世紀(jì)80年代開始的地方官員圍繞GDP增長的“晉升錦標(biāo)賽”機制，是地方政府不遺余力促進(jìn)經(jīng)濟增長行為的最為基本和長期的動力源泉。也即，這種中央政府設(shè)計的“政治錦標(biāo)賽”，以“政績—晉升”作為激勵機制。在為“增長”的競爭中，地方政府的競爭目標(biāo)設(shè)定為：促進(jìn)經(jīng)濟增長，增加財政收益。地方政府行為體現(xiàn)為以推動經(jīng)濟增長為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟增長作為政治合法性主要來源的“地方發(fā)展型政府”模式(郁建興、高翔，2012)。

在此目標(biāo)下，競爭策略體現(xiàn)為：其一，經(jīng)營。作為企業(yè)家的地方政府，為促進(jìn)地方財稅的增長，通過各種行政手段介入企業(yè)運作。戴穆珍(Oi，1992)用“地方國家法團(tuán)主義”描述90年代中期的地方政府公司化行為，在當(dāng)時的財政結(jié)構(gòu)下，地方政府把促進(jìn)工商業(yè)發(fā)展作為重點，像董事會一樣管理轄區(qū)內(nèi)的工商企業(yè)；魏昂德(Walder，1995)直接提出“地方政府即廠商”；而這一時期的“村鎮(zhèn)政府即公司”(Peng，2001)，顯現(xiàn)出“謀利型政權(quán)經(jīng)營者” 的特征(張靜，2000；楊善華、蘇紅，2002)。2002年分稅制改革，將企業(yè)所得稅和個人所得稅由地方稅變?yōu)楣蚕矶惙N，地方政府從地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲取收入的空間顯著縮小，同時轉(zhuǎn)移本地企業(yè)收入避免中央集中的做法也難以為繼，地方政府不得不全力開拓財源——經(jīng)營土地。陶然等(2009)考察了90年代中期后地方政府的土地經(jīng)營策略，即在商、住用地上最大化出讓金收入，在工業(yè)用地上提供低價土地、補貼性基礎(chǔ)設(shè)施甚至放松勞工、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)吸引制造業(yè)。“土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地之間形成了一個不斷滾動增長的循環(huán)過程。這個過程不但塑造了東部地區(qū)繁榮的工業(yè)化和城市景象，也為地方政府帶來了滾滾財源?！?周飛舟，2010：80)隨著1990年代末興起的城市化浪潮與1994年開始推行的城鎮(zhèn)住房制度改革，地方政府從經(jīng)營企業(yè)、經(jīng)營土地發(fā)展到經(jīng)營城市，此時的地方政府行為被指為“城市企業(yè)主義”、“增長聯(lián)盟”或“增長機器”。其二，爭奪。地方政府間為體現(xiàn)為GDP增速的經(jīng)濟增長，就各類稀缺資源進(jìn)行競爭，如資本、人才、中央政府的項目支持與政策傾斜等等，招商引資成為“增長”競爭中最常提及的競爭手段。地方政府采取超國民待遇政策、制度外財政行為等降低本地相對實際稅負(fù)的稅收競爭策略，吸引資本、勞動力等要素向本轄區(qū)流入(楊瑞龍，1998；郭慶旺、賈俊雪，2006；李濤等，2011)。一些研究發(fā)現(xiàn)此種競爭降低了地方政府環(huán)境管制的努力(章泉，2008)，在區(qū)際與部門利益的驅(qū)動下，地方政府趨向于放松對本地企業(yè)的進(jìn)入控制，甚至與企業(yè)合謀突破管制性壁壘(汪偉、史晉川，2005)。而地方保護(hù)也從中興起，通過“紅頭文件”、“辦公紀(jì)要”、“打招呼”、“設(shè)卡”等行政管制行為，限制外地資源進(jìn)入市場或限制本地資源流向外地，造成市場分割(馮興元，2001)。其三，建設(shè)。在相對的經(jīng)濟發(fā)展績效排名激勵下，各地區(qū)投身于見效快的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)投資中，重復(fù)建設(shè)，同質(zhì)競爭。與此同時，地方政府選擇干預(yù)和資本拉動的經(jīng)濟增長模式，偏愛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大建“政績工程”(Qian & Weingast，1996；靳濤，2006；張軍等，2007)，導(dǎo)致地方重經(jīng)濟建設(shè)支出，輕社會性支出，公共支出結(jié)構(gòu)“偏向”(傅勇、張晏，2007；平新喬、白潔，2006)。

這輪指向增長的競爭，使得各地GDP迅速拉升，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟增長奇跡。從1979年到2012年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9.8%，經(jīng)濟總量2010年超過日本，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體*人民日報曬中國經(jīng)濟成就：33年GDP年均增長9.8%，載網(wǎng)易新聞網(wǎng)，http://news.163.com/13/1121/09/9E6Q6ER900014JB6.html。。與此同時，“增長”競爭的負(fù)面效應(yīng)也一直受到研究關(guān)注。

二、 社會創(chuàng)新的地方實踐

30年過去，競爭格局顯然發(fā)生了變化。2004年十六屆四中全會提出要“推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，維護(hù)社會穩(wěn)定”；2007年，十七大報告提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；2009年的全國政法工作電視電話會議也把社會管理創(chuàng)新列為三大重點工作之一；而2011年對社會管理創(chuàng)新的政策意見更為密集，是年3月，“標(biāo)本兼治，加強和創(chuàng)新社會管理”寫入“十二五”規(guī)劃綱要；7月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》；2013年十八屆三中全會，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“創(chuàng)新社會治理體制”的要求。簡言之，中央為下級政府下達(dá)了“社會管理”體制改革的政治任務(wù)。許多學(xué)者強調(diào)GDP已經(jīng)不再是政府競爭的唯一目標(biāo)，社會建設(shè)、社會發(fā)展受到學(xué)界的普遍關(guān)注而社會管理體制更成為地方政府創(chuàng)新的主要領(lǐng)域(李培林，2005；俞可平，2007；何增科，2011)?！吧鐣?chuàng)新園”、“創(chuàng)新中心”等社會管理平臺的創(chuàng)新也以極快速度得以擴散。

如果地方官員正是在追求政績和政績競爭的驅(qū)動下開展政府創(chuàng)新(陳家喜、汪永成，2013)，那么圍繞“社會創(chuàng)新”的地方政府競爭何以可能？其體現(xiàn)了怎樣的競爭特點，又采取了什么樣的競爭策略呢？對于這些問題，本文將基于社會創(chuàng)新處于全國前沿的A省L縣進(jìn)行分析。

20世紀(jì)80年代，L縣開始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，創(chuàng)造了經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)的“L縣模式”；90年代，L縣率先推進(jìn)以行政體制改革為先導(dǎo)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的綜合改革；2006年時，L縣成為首個GDP突破千億元的縣；2007年，L縣居民人均GDP已超過9300美元，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。可以說L縣在經(jīng)濟“增長”的競爭中，處于遙遙領(lǐng)先的位置。

但在近年來，L縣發(fā)展路徑發(fā)生了一些變化。一方面，L縣依靠傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的競爭優(yōu)勢不再。L縣產(chǎn)業(yè)體系中占主導(dǎo)地位的制造業(yè)*改革開放后L縣逐步確立起家電、家具、機械、五金等為主的制造業(yè)，以花卉、養(yǎng)殖等為主的農(nóng)業(yè)，以房地產(chǎn)、飲食、旅游等為主的服務(wù)業(yè)等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系。，處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端位置，經(jīng)受經(jīng)濟危機后原材料價格劇烈波動、出口市場急劇萎縮、再加上出口退稅率的調(diào)整等，一系列環(huán)境因素都造成制造業(yè)成本的節(jié)節(jié)攀升，處于產(chǎn)業(yè)鏈低端的出口驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟優(yōu)勢不再，GDP增速放緩，呈下降趨勢。另一方面，自90年代以來，L縣依次成為綜合配套改革試點、現(xiàn)代化試點、行政體制改革試點地區(qū)。相較同級政府，L縣官員思想更為開放，對改革的認(rèn)可度相當(dāng)高，阻力相對較小。L縣作為綜合改革試驗區(qū)，先后推進(jìn)了大部門體制改革、簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革和省直管縣改革，并被列為全省深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動第一批縣(市、區(qū))級試點。實際上，L縣的社會管理體制改革是該縣2009年大部制機構(gòu)改革框架下的延伸和補充。也就是說，作為改革試點的地方政府，已經(jīng)付出了高昂的初始成本，當(dāng)下的社會創(chuàng)新，正是前期改革框架下的延伸、補充或糾正。不創(chuàng)新少創(chuàng)新反而是對現(xiàn)有制度與政策資源的浪費。

“在后強人政治時代，政府官員之間的政治競爭已經(jīng)不可避免，而確立不同的地方發(fā)展模式，就是中國式政治競爭的一個重要部分”(鄭永年、翁翠芳，2012：67)。L縣開始調(diào)整競爭策略， 其多個政府工作計劃、總結(jié)以及地方發(fā)展戰(zhàn)略的官方文本，開始旗幟鮮明地表述了以體制創(chuàng)新、社會改革獲取競爭優(yōu)勢的行為選擇：“尋求新的體制競爭力”，“增創(chuàng)科學(xué)發(fā)展體制新優(yōu)勢”，“打造L縣發(fā)展核心競爭力”。2011年，L縣被確定為A省社會體制綜合改革試點地區(qū)，不斷嘗試社會創(chuàng)新項目。

(一) 競爭標(biāo)的：從GDP到“不僅僅是GDP”

在壓力型體制下，上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務(wù)，就會將它們確定為“政治任務(wù)”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟上的激勵和懲罰(楊雪冬，2012)。前述，近年來的一個新興任務(wù)即為社會創(chuàng)新，地方政府在重重壓力下要實現(xiàn)政治責(zé)任的承擔(dān)必須進(jìn)行各種治理體制的改革創(chuàng)新。當(dāng)“社會創(chuàng)新”成為新一輪的政治中心任務(wù)，壓力型體制下地方政府的回應(yīng)無疑是全力配置與調(diào)整資源，最快最好地完成。作為綜合改革試驗區(qū)，L縣被賦予了“創(chuàng)新”的政治使命，全方位推進(jìn)社會領(lǐng)域的體制改革。2011年，A省專門成立社工委這一統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推進(jìn)本轄區(qū)社會建設(shè)的機構(gòu)，也是這一年，L縣被確定為A省社會體制綜合改革試點區(qū)，并且在大部制的政府架構(gòu)下，整合相關(guān)社改職能部門，成立區(qū)社工委；2011年，A省出臺加強社會建設(shè)的“1+7”文件，L縣也隨之出臺社會工作發(fā)展“1+6”文件、政府職能向社會轉(zhuǎn)移辦法等政策性文件30多份，制定了工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會服務(wù)類和群眾生活類等4類社會組織直接登記細(xì)則，培育社會組織，成立法定機構(gòu)，開展“社區(qū)營造”，推行參與式預(yù)算試點；2013年L縣又按照省社工委文件指示組建民情志愿服務(wù)隊等等*摘自L縣2013年社會建設(shè)總結(jié)和2014年工作計劃。。

與此同時，政府評價體系也在發(fā)生變化。2013年，A省全面清理各種考核檢查，撤并率達(dá)88%，但新增了社會建設(shè)綜合考核項目?？己酥笜?biāo)體系分為社會事業(yè)、社會安全、社會公平、社會參與4個維度，包括37項二級指標(biāo)。從2014開始，每年對各地社會建設(shè)的基礎(chǔ)情況、進(jìn)步情況和綜合情況進(jìn)行考核，對珠江三角洲地區(qū)和粵東西北地區(qū)分別排名，考核結(jié)果作為評價各級領(lǐng)導(dǎo)班子和官員政績、年度考核和任用的重要依據(jù)*A省明年起正式啟動社會建設(shè)綜合考核，載廣東新聞網(wǎng)，http://www.gd.chinanews.com/2013/2013-11-26/2/286284.shtml,2013-11-26。。換言之，從2003年提出的科學(xué)發(fā)展觀，到提倡社會創(chuàng)新，政府之間的較量，已經(jīng)不僅是GDP的競爭。中國各級政府普遍實施目標(biāo)責(zé)任制，當(dāng)社會創(chuàng)新成為地方政府要實現(xiàn)的行政目標(biāo)本身，就會通過績效考核體系由上自下確定并傳遞創(chuàng)新任務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均通過不同的表述或形式把社會管理、體制創(chuàng)新列為重點工作目標(biāo)，以回應(yīng)縣級的考核與政治施壓?；蛘呖梢哉J(rèn)為各鎮(zhèn)街為吸引以改革為政績?nèi)∠虻目h級政府關(guān)注，開始了基于“創(chuàng)新”的競爭。

(二) 競爭策略：求差異、多改造、重擴散、爭試點

求新求異。地方政府在創(chuàng)新的學(xué)習(xí)模仿中，非常強調(diào)同中求異。就國內(nèi)各地相繼推廣的政府購買社會服務(wù)而言，一是在購買領(lǐng)域求異，從居家養(yǎng)老、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、水資源監(jiān)測、社區(qū)建設(shè)、社會矯正、殘障康復(fù)等越鋪越廣；二是在購買形式上求異，如推出相關(guān)職能部門的先監(jiān)督評議再付費、合同外包、項目委托等多種形式。L縣的“兩社三工”管理創(chuàng)新即體現(xiàn)了在創(chuàng)新競爭中的差異化策略。與L縣相鄰的Z市在青少年服務(wù)、特困服務(wù)中運用“社工+義工”的聯(lián)動模式，H市則開展了“雙工一社”聯(lián)動運作模式(“社工+義工+社區(qū)社會組織”)提供服務(wù)項目；L縣在這些管理模式的基礎(chǔ)上，設(shè)計了“兩社三工”管理方式。兩社，指社區(qū)、社團(tuán)；三工，指社工、義工和優(yōu)秀異地務(wù)工人員。也就是說，L縣并非完全采納以上兩市的創(chuàng)新管理方式，而是在此基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c做增減與調(diào)整。2012年11月，此項目被確定為“A省社會創(chuàng)新試點項目”。在“創(chuàng)新”競爭中，求新求異是提升同級政府間競爭力的必需，如果某項“創(chuàng)新”舉措不是由該地方政府最早提出，那么必然要在類似的創(chuàng)新舉措上有所突破和改變。

學(xué)習(xí)改造。L縣因其地理位置、文化傳統(tǒng)及鄉(xiāng)土民情的貼近，其最具特色的三項創(chuàng)新舉措“建立黨代表工作室、設(shè)立公共決策咨詢委員會與試點法定機構(gòu)”，就是在學(xué)習(xí)香港與新加坡的社會管理制度的基礎(chǔ)上模仿與改造而來。在有限理性下，模仿同輩(peers)的成功行為是組織用來應(yīng)對不確定性的方法，而學(xué)習(xí)域外成功經(jīng)驗，可以更大可能地提高創(chuàng)新行為的成功率。2012年8月20日，L縣人大常委會正式公布經(jīng)審議通過的《法定機構(gòu)管理規(guī)定》和4個法定機構(gòu)的具體管理規(guī)定，首批法定機構(gòu)——社會創(chuàng)新中心、文化藝術(shù)發(fā)展中心、人才發(fā)展服務(wù)中心、產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心正式誕生。作為法定機構(gòu)之一的“社會創(chuàng)新中心”，在“社工委”的指導(dǎo)下進(jìn)行各種“實驗”。

內(nèi)部擴散。求差異的同時，L縣在轄區(qū)內(nèi)重視創(chuàng)新經(jīng)驗的擴散，綜合運用多種類型的創(chuàng)新擴散策略：2010年10月，L縣黨代表工作室成立；2011年年底，全縣各層級建立黨代表工作室231個，這是典型的從上至下的擴散。與之相反的是自下而上的擴散。2010年1月，L縣G街率先成立全縣首個公共決策和事務(wù)咨詢委員會，這也是全國鎮(zhèn)(街)首個決咨委。2010年9月，L縣率先成立“公共決策咨詢委員會”，至2012年11月，全縣共有各類決策咨詢機構(gòu)37家。迅速擴散是組織迅速保持與同行相等水準(zhǔn)的行為，L縣的社會創(chuàng)新迅速獲得較大社會反響。

爭取試點?！霸圏c”是上級政府給予下級政府有限突破和創(chuàng)新的重要手段,一旦成為上級授權(quán)的實驗場，就會獲得相應(yīng)的資源與支持。一次又一次試點或示范區(qū)的獲得，將為該地方政府貼上“創(chuàng)新”的標(biāo)簽，擴大地方知名度，發(fā)揮品牌效應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，L縣2010年以來獲批和申報國家級、省級試驗區(qū)、示范區(qū)達(dá)25項*內(nèi)部資料統(tǒng)計。。社會創(chuàng)新集中在近兩年：2012年，L縣“兩社三工”社區(qū)管理服務(wù)模式被正式確定為“省社會創(chuàng)新試點”12個項目之一，是L縣所屬F市唯一入選的項目；L縣同時被授予“A省社會創(chuàng)新實驗基地”稱號，其后2013年被賦予創(chuàng)建全省社會建設(shè)與治理創(chuàng)新示范區(qū)的重任。一位官員在訪談中所言：“L縣干部隊伍的積極性是很強的，工作氛圍也好，一直都是改革試點，從經(jīng)濟改革開始，所以會把這個社會創(chuàng)新的試點給到我們，支持我們?！?資料來源于訪談記錄(20140113)。中國試點是“由點到面”的“分級制政策試驗”(韓博天，2010)，L縣的諸多社會創(chuàng)新項目，就是以“相馬賽馬”的方式進(jìn)行，即在下級政府挑選試點進(jìn)行社會創(chuàng)新的實驗，在一個有限的范圍內(nèi)進(jìn)行，如在S村開展“社區(qū)營造”實驗，選擇三個社區(qū)作為“社區(qū)創(chuàng)新觀察點”等。也就是說，爭取試點既可以帶來創(chuàng)新所需要的上級信任，也是L縣開展“創(chuàng)新”運用的策略本身。

(三) 競爭結(jié)果：從經(jīng)濟增長到社會穩(wěn)定

市場化改革造成了中國社會的利益多元化和利益分化，在相應(yīng)的利益調(diào)節(jié)機制缺失的情況下，中國社會出現(xiàn)了市場化改革與社會不平等、市場化改革與社會不信任、市場化改革與社會不穩(wěn)定這三大困境(何艷玲，2013)。只有當(dāng)國家建設(shè)把目光投向社會，致力于社會管理體制的創(chuàng)新，才有可能為經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的社會秩序。社會建設(shè)為重新塑造國家與民眾關(guān)系、中央與地方關(guān)系，探索新的治理機制提供了契機(周雪光，2013)，也為地方政府帶來了社會“穩(wěn)定”的實際收益，緩解了政府與社會的矛盾。與此同時，民生工程與治理的改善贏得普通民眾的認(rèn)可，而地方政府以此收獲的聲望與美譽恰恰積聚為“政績”，并成就其獲取晉升的政治資本之一。

L縣也出現(xiàn)了各種社會不“穩(wěn)定”現(xiàn)象：地塊糾紛、租賃糾紛、村務(wù)糾紛，維穩(wěn)任務(wù)艱巨。雖然經(jīng)濟發(fā)達(dá)，社會結(jié)構(gòu)仍處在城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài)，公共服務(wù)與居民收入的差距顯著。L縣要改變“經(jīng)濟腿長、社會腿短”的現(xiàn)狀，必須以社會治理方式的突破換取社會矛盾的解決。黨代表工作室制度實行以來，全縣247個黨代表工作室，從2013年1月至8月，共收集群眾意見建議6700多條，辦結(jié)率89%；區(qū)鎮(zhèn)(街)兩級38個各類決策咨詢機構(gòu)，吸納了1000多名各界精英義務(wù)擔(dān)任咨詢委員；截至2013年10月，L縣共登記成立社會組織共989個，其中社工機構(gòu)達(dá)到16家。2013年上半年，全縣110警情(刑事及治安)同比下降38.3%，“三兩”警情下降36.7%，八類暴力案件下降23.9%，民眾安全感和滿意度有所提升。

市場化、工業(yè)化、城市化帶來了各種再分配難題和市場負(fù)外部效應(yīng)，使“穩(wěn)定”成為重要的政治要求，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)換成科層組織的組織任務(wù)(何艷玲、汪廣龍，2012)。在此背景下，社會結(jié)構(gòu)變遷使社會創(chuàng)新成為地方政府的必然選擇。

三、 社會創(chuàng)新作為新的地方競爭機制

前述，地方政府的競爭與經(jīng)濟增長關(guān)系密切，爭資源，要政策，促發(fā)展，體現(xiàn)為“發(fā)展型地方”政府的行為模式，“創(chuàng)新型”政府則體現(xiàn)了不同的競爭內(nèi)容、競爭方式與競爭策略。為“社會創(chuàng)新”而競爭，讓新的地方政府競爭機制成為可能。當(dāng)然，這種變化并不是一個簡單從“經(jīng)濟增長”到“社會創(chuàng)新”的競賽標(biāo)的變換，而是地方政府在變化的制度環(huán)境和任務(wù)情境中主動適應(yīng)環(huán)境、調(diào)整組織目標(biāo)的一種自主選擇。

(一) “為創(chuàng)新而競爭”的動力機制

地方政府的決策者們總是通過思考、計劃和分析，尋找與動態(tài)環(huán)境相匹配的競爭優(yōu)勢獲取機制?！盀閯?chuàng)新而競爭”的形成，來自結(jié)構(gòu)、制度與機制多層次的推動。其一，中國經(jīng)歷30多年的改革開放，社會結(jié)構(gòu)開始由總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)變，一個相對獨立的社會開始形成(孫立平等，1994)。然而，面對迅猛變遷的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，社會系統(tǒng)的發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟系統(tǒng)，由此帶來的社會不穩(wěn)定成為啟動社會創(chuàng)新的最大動因。其二，壓力型體制體現(xiàn)為各級政府普遍實施的目標(biāo)責(zé)任制，當(dāng)改革創(chuàng)新成為地方政府要實現(xiàn)的目標(biāo)本身，它也就成為地方政府的巨大壓力。地方政府改革創(chuàng)新一般由上級黨政系統(tǒng)確定目標(biāo)、制定方案，對下級政府下達(dá)改革任務(wù)。社會“創(chuàng)新”是順應(yīng)中央與上級要求的舉動，體現(xiàn)下對上的政治忠誠。其三，對官員考核指標(biāo)的變化，標(biāo)示著“社會創(chuàng)新”已然成為官員晉升競爭的明確標(biāo)的。

制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤，正是獲利能力無法在現(xiàn)存的制度安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)，才導(dǎo)致了新的制度安排的形成或變更舊的制度安排，所以制度創(chuàng)新的一般動因在于可以獲取的潛在利潤大于成本(唐麗萍，2011)。地方領(lǐng)導(dǎo)在“向上問責(zé)制”的體系下，容易在“政績”之間做出選擇，以達(dá)成較易達(dá)臻的“政績”，并盡量夸大其表現(xiàn)(蔡文軒，2010)，即地方精英在干部任期與有限資源的限制下將結(jié)合執(zhí)政地區(qū)的初始條件，傾向選擇最能顯示政治忠誠且較易達(dá)到的政績目標(biāo)，同時盡可能政績最大化，展開政績競爭。而在新常態(tài)下，廉價勞動力、大量土地供應(yīng)、容忍環(huán)境破壞以及各種優(yōu)惠政策帶來的低成本優(yōu)勢逐步消退?！霸鲩L”競爭為地方政府獲取經(jīng)濟收益的空間正日益縮小，付出的成本卻日益增高；而改革“創(chuàng)新”的路徑依賴正處于報酬遞增與成本下降階段，傳統(tǒng)“增長”競爭優(yōu)勢不再，L縣處在“政績競爭”的制度環(huán)境下，加上官員任期制的影響，越來越多地投入到“社會創(chuàng)新”的競爭中。

30多年的改革，成功激發(fā)了經(jīng)濟活力，也使“改革”成為政府應(yīng)對一切治理問題的首選方略，“改革”逐漸演變?yōu)橐环N變革、創(chuàng)新、進(jìn)步的符號。在不斷推進(jìn)行政體系理性化的過程當(dāng)中，行政體制改革成為政府積極作為的象征，地方政府進(jìn)入“改革”的路徑依賴。社會創(chuàng)新，本質(zhì)上就是社會管理體制的改革。通過模仿學(xué)習(xí)的社會創(chuàng)新，具有低成本與高收益的特征，不但有助于收獲社會穩(wěn)定的政績，也同時收獲了市民的認(rèn)同。而最近的研究也顯示，成功的政策創(chuàng)新也可以作為官員升遷的政治資本(Heilmann,et al,2013)。即社會創(chuàng)新的結(jié)果是一種高附加值的績效產(chǎn)出。進(jìn)入官僚效用函數(shù)的變量包括工資、津貼、公眾聲譽、權(quán)力、資金、官僚機構(gòu)的產(chǎn)出、變革的難易程度等(尼斯坎南，2004)，在官員“效用”最大化的行為假設(shè)下，圍繞“社會創(chuàng)新”的競爭正是有限理性下地方政府的最優(yōu)選擇，“社會創(chuàng)新”從最初的少數(shù)事件逐漸成為作為治理主體的地方政府的普遍選擇。

(二) “為創(chuàng)新而競爭”的運作機制

GDP導(dǎo)向的政績觀刺激了地方政府經(jīng)營企業(yè)、經(jīng)營土地等政府企業(yè)家行為，當(dāng)創(chuàng)新政績被地方政府視作新的競爭標(biāo)的，地方政府開始指向創(chuàng)新政績的經(jīng)營。創(chuàng)新政績沒有增長政績可量化的指標(biāo)，身為政績競爭者的地方政府，往往通過差異性、影響力等軟指標(biāo)突顯成績。

實際上，組織追求“差異化”戰(zhàn)略并不新鮮，企業(yè)總是通過提供產(chǎn)品或服務(wù)的差異化，形成獨特的競爭優(yōu)勢。因此，地方政府將“第一”、“首個”、“首次”、“最先”等設(shè)為關(guān)鍵績效指標(biāo)，追求創(chuàng)新的項目的新穎性，這種新穎性要么通過概念性生產(chǎn)獲得，要么通過最“早”采納域外制度安排實現(xiàn)，總之，地方政府更希望啟動專屬的創(chuàng)新項目而非完全模仿其他同層級地方政府的制度安排(Zhu,2014:117-139)。就創(chuàng)新擴散而言，形式上的模仿遠(yuǎn)比實質(zhì)性改革來得容易，由于政治體制不同，許多域外創(chuàng)新制度的移植僅取其形，在融進(jìn)當(dāng)?shù)氐闹贫瓤蚣艿倪^程中，實現(xiàn)本土化改造。換言之，在社會領(lǐng)域進(jìn)行制度移植時，地方政府通常策略性回避體制障礙，以形式上的模仿、名義上的創(chuàng)新引進(jìn)境外或港澳先進(jìn)做法；另一方面，積極學(xué)習(xí)同級政府的成功經(jīng)驗，但并不積極移植，而是在內(nèi)容或形式上有所調(diào)整，冠以新的項目名稱運用于自己轄區(qū)。這樣的運作方式，體現(xiàn)了決策者降低決策風(fēng)險的考慮，既維持現(xiàn)有權(quán)力格局，不涉及根本的制度變革，將創(chuàng)新控制在有限范圍內(nèi)，又在一定程度上體現(xiàn)了進(jìn)取與差異。實際上，對照完整形態(tài)的法定機構(gòu)，上文所言的法定機構(gòu)制度與理想形態(tài)還存在著明顯差距，大多數(shù)要作結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

與“增長”競爭的變通行為不同的是，地方政府的社會創(chuàng)新通常是在自上而下的宣傳與意見指令的發(fā)動下開展，而其實現(xiàn)的最主要方式即爭取試點。地方改革試點是中央推動創(chuàng)新的代表性手段(楊雪冬，2008)，可以說社會創(chuàng)新的競爭首先就是爭取創(chuàng)新試點的競爭。試點可以獲得上級和中央的重視，獲取資源與政策，也放大了地方改革的效應(yīng)。這意味著更有可能加深上級政府對該地的創(chuàng)新印象，印象管理不僅用于試點的爭取中，還用于創(chuàng)新在地方政府轄區(qū)內(nèi)部的迅速擴散。區(qū)別于域外經(jīng)驗的改造實施，地方政府往往以行政命令的方式在轄區(qū)內(nèi)推行成功項目，擴大該項目的影響力，博得上級的注意力。此外，試點亦或?qū)嶒?，更是?jīng)過多年實踐的以“穩(wěn)定”為前提的政策出臺策略。“創(chuàng)新”意味著一定程度的風(fēng)險， “試點”、“實驗區(qū)”、“觀察點”的設(shè)立，都是創(chuàng)新項目的試水，地方主政者更強調(diào)建立在“穩(wěn)定”之上的“創(chuàng)新”。

就創(chuàng)新的積極功能而言，創(chuàng)新促進(jìn)了組織學(xué)習(xí)。當(dāng)目標(biāo)指向社會管理制度的“創(chuàng)新”，作為發(fā)展中國家的中國顯然需要更多的組織學(xué)習(xí)。西方發(fā)達(dá)國家的政府改革實踐，亞洲的香港政府、新加坡政府，都成為地方政府學(xué)習(xí)的標(biāo)桿。模仿與改造域外經(jīng)驗、制度和理念成為創(chuàng)新得以實現(xiàn)的主要方式。實際上，通過組織學(xué)習(xí)進(jìn)行的社會創(chuàng)新，是一種相對低成本與潛在高收益的理性選擇。同時，環(huán)境動態(tài)性的變化加強了組織學(xué)習(xí)對于組織競爭的作用，組織學(xué)習(xí)帶來的組織創(chuàng)新提升了組織的競爭優(yōu)勢(Hurley & Hult,1998)?？梢姡赶騽?chuàng)新的競爭促進(jìn)了地方政府“學(xué)習(xí)型組織”的形成與發(fā)展，同時提高了適應(yīng)環(huán)境的能力，而這種適應(yīng)能力對于處于社會轉(zhuǎn)型期的地方政府尤為重要。畢竟，創(chuàng)新手段并非都是首創(chuàng)，而是考察和學(xué)習(xí)其他地區(qū)經(jīng)驗和做法的結(jié)果(吳建南等，2007)，組織學(xué)習(xí)會提升組織績效已為不少研究所證實。

政績競爭中的“創(chuàng)新”盡管存在追求形式創(chuàng)新、概念創(chuàng)新的負(fù)面作用，但本文所述的創(chuàng)新實踐，在一定程度上使公共財政結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，社會發(fā)展投入在整個預(yù)算中的比重加大，而公共服務(wù)提供的方式也向著與民間組織建立合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變，并且在社會管理決策科學(xué)化問題上引入了更多決策聽證、公示與責(zé)任追究的制度，最為關(guān)鍵的是，政府職能在社會管理領(lǐng)域開始逐步退出并重新定位(周紅云，2013)。因而，社會管理體制的創(chuàng)新，也被認(rèn)為是提高民主化水平、政府績效與政治合法性和推動社會善治與政治進(jìn)步的重要動力源和突破口(陳家喜、汪永成，2013)。

四、 結(jié)語：促進(jìn)為創(chuàng)新而競爭的制度化

改革開放讓地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的競爭中扮演了重要角色。民眾對生活改善的迫切需求與GDP導(dǎo)向的政績考核機制，促成了地方政府之間激烈的經(jīng)濟競爭。30年的地方經(jīng)濟競爭忽視了社會領(lǐng)域的需要，帶來了轉(zhuǎn)型陣痛。中央密集出臺引領(lǐng)社會創(chuàng)新的政策，地方直接遭遇社會治理的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的“政府企業(yè)家”模式難以為繼，地方政府紛紛謀求社會創(chuàng)新。增長競爭無法解釋地方政府諸多社會工程的行為，因此，我們提出“為創(chuàng)新而競爭”的解釋框架以解讀地方政府行為的這些新趨向。

“為創(chuàng)新而競爭”，可以解釋地方政府從追逐經(jīng)濟增長到注重社會創(chuàng)新的行為局部變化。雖然創(chuàng)新行為的研究很難得到跨越組織類型的普適性結(jié)論，但對這一問題的關(guān)注豐富了政府間競爭理論微觀層面的探討，提供了不同于“為增長而競爭”的解釋框架。這一努力還將在理論上豐富地方政府競爭的研究內(nèi)容與范疇。蒂伯特模型指出，居民“用腳投票”給轄區(qū)政府帶來硬約束，促使各轄區(qū)政府展開競爭，從而提供更具吸引力的公共服務(wù)(Tiebout，1956)。與民選國家地方政府競爭有所不同的是，集權(quán)體制下的官員并非“用腳投票”產(chǎn)生，更多地憑借上級的考核與任命，這樣的競爭指向的更可能是前文所述的“晉升”。圍繞“社會創(chuàng)新”晉升競爭其產(chǎn)生和漸成趨勢，實際上將促進(jìn)中國地方政府競爭向“用腳投票”的基于公共利益競爭的轉(zhuǎn)向，同時說明中央政府與執(zhí)政者在提拔官員思路上的轉(zhuǎn)變與激勵策略已經(jīng)開始產(chǎn)生影響。因此，如何使得這種“創(chuàng)新”競爭走向可持續(xù)，走向制度化，以防止“創(chuàng)新”舉措“人存政舉、人亡政息”，值得進(jìn)一步深入探討。中央政府應(yīng)該為這樣的“社會創(chuàng)新”競爭創(chuàng)造良好的激勵環(huán)境，給予相應(yīng)的制度安排，明確競爭考核指標(biāo)，提供相應(yīng)的晉升渠道，即促使“為創(chuàng)新而競爭”的制度化。當(dāng)然，創(chuàng)新行為與晉升的關(guān)聯(lián)還需要經(jīng)驗數(shù)據(jù)的驗證，但我們的企圖在于分析轉(zhuǎn)型時期地方政府應(yīng)對變化環(huán)境時的策略調(diào)整與預(yù)期的發(fā)展方向，展現(xiàn)地方政府行為的多樣性。

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Under the authoritarian political system, the central government relies on fiscal decentralization and “political tournament” to motivate the local governments to compete for economic and political interests. It is GDP-oriented view of achievements and “achievement-promotion” incentive model that can explain the reasons why local governments are interested in business and investment, and why they manipulate the land and urbanization to accelerate economic growth. However, it is hard to explain why the local governments are eager to become reform pilot and why they frequently take initiative to reforms and consequently cut their own interests. It can’t explain why would local governments spend more money rather than put money into livelihood projects (accounted for 60%-70% of local public expenditure). And why local governments actively carry out risky social innovation.

If the “achievement-promotion” logic is unchanged, the only explanation is that “achievements” changed. Preliminary analysis shows, competitive situation of local government is different from the previous: With the further market-oriented reforms, the central government continued to through reform and institutional innovation to solve social problems those brought by economic reform, “reform” evolved from means of effective governance to policies “target” itself; with government economic development space narrowing, cost increases. The advantage of GDP-oriented competition mechanism reduced greatly. Local governments need to find a new point of “achievements” growth, “social innovation” become the first choice for local governments as key tasks, “political entrepreneurs” keen “organizational change”.

This research selected an official social innovation sector of a county in L district which is one of the reform pilot as the research object, to obtain experience data through participant observation and in-depth interviews also collect official policy texts and relative literature to analyze the county government innovation behavior. The research tries to answer: What has changed of the local governments competing objectives and restrictive condition? How “innovation” competitive mechanism happened? What innovative strategies taken and what the type of innovation? What the institutional logic behind innovation behavior? What is the impact on the governance structure and public policy is likely to bring?

It is reasonably expected in this research based on the collected facts and data: to form an explanatory framework of “social innovation” behavior of local government from the perspective of local government competition.

The conclusions of this paper are as follows: since the reform and opening up, the central government has, through the “championship” design of economic and political, stimulated competition in the local government on economic interests and political interests. In the competition around the “growth”, the local government serves as a “political entrepreneur”, and constantly seeks to maximize the regional GDP. With the adjustment of changes in national and social relations and the policy of the central government, the competitive landscape of local governments is greatly changed. “Growth” competition for local governments to get economic benefits of space is increasingly narrow. In order to obtain the relative competitive advantage, the local government began to compete for “social innovation”. The choice of “social innovation” competition is due to the structure change, and the system pressure and the performance evaluation index changes. Around the “Innovation” competition may be able to promote local government has turned to the competition based on public interest; enter a good governance and competitive track. Key words:local government; competition mechanism; government behavior; social innovation; institution logic

■責(zé)任編輯：葉娟麗

Competition for Innovation: A New Competitive Mechanism of Local Governments

HeYanling&LiNi(Sun Yat-sen University)Abstract:It is proposed in this paper that “social innovation” has become a new competitive mechanism among local governments in China.

10.14086/j.cnki.wujss.2017.01.010

D035

A

1672-7320(2017)01-0087-10

2016-06-01

國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目(13&ZD041);廣州人文社科重點研究基地資助項目

■作者地址：何艷玲,中山大學(xué)中國公共管理研究中心;廣東 廣州 510275。Email:2006hyl@163.com。 李 妮，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院。