論我國(guó)村民選舉權(quán)的法律保障

丁楊秋

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

論我國(guó)村民選舉權(quán)的法律保障

丁楊秋

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

選舉制度由來(lái)已久，見(jiàn)證了人類文明演進(jìn)的全過(guò)程。村民選舉權(quán)是法律賦予村民參與村民委員會(huì)選舉的重要權(quán)利，我國(guó)農(nóng)村治理不斷向村民自治轉(zhuǎn)型，村民選舉權(quán)在農(nóng)村民主建設(shè)進(jìn)程中扮演著重要角色。由于法律保障的欠缺，村民選舉權(quán)因不法行為嚴(yán)重侵害而無(wú)法得到救濟(jì)，所以在加大刑法對(duì)村民選舉權(quán)保護(hù)力度的同時(shí)必須要加快村委會(huì)選舉制度的立法步伐，并且通過(guò)提高農(nóng)村法治宣傳水平的方式來(lái)增強(qiáng)村民選舉權(quán)利意識(shí)。

村民選舉權(quán)；法律保障；救濟(jì)制度

民主是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本表現(xiàn)之一，在大力推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，民主政治建設(shè)更是必不可少的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于公民來(lái)講，實(shí)現(xiàn)民主的主要方式之一就是選舉，現(xiàn)在各國(guó)普遍實(shí)行的代議制就是選舉發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，即公民通過(guò)參與提名、投票、罷免等程序決定代表來(lái)具體實(shí)行各項(xiàng)權(quán)利的制度。自1982年《憲法》確立村民自治原則以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村治理開(kāi)始走向新的發(fā)展方向，各級(jí)政府制定的農(nóng)村治理政策都向提倡村民自治傾斜，逐漸放開(kāi)農(nóng)村事務(wù)的日常管理權(quán)限，主要由村民委員會(huì)決定和執(zhí)行。我國(guó)《憲法》規(guī)定，村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村基層群眾性自治組織，它的任務(wù)主要是辦理本居住地區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求并提出建議等。這一方面說(shuō)明村民委員會(huì)不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和組織，不具有國(guó)家強(qiáng)制力，另一方面說(shuō)明它是基層群眾性自治組織，是我國(guó)人民實(shí)行權(quán)利的重要途徑和方式。1988年實(shí)行的《村民委員會(huì)組織法》更進(jìn)一步對(duì)村民委員會(huì)的組成、選舉方式、村民會(huì)議和民主監(jiān)督做出了法律規(guī)定，其中第十一條規(guī)定的村民委員會(huì)正副主任以及委員都是由村民投票選舉，賦予了農(nóng)村居民選舉自治組織成員的權(quán)利。

一、村民選舉權(quán)理論研究

(一)選舉與選舉權(quán)

選舉制度最早產(chǎn)生于古希臘和意大利各共和國(guó)，伴隨了西方民主政治發(fā)展的全過(guò)程，我國(guó)在兩千多年前的漢朝古籍《淮南子兵略訓(xùn)》中就使用了“選舉”一詞，可見(jiàn)選舉制度在人類歷史上由來(lái)已久。“人民怎樣運(yùn)用他們的權(quán)力？人民的意思究竟用什么方法表現(xiàn)出來(lái)？世界上各立憲國(guó)的方法都是用投票?！盵1]129正如布賴斯所講，選舉是一個(gè)國(guó)家公權(quán)力能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，在東西方國(guó)家的人類文明發(fā)展歷史長(zhǎng)河中扮演著重要的角色[1]131。西方權(quán)威著作《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》就將選舉定義為：“選舉是一種具有公認(rèn)規(guī)則和程序形式，人們據(jù)此而從所有人或者一些人中選擇幾個(gè)人或者一個(gè)人擔(dān)任一定職務(wù)?！盵2]

我國(guó)學(xué)界對(duì)選舉大致有兩種不同的定義，一是廣義理解，選舉指符合一定條件、擁有選舉權(quán)的主體通過(guò)一定程序選出滿意的代表或者國(guó)家機(jī)構(gòu)中某一職位任職人選的活動(dòng)。不難看出在這樣的定義中選舉活動(dòng)包含的范圍十分廣闊，能夠包含政治生活中公職人員和社會(huì)生活領(lǐng)域中各組織代表的產(chǎn)生過(guò)程。二是狹義理解，選舉是指符合法定條件的主體通過(guò)參加法定程序行使政治權(quán)利，從而決定國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表的活動(dòng)[3]。

公民參與選舉活動(dòng)的前提之一是符合選舉權(quán)行使的法定條件，我國(guó)《憲法》第三十四條對(duì)選舉權(quán)做了規(guī)定：中華人民共和國(guó)年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。此規(guī)定在宣告選舉權(quán)是公民的一項(xiàng)政治權(quán)利的同時(shí)卻帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，按照上文，選舉權(quán)的含義有狹義和廣義之分，但由于我國(guó)釋?xiě)椫贫鹊牟煌晟?，再加上政治?quán)利的具體內(nèi)涵不能通過(guò)《憲法》訴訟加以確定，所以從《憲法》文本中并不能明確公民選舉權(quán)行使的具體內(nèi)容。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村近幾年村民委員會(huì)賄選行為屢禁不止的現(xiàn)狀，我國(guó)農(nóng)村村民委員會(huì)的選舉是否屬于選舉權(quán)行使的內(nèi)容之一？可否納入廣義的選舉權(quán)加以法律保障？筆者認(rèn)為應(yīng)從廣義的角度定義選舉權(quán)，將村民選舉村民委員會(huì)成員的權(quán)利納入法律的調(diào)整范圍。

(二)村民選舉權(quán)的定義

我國(guó)至今沒(méi)有一部法律從立法上明確定義村民選舉權(quán)，《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律的規(guī)定也都十分模糊。理論界對(duì)村民選舉權(quán)定義的觀點(diǎn)并不一致，如：“本村村民有直接參加選舉村委會(huì)成員的權(quán)利?！盵4]不過(guò)由于階段性理論研究的缺乏，這樣的定義并不能明確權(quán)利行使的主體范圍，似乎只要是本村村民都有權(quán)利行使相關(guān)的選舉權(quán)，這明顯與《村民委員會(huì)組織法》第十三條的規(guī)定不符*《村民委員會(huì)組織法》第十三條規(guī)定：年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。可見(jiàn)只有年滿18周歲并且未被剝奪政治權(quán)利的本村村民才擁有村民選舉權(quán)。。后來(lái)唐鳴提出：“村民選舉權(quán)是指村民依法享有的選舉村委會(huì)成員、村民代表會(huì)議代表和村民小組長(zhǎng)的權(quán)利?！盵5]這種觀點(diǎn)相較于最早期的定義有了更為完整的表述，但是對(duì)村民選舉權(quán)的選舉對(duì)象做了肯定式列舉的同時(shí)卻擴(kuò)大了選舉對(duì)象的范圍。筆者認(rèn)為，村民選舉權(quán)是指具有本村村民身份的村民依據(jù)法律規(guī)定享有的決定本村村民村委會(huì)成員的權(quán)利。

(三)村民選舉權(quán)的內(nèi)容

提及選舉權(quán)的內(nèi)容，在人們的印象里似乎只有選舉這一環(huán)節(jié)，當(dāng)選票投擲進(jìn)選票箱就意味著已經(jīng)完成了行使選舉權(quán)的全部?jī)?nèi)容。其實(shí)選舉權(quán)還包括被選舉權(quán)、提名權(quán)、罷免權(quán)等內(nèi)容，具體到村民選舉權(quán)而言還包括了資格確認(rèn)權(quán)、提名權(quán)、投票權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。

1.選舉資格確認(rèn)權(quán)

符合村民選舉資格的村民有權(quán)利要求法定機(jī)關(guān)或組織通過(guò)法定程序確認(rèn)自己的村民選舉權(quán)，一般采用選民登記的方式進(jìn)行確認(rèn)。資格確認(rèn)權(quán)是村民行使村民選舉權(quán)的前提和基礎(chǔ)，如果沒(méi)有權(quán)利確認(rèn)這一環(huán)節(jié)，就無(wú)從談起村民選舉權(quán)的行使和保障，對(duì)應(yīng)于村民選舉資格的確認(rèn)權(quán)，村選舉委員會(huì)必須認(rèn)真履行相應(yīng)的義務(wù)。

2.提名權(quán)

提名權(quán)是指符合法定條件的村民推薦自己滿意的人選成為村委會(huì)的組成人員的權(quán)利。村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村村民的自治組織，決定事關(guān)村民切身利益的日常大小事務(wù),因此村委會(huì)的組成人員是否具備較高的道德素養(yǎng)和管理大小村務(wù)的能力十分重要，可以采取由多數(shù)村名共同推選的方式。

3.投票權(quán)

投票權(quán)也稱為投票表決權(quán)，是村民選舉權(quán)行使過(guò)程中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，投票權(quán)之所以引起人們的重視，是因?yàn)橥镀钡膶?shí)質(zhì)是讓村民做出表決，直接表達(dá)自己內(nèi)心的意愿，投票在整個(gè)村民選舉過(guò)程中起著決定最終結(jié)果的作用。

4.監(jiān)督權(quán)

對(duì)于村委會(huì)的一切日常事務(wù)，村民都享有申訴、檢舉、控告、罷免等監(jiān)督的權(quán)利。選舉活動(dòng)與每一個(gè)村民都有著十分密切的聯(lián)系，村民可以對(duì)選舉活動(dòng)的程序問(wèn)題提出異議，也可以對(duì)已經(jīng)當(dāng)選的人員行使自己的罷免權(quán)，監(jiān)督權(quán)是村民選舉權(quán)行使的重要保障之一。

二、村民選舉權(quán)法律保障現(xiàn)狀

(一)《憲法》

《憲法》第一百一十一條規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。這是我國(guó)法律最早對(duì)村民選舉權(quán)做出的規(guī)定，其他法律都以此為基礎(chǔ)對(duì)村民選舉的保障做出具體規(guī)定。

(二)《村民委員會(huì)組織法》

《村民委員會(huì)組織法》第十七條規(guī)定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無(wú)效。在條文中也規(guī)定了村民對(duì)于侵害村民選舉權(quán)行使的不法行為可以向相關(guān)部門(mén)舉報(bào)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的制定無(wú)疑在《憲法》宏觀、抽象性的規(guī)定上邁出了一大步，對(duì)村民選舉權(quán)的法律保障做出了具體的規(guī)定。但是即使候選人的行為被相關(guān)部門(mén)認(rèn)定為“不正當(dāng)手段”，也只是承擔(dān)選舉無(wú)效的后果，并不會(huì)面臨民事賠償或者刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，這使得以賄選為主要表現(xiàn)形式的農(nóng)村村委會(huì)選舉亂象屢禁不止。

(三)其他法律法規(guī)

2017年5月7日筆者在北大法寶法律法規(guī)一欄下以關(guān)鍵字“村民委員會(huì)選舉”進(jìn)行搜索，共查詢至120個(gè)結(jié)果。其中部門(mén)規(guī)章9部，主要有《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》《民政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)村民委員會(huì)選舉工作指導(dǎo)的意見(jiàn)》《民政部關(guān)于建立村民委員會(huì)選舉情況統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度的通知》 《民政部關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知>的通知》等；地方性法規(guī)90部，主要有《黑龍江省村民委員會(huì)選舉辦法》《四川省村民委員會(huì)選舉條例》《上海市村民委員會(huì)選舉辦法》《海南省村民委員會(huì)選舉辦法》等；地方政府規(guī)章4部，包括《唐山市村民委員會(huì)選舉暫行規(guī)定》《重慶市村民委員會(huì)選舉試行辦法》《河南省村民委員會(huì)選舉暫行辦法》《河北省村民委員會(huì)選舉暫行辦法》；地方規(guī)范性文件9部，主要有《中共三亞市委辦公室、三亞市人民政府辦公室關(guān)于做好三亞市第六屆村民委員會(huì)選舉工作的通知》《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省第四屆村民委員會(huì)選舉工作方案的通知》《遼寧省村民委員會(huì)選舉條例》《沈陽(yáng)市村民委員會(huì)選舉工作細(xì)則》等；法律動(dòng)態(tài)6篇，主要有《新疆修訂村民委員會(huì)選舉辦法》《貴州省審議村民委員會(huì)選舉辦法修正草案》《云南村民委員會(huì)選舉辦法征民意》《福建省擬修改村民委員會(huì)選舉辦法》；立法草案2部，分別為《上海市村民委員會(huì)選舉辦法(修訂草案)》《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>的若干規(guī)定(修訂草案)》。

對(duì)村民選舉權(quán)的行使做出具體規(guī)定的立法性文件中數(shù)量最多的是地方性法規(guī)，基本上都由省、直轄市或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)制定并公告，對(duì)下級(jí)各市、區(qū)普遍適用。例如江蘇省人大常委會(huì)在2000年通過(guò)的《江蘇省村民委員會(huì)選舉辦法》第三十二條中規(guī)定“若出現(xiàn)相關(guān)不法行為各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法予以制止、糾正，違反治安管理規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)依法處理，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任”，在一定程度上彌補(bǔ)了《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民選舉權(quán)法律保障的空白*參見(jiàn)山東省鄒城市人民法院(2013)鄒行初字第12號(hào)文書(shū)。。

三、村民選舉權(quán)受侵害原因分析

我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)選舉目前主要出現(xiàn)了以賄選為主要表現(xiàn)形式的不法行為，例如江蘇省和山東省都在2006年出現(xiàn)了多起村委會(huì)換屆選舉時(shí)候選人請(qǐng)村民吃喝、送財(cái)物和許允諾的行為，當(dāng)選的候選人并不具備較高的道德修養(yǎng)和管理村民委員會(huì)日常事務(wù)的能力，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)并不符合村委會(huì)成員的任職條件，在當(dāng)選后屢次發(fā)生侵害村民合法利益的情形，進(jìn)而引發(fā)群體性流血事件，這歸根結(jié)底都是因?yàn)榇迕襁x舉權(quán)得不到法律的切實(shí)保障。2016年引發(fā)全國(guó)上下輿論紛紛擾擾、爭(zhēng)議不休的賈敬龍一案的背后就隱含著我國(guó)現(xiàn)今村委會(huì)管理的亂象，村委會(huì)成員怎會(huì)站在村民利益的對(duì)立面？

(一)村民選舉權(quán)救濟(jì)制度缺失

上文提及地方性法律法規(guī)中對(duì)侵害村民選舉權(quán)的行為做出了較為細(xì)致的規(guī)定，但救濟(jì)實(shí)施的主體難以明確，大多使用“相關(guān)部門(mén)”的表述，各部門(mén)的職責(zé)劃分界限模糊，有時(shí)甚至出現(xiàn)多部門(mén)同時(shí)管理和無(wú)部門(mén)管理的情況。直至目前為止，我國(guó)的三大訴訟法都沒(méi)有很好地就侵犯村民選舉權(quán)的權(quán)利救濟(jì)程序問(wèn)題做出相應(yīng)規(guī)定，唯一有跡可循的是2012年新修改的《民事訴訟法》，其在第十五章特別程序中對(duì)選民資格確定的相關(guān)問(wèn)題作出了規(guī)定，但只明確“公民不服選舉委員會(huì)對(duì)選民資格的申訴”可以向選區(qū)所在地的基層人民法院起訴，并沒(méi)有提及村民選舉權(quán)受到賄選等不法行為侵害后的救濟(jì)程序。因此，我國(guó)目前普遍的狀況是，村民在權(quán)利受到侵害后主要向人民政府、公安部門(mén)等行政主體提出查處做出不法行為的候選人的請(qǐng)求，而不能直接向法院提起行政訴訟、民事訴訟或者由檢察院提起公訴，又由于我國(guó)至今也未建立憲法法院或憲法委員會(huì)，所以當(dāng)前村民選舉權(quán)法律保障中最大的問(wèn)題就是已經(jīng)規(guī)定的法律救濟(jì)方式難以通過(guò)訴訟渠道實(shí)現(xiàn)，相關(guān)條文不具備可操作性。另外，撇開(kāi)相關(guān)責(zé)任人會(huì)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任不談，實(shí)踐中相關(guān)部門(mén)能否做到及時(shí)回應(yīng)、展開(kāi)調(diào)查，積極履行法定職責(zé)就值得懷疑。

就我國(guó)目前的司法實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)村民的選舉權(quán)利得不到救濟(jì)時(shí)會(huì)更多的轉(zhuǎn)向人民法院提起行政機(jī)關(guān)不作為的行政訴訟。例如2014年11月山東省鄒城市南薄前村進(jìn)行換屆、村委會(huì)選舉的過(guò)程中村委會(huì)成員杜永合、陳慶順、孟慶軍對(duì)本村的村民進(jìn)行了“賄選”，在周某甲、周某乙向山東省鄒城市人民法院提起微山縣兩城鎮(zhèn)人民政府不履行法定職責(zé)的行政訴訟*《江蘇省村民委員會(huì)選舉辦法》第三十二條中規(guī)定的侵犯村民選舉權(quán)的行為主要有：違反國(guó)家法律、法規(guī)和政策的許諾競(jìng)爭(zhēng)候選人、拉攏選民的；對(duì)控告、檢舉選舉中的違法行為或者提出罷免要求的村民進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的；用暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、毀壞選票或者票箱等手段破壞選舉工作或者妨礙選民依法行使選舉權(quán)的；以其他不正當(dāng)方式阻礙選舉工作正常進(jìn)行的。。類似于上述案件中救濟(jì)得不到答復(fù)后求告法院的情況在全國(guó)多地出現(xiàn)，這樣的救濟(jì)方式增加了村民的救濟(jì)成本不說(shuō)，一定程度上也浪費(fèi)了司法資源。

(二)村委會(huì)選舉制度不完善

1.選民資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊不清

在村委會(huì)選舉選民登記這一過(guò)程中如何確定選民資格是困擾農(nóng)村選舉活動(dòng)的一個(gè)難題。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十二條的規(guī)定，成為選民必須具備年齡、屬地、政治和精神狀態(tài)四個(gè)條件，其中最具爭(zhēng)議的為屬地條件?！氨敬宕迕瘛钡亩x十分模糊從而造成了各地農(nóng)村選民登記條件不一的混亂，相當(dāng)多的外出工作村民無(wú)法參與村民選舉權(quán)的行使，由于缺乏上位法的規(guī)定和統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各地在地方性法律法規(guī)中加以規(guī)定。通常的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為村民是否在村中居住和是否參加村務(wù)，另外，戶籍的登記也是重要的確定標(biāo)準(zhǔn)[6]。

2.候選人資格認(rèn)定存在難度

廣義上來(lái)講，村民選舉權(quán)和被選舉權(quán)都包含在村民選舉權(quán)的內(nèi)涵之中，候選人的被選舉權(quán)利也應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒杀Ｕ??！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》雖然未明確規(guī)定候選人的任職條件，但是在村委會(huì)成員的任職要求上規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)?！笨梢?jiàn)法律對(duì)村委會(huì)成員的個(gè)人修養(yǎng)和道德水平提出了很高的要求，各地的規(guī)定更是呈遍地開(kāi)花式樣態(tài)，有些地方甚至制定了強(qiáng)制性高標(biāo)準(zhǔn)要求，候選人名單公布后還會(huì)刪去部分人選，極大地傷害了村民的被選舉權(quán)[7]。

3.民主監(jiān)督機(jī)制未完全建立

村民的申訴、檢舉、控告、罷免等監(jiān)督權(quán)都屬于村民選舉權(quán)的內(nèi)容，然而在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)民主監(jiān)督機(jī)制還不是很成熟。首先面臨的問(wèn)題是村民監(jiān)督缺乏有效的途徑，村委會(huì)成員往往內(nèi)部決定村內(nèi)大小事務(wù)，村民對(duì)與自身利益密切相關(guān)的村務(wù)一無(wú)所知。其次，村委會(huì)作為村民自治組織缺乏行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒(méi)有起到真正的監(jiān)督作用。最后，村民監(jiān)督權(quán)利缺少制度保障，一旦村民向行政機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)村委會(huì)成員，難免會(huì)受到當(dāng)事人的打擊報(bào)復(fù)，如何事后保障村民的個(gè)人權(quán)利值得深思。

(三)村民選舉權(quán)利意識(shí)淡薄和法律知識(shí)欠缺

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但由于多數(shù)地區(qū)教育水平的落后和法律宣傳途徑的欠缺，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)村民選舉權(quán)十分陌生，很少有村民了解《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于村委會(huì)選舉的規(guī)定，沒(méi)有意識(shí)到自己手中的投票權(quán)。隨著近些年外出務(wù)工的潮流，相當(dāng)一部分的村民沒(méi)有機(jī)會(huì)參與本村事務(wù)的決定和管理活動(dòng)，鮮有村民會(huì)為了自己的選舉權(quán)利尋求法律救濟(jì)。

當(dāng)然，也有部分村民在選舉權(quán)利受到侵害后積極尋求解決途徑，可是由于法律知識(shí)的欠缺，在維護(hù)自己合法權(quán)利的道路上走得異常艱辛。例如在朱本和與兗州市民政局行政爭(zhēng)議一案中，原告村民將民政局作為處理村委會(huì)賄選行為的調(diào)查主體，但根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十七條和參照《山東省村民委員會(huì)選舉辦法》第四條、第三十七條的規(guī)定，民政部門(mén)對(duì)村民委員會(huì)的換屆選舉工作只負(fù)有日常指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，并沒(méi)有直接調(diào)查處理的職責(zé)，調(diào)查處理職責(zé)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣市、區(qū)人民政府承擔(dān)*參見(jiàn)山東省濟(jì)寧市中級(jí)人民法院(2015)濟(jì)行終字第190號(hào)文書(shū)。。從本案可以看出，村民即使擁有權(quán)利的救濟(jì)意識(shí)，因?yàn)榉芍R(shí)的欠缺只能承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善村民選舉權(quán)法律保障的基本構(gòu)想

(一)加大《刑法》對(duì)村民選舉權(quán)的保護(hù)力度

改變救濟(jì)制度缺失，減輕行政訴訟訟累現(xiàn)狀的最好方式是將村民選舉權(quán)爭(zhēng)議納入刑事訴訟法的調(diào)整范圍。就我國(guó)國(guó)情來(lái)講，如果僅從道德層面譴責(zé)或者將承擔(dān)民事、行政責(zé)任作為法律后果，根本無(wú)法杜絕某些違法行為，無(wú)數(shù)實(shí)例證明只有列入《刑法》的調(diào)整范圍才能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生真正的威懾力，例如酒駕、替考這兩種行為用嚴(yán)厲的刑罰制裁之后才真正有所好轉(zhuǎn)，所以就村民選舉權(quán)普遍遭受侵害的現(xiàn)狀而言，將破壞村民行使選舉權(quán)的行為納入破壞選舉罪的調(diào)整范圍，是值得探索的方式之一。

學(xué)界關(guān)于侵犯村民選舉權(quán)相關(guān)行為的入罪罪名一直存在理論爭(zhēng)議，葉高等人認(rèn)為在《刑法》“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會(huì)選舉罪”，將侵犯村民選舉權(quán)的不法行為單獨(dú)作為一個(gè)罪名規(guī)定到刑法當(dāng)中去，引起社會(huì)重視[8]。許志永建議在《村民委員會(huì)組織法》第十五條中規(guī)定“破壞村委會(huì)選舉罪”的罪名及刑事責(zé)任，以此來(lái)保護(hù)村民選舉村委會(huì)成員的權(quán)利[9]。大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該在《刑法》第二百五十六條中增加第二款，將破壞村委會(huì)選舉的行為納入此罪的調(diào)整范圍。筆者支持最后一種觀點(diǎn)，認(rèn)為將侵犯村委會(huì)選舉的行為直接規(guī)定到破壞選舉罪中是恰當(dāng)?shù)淖龇?，在完善破壞選舉罪的同時(shí)也盡可能完善了刑法的體系，并且沒(méi)有影響刑法的立法體例。如果將破壞選舉罪規(guī)定至《村民委員會(huì)組織法》中，無(wú)疑在刑法典之外創(chuàng)制了刑事處罰規(guī)則，不符合罪刑法定的原則。

(二)制定并完善《農(nóng)村村民委員會(huì)選舉法》

現(xiàn)階段選舉制度的問(wèn)題歸根結(jié)底都在于缺少上位法的規(guī)定，既然村民選舉權(quán)可以歸類于廣義的選舉權(quán)范圍，可以借鑒《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》的規(guī)定，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)著手制定《農(nóng)村村民委員會(huì)選舉法》，主要從以下幾個(gè)方面解決問(wèn)題：

1.確立選民資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)今我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)數(shù)量較大，如何進(jìn)行選民登記對(duì)選舉委員會(huì)來(lái)講是重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。就屬地條件來(lái)講，可以做出這樣的嘗試，不再按照以往將戶籍所在地作為確定選民資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只要是在本地居住滿一年并履行相應(yīng)義務(wù)的居民都有權(quán)利在本村行使村民選舉權(quán)，如果進(jìn)行選民登記時(shí)不在本地的村民可以委托同村村民進(jìn)行選舉，或者在同為農(nóng)村的經(jīng)常居住地居住滿一年的可以參加居住地農(nóng)村的村委會(huì)選舉。

2.明確候選人提名要求

《村委會(huì)組織法》對(duì)候選人提名資格主要從道德和修養(yǎng)上進(jìn)行限制，規(guī)定的較為宏觀和抽象，保障候選人的被選舉權(quán)主要可以從兩方入手。一方面，在正式候選人確定之后，村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將候選人名單及時(shí)公布，對(duì)于經(jīng)過(guò)投票方式確定的候選人應(yīng)該按照得票多少的順序排列候選人名單并張榜公布，一旦名單公開(kāi)發(fā)布就形成公定力，不能隨意更改[10]。另一方面，應(yīng)對(duì)候選人的入選資格做出一定的限制，例如候選人除了需要符合《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的條件，還必須充分了解本村事務(wù)，和本村村民建立良好的關(guān)系。

3.改善民主監(jiān)督機(jī)制

首先需要解決的是村務(wù)公開(kāi)問(wèn)題，《農(nóng)村村民委員會(huì)選舉法》可以參照國(guó)務(wù)院制定的《信息公開(kāi)條例》具體規(guī)定信息公開(kāi)的范圍、方式和程序，并設(shè)立監(jiān)督和保障措施。其次，人民政府應(yīng)積極履行監(jiān)督義務(wù)，例如可以定期至村委會(huì)聽(tīng)取相關(guān)成員的工作報(bào)告，以質(zhì)詢的方式了解村委會(huì)近期的工作狀況，對(duì)于村民反映的情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)查并予以回復(fù)。最后，對(duì)于檢舉揭發(fā)村民的人身和財(cái)產(chǎn)安全，人民政府和當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)應(yīng)該制定具體措施加以保障。

(三)提高農(nóng)村法治宣傳水平

村委會(huì)是村民自我教育、管理和服務(wù)的組織，應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，在召開(kāi)村民會(huì)議或者組織日常村務(wù)活動(dòng)時(shí)以發(fā)放讀本的方式進(jìn)行法律知識(shí)的宣傳，可以采取在村委會(huì)布告欄公布與村民利益密切相關(guān)的法律動(dòng)態(tài)的方式來(lái)提高村民的法律知識(shí)水平，公布內(nèi)容不局限于法律文本，還包括真實(shí)案例和專家意見(jiàn)等法律信息。

人民政府在制定年度規(guī)劃時(shí)要特別注重財(cái)政在農(nóng)村基礎(chǔ)教育上的傾斜，加大農(nóng)村法治教育資源的投入，讓村民獲得學(xué)習(xí)法律知識(shí)的途徑。例如可以采取與高等學(xué)校一起開(kāi)展“送法進(jìn)基層”的活動(dòng)，讓法律專業(yè)的大學(xué)生通過(guò)走訪、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷和宣傳冊(cè)的方式深入了解我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的法律普及現(xiàn)狀并在此基礎(chǔ)上確定下一步需要進(jìn)行的法律宣傳活動(dòng)。另外行業(yè)組織也可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)和作用，如律師協(xié)會(huì)可以組織本地區(qū)內(nèi)的律師事務(wù)所定期指派不同的在職律師組成法律援助群體為村民提供免費(fèi)的法律服務(wù)。

[1]詹姆斯·布賴斯.現(xiàn)代民治政體(上冊(cè))[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2011.

[2]戴維·米勒,韋農(nóng)·波格丹諾.布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

[3]焦洪昌.選舉權(quán)的法律保障[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[4]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法行政法室.村委會(huì)組織法學(xué)習(xí)讀本[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，1998.

[5]唐鳴.村委會(huì)選舉法律問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004.

[6]民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司.村民的權(quán)利和義務(wù)[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2011.

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[8]葉高,金龍標(biāo).論村委會(huì)直選中的“賄選”界定及其治理[J].法制與經(jīng)濟(jì),2009(10):112-114.

[9]許志永. 賄選的危害及其法律規(guī)制[J]. 北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2004(1):57-60.

[10]闞寶光,陳朝軍.村民委員會(huì)選舉與村民自治[M].北京：法律出版社，2002.

(責(zé)任編輯：吳 芳)

OntheLegalProtectionofVillager’sVotingRight

Ding Yangqiu

(Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China)

The election system has a long history and witnessed the evolution of the whole process of human civilization. The villager’s voting right is an important right for villagers to participate in the election of villagers’ committee that is granted by law. As the rural governance in our country transforms into the villagers ’autonomy constantly, the villager’s voting right plays an important role in the process of rural democracy construction. Due to the lack of relief system, the villager’s voting right is seriously infringed by illegal actions which main form is bribery. It is necessary to protect the villager’s voting right by strengthening the protection of the criminal law, speeding up the legislative pace of village committee election system and raising the level of legal publicity in the rural areas to enhance the awareness of the rights of villagers.

villager’s voting right; legal protection; relief system

D921.2

A

1672-7991(2017)03-0033-06

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.03.007

2017-05-09；

2017-06-15

丁楊秋(1993-)，女，江蘇省南通市人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。