我國環(huán)境損害鑒定評估制度現狀研究

劉方照卞國建謝靜

1.廣東華南環(huán)境科技有限公司

2.環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所

我國環(huán)境損害鑒定評估制度現狀研究

劉方照1卞國建2謝靜1

1.廣東華南環(huán)境科技有限公司

2.環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所

環(huán)境損害糾紛逐年增加，但環(huán)境司法實踐的強烈需求與因制度不完善而造成的環(huán)境損害鑒定評估能力不足之間的矛盾迫切需要得到化解。本文通過整理目前我國環(huán)境損害鑒定評估相關法律法規(guī)、技術規(guī)范、評估機構管理規(guī)定等現狀制度，分析了目前制度上待解決的問題，為完善環(huán)境損害鑒定評估機制提出了建議。

環(huán)境損害鑒定；法律法規(guī)；技術規(guī)范；制度建設

1 引言

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，資源環(huán)境承受能力和社會經濟發(fā)展矛盾逐漸凸顯[1]。近些年來，環(huán)境損害糾紛逐年增加，但因法律依據不足、缺乏統(tǒng)一的損害鑒定評估技術規(guī)范及有資質的鑒定機構，大部分環(huán)境損害糾紛無法通過司法程序解決[2]。環(huán)境司法實踐的強烈需求與因制度不完善而造成的環(huán)境損害鑒定評估能力不足之間的矛盾迫切需要得到化解。2011年5月，環(huán)境保護部發(fā)布了《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（環(huán)發(fā)〔2011〕60號），提出了“制定環(huán)境污染損害鑒定評估技術規(guī)范、組建鑒定評估專業(yè)隊伍、健全工作機制”的總體目標，目前已到了實現該目標的全面推進階段。本文通過整理目前我國環(huán)境損害鑒定評估相關法律法規(guī)、技術規(guī)范、評估機構管理規(guī)定等現狀制度，分析了目前制度上待解決的問題，為完善環(huán)境損害鑒定評估機制提出了建議。

2 我國環(huán)境損害鑒定評估制度現狀

2.1 法律法規(guī)

目前我國環(huán)境損害鑒定評估尚無專項法律法規(guī)，制度缺乏頂層設計，環(huán)境損害鑒定評估的相關規(guī)定分散于法律、司法解釋、環(huán)保與資源部門的部門規(guī)章及規(guī)范性文件，缺乏體系性。

（1）法律規(guī)定。我國涉及環(huán)境損害鑒定的相關法律包括《環(huán)境保護法》、《侵權責任法》、《突發(fā)事件應對法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《野生動物保護法》等。

《環(huán)境保護法》規(guī)定了損害擔責的原則，并應按《侵權責任法》的有關規(guī)定承擔侵權責任。對于突發(fā)環(huán)境事件，規(guī)定由有關人民政府組織環(huán)境影響與損失評估工作。

《侵權責任法》同樣規(guī)定了損害擔責的原則，并規(guī)定因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應承擔舉證責任，以說明自身免責情況或其行為與損害之間不存在因果關系。

《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定了突發(fā)事件應急處置工作結束后，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府組織開展損害鑒定評估工作。

《海洋環(huán)境保護法》對陸源污染物、海岸工程、海洋工程、廢棄物傾倒、船舶等排污造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害及法律責任進行了明確規(guī)定。

《水污染防治法》對環(huán)境污染損害的責任作了原則性的規(guī)定，因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。

《野生動物保護法》規(guī)定，由于環(huán)境影響對野生動物造成危害時，野生動物保護主管部門應當會同有關部門進行調查處理。

（2）司法解釋。在司法解釋層面，涉及環(huán)境損害鑒定評估工作事項的相關司法解釋包括《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）、《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕12號）、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號）。

其中《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號）規(guī)定了環(huán)境污染刑事案件所涉環(huán)境污染專門性問題難以確定時的認定方式?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕12號）規(guī)定了污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害的民事案件所涉環(huán)境污染專門性問題的認定方式。

司法解釋在環(huán)境污染刑事案件及環(huán)境侵權民事案件上對損害鑒定評估機構以及損害鑒定評估報告作了相關規(guī)定，在一定程度上保障了環(huán)境損害鑒定評估工作中專業(yè)能力，但司法解釋或法律解釋具有主觀性、文義的范圍性、歷史性等特點，無法在制度上解決環(huán)境損害鑒定評估工作尚無體系化及正規(guī)化的問題。

（3）部門規(guī)章與文件。與環(huán)境損害鑒定評估相關的部門規(guī)章與文件主要有環(huán)保部發(fā)布的《突發(fā)環(huán)境事件調查處理辦法》（部令第32號）、《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》（部令第34號）、《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（環(huán)發(fā)〔2011〕60號）、《關于印發(fā)〈環(huán)境污染損害鑒定評估試點工作方案〉的通知》（環(huán)辦函〔2011〕1019號）、《關于印發(fā)〈突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定〉的通知》（環(huán)辦〔2013〕85號）等。

由于部門規(guī)章僅在該部門職權范圍內生效，其約束力相對法律而言較低。環(huán)境損害鑒定實踐工作往往涉及環(huán)保、農業(yè)、漁業(yè)、海洋、林業(yè)等多個部門，相比專項法律法規(guī)，部門規(guī)章與文件較難形成清晰有效的跨部門協(xié)作機制。

2.2 技術規(guī)范

目前，環(huán)境保護部、農業(yè)部、司法部司法鑒定管理局、國家海洋局等部門針對各自管理領域的損害鑒定工作制定了相應的技術規(guī)范。如環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》、《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南-總綱》、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南-損害調查》。農業(yè)部發(fā)布了《漁業(yè)水域污染事故調查處理程序規(guī)定》、《農業(yè)環(huán)境污染事故損失評價技術準則》（NY/T 1263-2007）、《農業(yè)環(huán)境污染事故等級劃分規(guī)范》（NY/T 1262-2007）。司法部司法鑒定管理局發(fā)布了《農業(yè)環(huán)境污染事故司法鑒定經濟損失估算實施規(guī)范》（SF/Z JD0601001-2014）。國家海洋局發(fā)布了《海洋溢油生態(tài)損害評估技術導則》（HY/T 095-2007）、《海洋生態(tài)損害評估技術指南》（試行）。這些部門之間并無統(tǒng)屬關系，在環(huán)境損害鑒定評估工作中缺乏協(xié)調統(tǒng)一的管理，由這些部門制定的環(huán)境損害鑒定評估技術規(guī)范相互之間亦無銜接。不同的技術規(guī)范指導下鑒定評估結論造成的差異將對司法審理造成不利影響。

2.3 評估機構管理

2014年及2016年環(huán)保部發(fā)布了兩批《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構名錄》，向社會推薦了29家環(huán)境損害鑒定評估機構，并出臺鑒定評估指導意見，以滿足司法審理及行政管理需求。但推薦機構名錄不屬于行政許可，不具備強制力。

2015年12 月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、環(huán)境保護部等部門發(fā)布了《關最高人民法院最高人民檢察院司法部關于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》（司發(fā)通〔2015〕117號）、《司法部環(huán)境保護部關于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》（司發(fā)通〔2015〕118號），規(guī)定了環(huán)境損害司法鑒定實行統(tǒng)一登記管理，對鑒定機構設置發(fā)展規(guī)劃、鑒定事項、監(jiān)督管理等方面作出了要求。環(huán)境損害鑒定機構和鑒定人資質條件、評審專家、評審程序等方面的規(guī)定，由司法部會同環(huán)保部共同制定。

2016年12 月，司法部與環(huán)境保護部共同研究制定了《環(huán)境損害司法鑒定機構登記評審辦法》、《環(huán)境損害司法鑒定機構登記評審專家?guī)旃芾磙k法》，為環(huán)境損害司法鑒定機構準入立下了規(guī)矩，對于環(huán)境損害司法鑒定統(tǒng)一管理制度的落實起到關鍵性的保障和技術支撐作用。

3 完善環(huán)境損害鑒定評估制度的建議

3.1 制定專項法律，建立清晰的責任體系

現階段我國尚未有成成體系的環(huán)境損害鑒定評估制度，相關法律法規(guī)零散且不完善，責任主體不清晰，使得環(huán)境訴的立案、審理、判斷均存在一定難度。因此需要完善環(huán)境損害鑒定評估的法律體系，其中迫切需要解決問題是建立清晰的責任體系，以明確環(huán)境損害工作中政府、責任主體、受害方的責任，并在在刑事、行政和民事各方面承擔的責任內容和條件進行區(qū)分和量化。

3.2 構建技術標準體系

構建環(huán)境損害鑒定評估的技術標準體系，針對環(huán)境損害的直接與間接影響對象以及損害程度，提出可量化及科學可行的評估方法。根據發(fā)達國家以及國內實踐經驗，環(huán)境損害評估技術規(guī)范應具有實用性、科學性和可操作性的特點，需要涉及更多環(huán)境司法、環(huán)境監(jiān)察中的取證過程控制要求，一般原則性規(guī)定多，取證自由度大，細節(jié)性規(guī)定少，以保證技術規(guī)范的普適性[3]。應參考現有的相關標準和技術規(guī)范，建立環(huán)境污染突發(fā)事件應急階段、污染修復階段和生態(tài)恢復階段全過程的環(huán)境損害鑒定評估技術標準體系。各部門制定的環(huán)境損害鑒定評估技術規(guī)范之間應有良好銜接，完善環(huán)境損害鑒定評估技術規(guī)范的的整體性與一致性，消除不同的技術規(guī)范指導下鑒定評估結論造成的差異。

3.3 完善工作機制

環(huán)境污染損害涉及各類環(huán)境介質，而我國在資源環(huán)境的管理上采取的是資源板塊分割管理的模式，職能部門包括環(huán)保、農業(yè)、漁業(yè)、海洋、林業(yè)、國土等，部門間并無統(tǒng)屬關系且頂層設計上缺乏協(xié)調機制，現階段這種管理模式并不利于環(huán)境損害鑒定評估工作的開展。在完善環(huán)境損害鑒定工作機制方面，應充分考慮環(huán)境損害發(fā)生后受體的復雜性，通過規(guī)章制度明確各類型的環(huán)境污染事件發(fā)生后各管理部門的職責，加強相關部門的密切配合與協(xié)作，建立規(guī)范統(tǒng)一的環(huán)境損害鑒定評估管理體系。

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