黃河三角洲濕地保護法律問題研究——以山東省東營市為例

陳婧為

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黃河三角洲濕地保護法律問題研究——以山東省東營市為例

陳婧為

（青海民族大學 青海 西寧 810007）

黃河三角洲濕地具有重要的生態(tài)價值，東營市作為黃河三角洲的中心城市，濕地保護對這個地域及周邊的生態(tài)環(huán)境影響巨大。本文從東營市濕地保護的現(xiàn)狀出發(fā)，從三個方面提出東營市在濕地保護方面存在的法律問題。探討東營市濕地保護在法律層面、管理體制、公眾參與方面的完善建議。

黃河三角洲濕地保護；生態(tài)系統(tǒng)管理；公眾參與

黃河三角洲位于黃河入?？冢迸R渤海，東靠萊州灣。作為我國最年輕的土地，這里的新生濕地生態(tài)系統(tǒng)獨具特色，具有研究和保護價值。從行政區(qū)域分布來說，黃河三角洲主要位于東營市和濱州市，其中93%位于東營市，7%位于濱州市。本文以東營市為基本的調(diào)查研究對象，采用微信問卷、基層座談、現(xiàn)場查看和專著閱讀等方式收集整理資料。黃河三角洲由黃河填海造陸形成，隨著泥沙的堆積，逐漸形成新生陸地。中國擁有世界10%的濕地，濕地可以吸碳釋氧，供養(yǎng)人類。濕地生態(tài)系統(tǒng)具有鮮明的原生性，土壤含鹽量高，極易鹽堿化，其生態(tài)系統(tǒng)也具有脆弱性。黃河三角洲孕育了特有的鳥類群落，如丹頂鶴、中華秋沙鴨、大天鵝等各種野生動物1524種，植物393種。這里也是全球候鳥遷徙的路線之一：東亞——澳大利亞遷徙路線。這里的濕地植被包括蘆葦、金魚藻、檉柳等，尤其是天然柳林，在國際同類濕地中非常少見。[1]加之臨近小于6cm的淺海，形成了我國乃至世界暖溫帶唯一一塊保存最完整、最典型、最年輕的濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)。

一、山東省東營市濕地保護的基本情況

（一）東營市濕地保護的現(xiàn)狀。實踐證明濕地保護卓有成效的方式是建立濕地保護區(qū)。地處東營市的黃河三角洲國家級自然保護區(qū)成立于1992年，位于黃河入海口兩側(cè)新淤地帶，總面積為15.3萬公頃，其中，核心區(qū)面積7.9萬公頃，緩沖面積1.1萬公頃，實驗區(qū)面積6.3公頃。在其建立初期，通過生態(tài)補償?shù)姆绞?，收回了重要生態(tài)區(qū)的農(nóng)田。核心區(qū)的農(nóng)牧業(yè)全部退出，為濕地保留了最重要的空間。[2]自然保護區(qū)分成三個功能區(qū)，實行分區(qū)管理的模式。例如在核心區(qū)，除依法履行保護、管理職責和經(jīng)依法批準從事科學研究的人員外，禁止任何單位和個人進入。這種封閉式的管理，減少了人類活動對天然環(huán)境的干擾。2003年，國家林業(yè)局實施了保護區(qū)內(nèi)的濕地生態(tài)恢復工程；2008年開始，黃河水利委員會利用黃河調(diào)水調(diào)沙期間對自然保護區(qū)進行生態(tài)補水。這些舉措都有效地保護了濕地內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)，促進生態(tài)順向演替，改善了鳥類的生存環(huán)境。

自然保護區(qū)內(nèi)的濕地主要是天然濕地，占濕地總面積的68.4%左右；除此之外，人工濕地在黃河三角洲占濕地總面積的31.6%左右。人工濕地公園的興建與人們的生活具有緊密的聯(lián)系。東營市最近幾年重點建設(shè)了東營區(qū)龍棲湖、河口區(qū)鳴翠湖、廣饒縣支脈河等8處省級濕地公園。濕地公園既有生態(tài)價值又可以為人們提供休閑的場所，可謂是一舉多得。雖然自然濕地與人工濕地都是濕地，但是自然濕地與人工濕地的生態(tài)環(huán)境功能還是有差異的。自然濕地具有生物多樣性、水凈化、調(diào)節(jié)氣候等17項功能，人工濕地的生態(tài)服務(wù)功能則遠遠不能與之相比。東營市濕地總面積逐年增加，但是趨勢是自然濕地減少，人工濕地增多，這一點不能忽視。

此外，黃河三角洲的工程建設(shè)也對濕地的保護產(chǎn)生影響。生態(tài)保護型工程對濕地保護具有促進作用（如黃河三角洲自然保護區(qū)圍欄工程和黃河河口濕地保護淡水補給工程)。開發(fā)型的工程會在一定程度上破壞濕地，比如道路的建設(shè)會使?jié)竦厣称扑榛?。采油輸運設(shè)施的廣泛分布，會造成濕地的污染、鳥類的飛行受限。[3]目前，位于自然保護區(qū)的濕地相對得到較好保護，其他濕地保護帶有一定的隨意性。

（二）東營市濕地保護的相關(guān)法規(guī)。東營市及山東省依據(jù)國家層面濕地、森林、環(huán)境等方面的法律法規(guī)相繼出臺了一些管理法規(guī)。2011年《東營市濕地保護管理辦法》施行，該辦法是山東省第一個關(guān)于濕地保護的地方性法規(guī)。2013年《山東省濕地保護辦法》施行。該辦法結(jié)合了山東省濕地保護的實際，具有地方特點。2014年《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)管理辦法》施行，其結(jié)合自然保護區(qū)的實際，對自然保護區(qū)的濕地保護專門予以規(guī)定。2017年3月，東營市人大常委會頒布了《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例》。這些法規(guī)結(jié)合了東營市地方的實際，對當?shù)氐臐竦乇Ｗo工作的展開起到了指導性的作用。在國家立法長期“缺位”的情況下，地方立法是推進我國濕地保護的重要力量，是我國濕地保護立法的“主力軍”。[4]

同時，在山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)范圍內(nèi)，開展相對集中行使行政處罰權(quán)的工作。此舉有利于節(jié)約行政資源，提高濕地保護的效率，減少行政執(zhí)法的成本。從政策方面，東營市環(huán)保局發(fā)布了《東營市生態(tài)保護紅線規(guī)劃（2016-2020）》。規(guī)劃出東營市的禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)。生態(tài)紅線制度在生態(tài)保護的過程中起到控制線的作用，對過度開發(fā)與利用的行為進行規(guī)制。

（三）東營市濕地保護的管理體制?！渡綎|省濕地保護辦法》第五條中規(guī)定的濕地管理方式是由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。而相應的對濕地資源有管理權(quán)的部門包括發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)、水利、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、海洋與漁業(yè)等部門。這些部門按照各自的職責，對濕地進行保護。

具體到東營市來說，濕地由東營市林業(yè)局進行組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作，濕地內(nèi)資源分別由國土資源局、環(huán)境保護局、海洋漁業(yè)局、水利部門等分管。另外黃河三角洲國家級自然保護區(qū)內(nèi)的濕地由黃河三角洲國家級自然保護區(qū)管理局具體管。根據(jù)《東營市濕地保護管理辦法》第5條規(guī)定，勝利石油管理局、濟軍生產(chǎn)基地對轄區(qū)內(nèi)的濕地進行保護。

由于濕地生態(tài)系統(tǒng)的復雜性，濕地的管理無法由單一部門行使，需要多部門的努力配合。舉例來說，黃河水利委員會分別于2008年和2010年開始利用黃河調(diào)水調(diào)沙期間人造洪水進行生態(tài)調(diào)度，對現(xiàn)行流路東部自然保護區(qū)和刁口河流路北部自然保護區(qū)進行生態(tài)補水。在生態(tài)調(diào)水這一事務(wù)上，由水利部門進行管理。林業(yè)部門最近幾年實施的“三年增綠”計劃，要進行生態(tài)林場提升、天然檉柳林封育、濕地修復及保護等11項林業(yè)重點工程。這些濕地保護工作，由林業(yè)局進行管理。

（四）東營市濕地保護的公眾參與方面。公眾參與原則是環(huán)境法上的基本原則，也稱為環(huán)境民主原則。它提倡公眾通過一定程序或者途徑參與與環(huán)境利益有關(guān)的決策活動，從而使得決策能符合廣大公眾的利益。[5]公眾參與根據(jù)其性質(zhì)上的不同可以分為：觀念性參與、組織性參與、法規(guī)性參與、政策性參與。[6]觀念性參與主要是通過各種宣傳使人們具有濕地保護的意識，營造社會濕地保護的氛圍。以東營市為例，2017年2月2日，“世界濕地日”宣傳活動中，自然保護區(qū)管理局的工作人員在黃河口集市進行科普趕集。通過發(fā)宣傳單、舉辦有獎問答等方式進行互動。《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例（草案）》在征求意見階段，市政府法制辦通過召開立法專題座談會、在政府門戶網(wǎng)站、政府法制網(wǎng)站發(fā)布《條例（草案）》（征求意見稿）等方式，廣泛征求社會各界的意見和建議。民眾可以通過網(wǎng)站提出保護濕地的意見。截止2017年，東營已連續(xù)舉辦三屆“中國濕地文化節(jié)”，發(fā)表了“東營宣言”，舉辦了大型電視訪談節(jié)目“8+1對話：保護濕地資源、建設(shè)美麗中國”。通過專家學者與官員之間的對話，促使?jié)竦乇Ｗo事業(yè)得到更為廣泛的關(guān)注。

二、黃河三角洲濕地保護存在的法律問題

（一）立法本身方面。法律的規(guī)定上原則性規(guī)定居多，具體性規(guī)定不足。例如《山東省濕地保護辦法》第18條規(guī)定：縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土資源、環(huán)境保護、海洋與漁業(yè)等部門應當根據(jù)職責分工，對濕地生態(tài)狀況進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)濕地面積減少、生態(tài)功能退化等問題，并采取科學有效的措施予以解決。該法條明確縣級以上人民政府等各個部門對濕地進行動態(tài)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題后予以解決。但是對于職權(quán)存在交叉和重疊的情況下如何解決并沒有進一步說明。法規(guī)本身也有一些模糊的規(guī)定，如《東營市濕地保護辦法》第21條規(guī)定因發(fā)生事故應向有關(guān)行政主管部門報告。但是具體向哪個部門報告并沒有明確的規(guī)定。

（二）管理體制方面。我國濕地的管理屬于綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的體制。這種管理體制是結(jié)合目前濕地保護的現(xiàn)狀所做的選擇。濕地保護涉及多種資源要素，與許多部門都有聯(lián)系。生態(tài)系統(tǒng)管理理念強調(diào)對資源的綜合管理，而不是將其割裂開來。在對濕地保護的時候要多一些大局意識和整體思想。[7]濕地的管理體制涉及多項環(huán)境資源的調(diào)控，將濕地管理完全收歸某一部門并不現(xiàn)實，應該對目前的管理現(xiàn)狀做一些改進。

（三）公眾參與方面?！董h(huán)境保護法》規(guī)定：公眾參與權(quán)被明確賦予公民法人和其他組織。公眾參與人享有的相關(guān)權(quán)利包括獲取環(huán)境信息的權(quán)利、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。公眾參與理論指出：應該給予公眾更多的參與決策權(quán)，以改變官僚封閉系統(tǒng)決策方式，政府在更大的范圍和層面上應實現(xiàn)公眾參與決策和管理。[8]目前東營市濕地保護的公眾參與大多集中在宣傳教育，尚未觸及濕地保護的決策層面，公眾大多處于被動，只是了解政策和法律，在立法的參與上起的作用較小。

三、對策與建議

（一） 完善濕地保護立法

法律制度的完善是濕地保護的基礎(chǔ)性工作，目前東營市基本建立了濕地保護的法規(guī)體系，可以對濕地保護法規(guī)體系進行修補和完善。增加法規(guī)的具體性規(guī)定，減少模糊的規(guī)定，進而增加法規(guī)的可操作性。十九大報告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，“要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度……強化濕地保護和恢復”。

一是分層級制定完善濕地保護法律法規(guī)。積極推進《濕地保護法》的出臺，完善地方濕地保護法規(guī)規(guī)章。市政府可以制定“濕地保護管理辦法實施細則”，對相應的規(guī)定進行細化。在管理體制上可以探索建立“政府抓總、林業(yè)主導、部門聯(lián)動、分工負責”的管理體制；在職權(quán)存在交叉和重疊的情況下，重要的是協(xié)調(diào)機制的健全。例如可以定期召開“聯(lián)席會議”，在管理存有爭議的時候通過協(xié)商予以解決。法規(guī)中的一些較為模糊的規(guī)定可以適當予以明確。例如“發(fā)生事故應向有關(guān)行政主管部門報告”這一條文，在實踐中可以施行“一個電話對外，各部門輪換值班”的形式。廣泛的宣傳公示，以杜絕職責不清、交叉重疊，管護不力的行為。

二是要堅決制止和懲處破壞環(huán)境的行為，健全嚴懲重罰制度。目前，在濕地保護方面，對于破壞濕地的行為懲罰力度普遍較輕。例如《東營市濕地保護辦法》第35條明確了對于破壞濕地行為的處罰標準。從處罰金額上來看，大部分行為都是3萬元以下的罰款。這樣的處罰金額是無法遏制破壞行為的，建議可以相應提高處罰標準。

（二） 踐行生態(tài)系統(tǒng)管理思想

針對濕地管理體制中存在的多部門管理，大多數(shù)學者倡導用生態(tài)系統(tǒng)管理的方法進行制度和理念的革新。環(huán)境的各要素之間相互聯(lián)系，彼此共依共存。就拿濕地來說，濕地生態(tài)系統(tǒng)是濕生、沼生和水生植物、動物、微生物及其環(huán)境構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)?，F(xiàn)行立法體制上，濕地生態(tài)系統(tǒng)所包含的各個部分由與此相關(guān)的各個部門在相應的職責上予以保護。林業(yè)、環(huán)保、海洋、農(nóng)業(yè)、水利等部門依據(jù)現(xiàn)行法對濕地的不同要素均享有管理權(quán)。就拿水利部門來說，黃河水利委員會分別于2008年和2010年開始利用黃河調(diào)水調(diào)沙期間人造洪水進行生態(tài)調(diào)度，對現(xiàn)行流路東部自然保護區(qū)和刁口河流路北部自然保護區(qū)進行生態(tài)補水。那么，水利部門在對濕地生態(tài)補水的時候?qū)竦剡M行管理。濕地的保護較為復雜，涉及許多環(huán)境要素，如何對現(xiàn)行的管理模式進行改進，是當下遇到的現(xiàn)實問題。筆者認為，目前將濕地的管理由一個部門統(tǒng)一行使并不現(xiàn)實，可以試著探索由幾個主要的部門進行行使。完善法規(guī)授權(quán)，探索成立由相關(guān)職能部門組成的濕地管理委員會或領(lǐng)導小組，進行集中統(tǒng)一領(lǐng)導，具體負責濕地管理保護事宜。實踐中，在黃河三角洲國家級自然保護區(qū)內(nèi)，黃河三角洲自然保護區(qū)管理局對濕地統(tǒng)一管理，集中行使行政處罰權(quán)。這種管理模式有借鑒的意義，處罰權(quán)的集中可以減少因管理部門過多產(chǎn)生的效率降低的問題。

（三） 逐步完善公眾參與濕地保護的機制

保護濕地除了是相關(guān)國家機關(guān)的義務(wù)和職責外，社會公眾對于濕地的保護是更為有效的。濕地保護僅僅依靠各單位執(zhí)法人員是不夠的，需要全社會的廣泛共識和參與。公民濕地保護的意識對于推動濕地保護事業(yè)有很大的作用。目前，東營市濕地保護工作在宣傳上有所成效，相關(guān)部門不僅注重對濕地保護意識的宣傳工作。而且，在相應的立法上，也注重吸收公眾的意見。

從國外的經(jīng)驗來看，日本的公眾參與制度較為成熟，值得我們借鑒。在日本濕地保護過程中，公眾發(fā)揮了更為積極的作用。無論是公民團體還是居民個人都十分注重對濕地的保護，日本每個濕地都有相對應的民間保護團體。[9]我國濕地保護大多由政府主導，民眾逐漸了解并參與其中。建議東營市濕地的保護可以適當加大公眾參與的比重，放開更多公眾參與的空間。比如在進行經(jīng)濟開發(fā)與規(guī)劃上，如果需要占用濕地，或是將天然濕地變成人工濕地，可以適當?shù)恼髑蠊姷囊庖姟Ｎ覈h(huán)境影響評價中確立了公眾參與的制度，那么在這些項目進行環(huán)境評價的時候，可以試著探討該項目對濕地是否有損害，如果無法避免，又該如何進行生態(tài)修復等相關(guān)問題。

[1]陳亮.黃河三角洲濕地遙感監(jiān)測與生態(tài)評估技術(shù)研究[M].鄭州:黃河水利出版社，2015.

[2]卞民德.黃河口何以成鳥類天堂[N].人民日報，2015-01-30:23.

[3]李慧婷，韓美，路廣，孫菲.黃河三角洲濕地開發(fā)與保護工程建設(shè)的生態(tài)環(huán)境影響分析[J].山東化工，2017，46（08）.

[4]陳海嵩，梁金龍.濕地保護地方立法若干重點問題探析[J].地方立法研究，2017，2（04）:35-45.

[5]汪勁.環(huán)境法學[M].北京:北京大學出版社，2014.

[6]瞿瑩華.濕地保護中的公眾參與研究[D].上海：上海交通大學，2007.

[7]王偉陽.生態(tài)系統(tǒng)管理的環(huán)境法表達與實現(xiàn)[D].昆明：昆明理工大學，2015.

[8]杜鵬，徐中民.公眾參與理論、方法及其在水資源集成管理研究中的國際進展[J].地球科學進展，2007（06）:592-597.

[9]梅宏.濱海濕地保護法律問題研究[M].北京：中國法制出版社，2014.

責任編輯：韓麗萍

2017-10-30

陳婧為（1991-），女，青海民族大學2015級法律碩士專業(yè)在讀研究生。研究方向：環(huán)境法。

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1009-4601（2017）06-0063-04