海口市健全法律援助制度的調(diào)研與思考

淡利鋒（海南省?？谑兴痉ň志珠L）

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淡利鋒（海南省?？谑兴痉ň志珠L）

完善法律援助制度，是黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署的重要改革任務(wù)，是落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略部署的重要舉措。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于法律援助工作系列講話精神的要求，海口市司法局組成調(diào)研小組在全市范圍內(nèi)開展法律援助制度調(diào)研，并形成調(diào)研報(bào)告。

一、法律援助政府責(zé)任落實(shí)及職能作用發(fā)揮

（一）黨委政府重視法律援助工作

1.黨委政府加強(qiáng)法律援助工作的制度保障。黨的十八大以來，黨中央對(duì)法律援助工作更加重視，習(xí)近平總書記在講話和指示中多次提出要加強(qiáng)法律援助工作。2016年，由習(xí)總書記主持召開的中央深改組第十二次會(huì)議審議通過并由中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《意見》）正式實(shí)施，標(biāo)志著我國法律援助事業(yè)進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期。在法律援助全新發(fā)展的大背景下，海南省委省政府連續(xù)三年將法律援助列為全省為民辦實(shí)事項(xiàng)目，為法律援助事業(yè)再次高起點(diǎn)發(fā)展提供了重大機(jī)遇。?？谑袕?005年起連續(xù)6年將法律援助列為全市為民辦實(shí)事事項(xiàng)，2011年以來繼續(xù)保持同等政策支持力度。特別是2016年，在海口市委市政府高度重視下，以法律援助為重要組成部分的公共法律服務(wù)體系建設(shè)正式立項(xiàng)，項(xiàng)目投資近1000萬元。項(xiàng)目建成后，海口市將形成以窗口實(shí)體平臺(tái)、12348熱線平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)及新媒體網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)三大平臺(tái)為支撐，輻射市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）三級(jí)區(qū)域，提供包括法律援助在內(nèi)的各項(xiàng)公共法律服務(wù)事項(xiàng)的綜合化、專業(yè)化、信息化的服務(wù)平臺(tái)。

2.落實(shí)政府責(zé)任方面存在的問題及建議：

（1）法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)有待加強(qiáng)。《意見》提出建立健全法律援助機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍建設(shè)的系列要求，但目前?？谑懈鲄^(qū)還沒有得到很好地貫徹落實(shí)。?？谑蟹稍ぷ鞴芾眢w制依然沒有理順，仍有3個(gè)事業(yè)單位性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的50%，法律援助機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)已不能很好地適應(yīng)當(dāng)前法律援助事業(yè)快速發(fā)展的需要。因此要加快事業(yè)單位性質(zhì)法律援助機(jī)構(gòu)行政化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法律援助機(jī)構(gòu)的管辦分離，明確法律援助專項(xiàng)編制，并參照信訪工作人員等特殊工種專項(xiàng)補(bǔ)貼的做法，建立法律援助人員專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制，提高隊(duì)伍待遇，確保隊(duì)伍穩(wěn)定性。

（2）法律援助便民窗口建設(shè)有待規(guī)范。目前?？谑蟹稍行谋忝穹?wù)窗口符合功能布局、接待環(huán)境和臨街一層的規(guī)范化要求，但各區(qū)法律援助便民服務(wù)窗口經(jīng)費(fèi)短缺、辦公場所面積不夠，有的掛靠在政府政務(wù)服務(wù)中心，行政辦公與接待窗口同在一處，未能符合便民窗口要求。因此建議司法部參照基層司法所規(guī)范化建設(shè)模式，出臺(tái)指導(dǎo)各地設(shè)立法律援助便民服務(wù)窗口的具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)窗口標(biāo)示、功能布局、著裝、設(shè)備設(shè)施等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并以中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障與地方財(cái)政跟進(jìn)的共建模式，推動(dòng)基層法律援助便民服務(wù)窗口的規(guī)范化建設(shè)。

（二）法律援助職能作用的發(fā)揮

1.服務(wù)保障和改善民生方面：

（1）嚴(yán)格執(zhí)行省、市法律援助范圍和法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。2007年，?？谑袑㈩I(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的城鎮(zhèn)失業(yè)人員、沒有固定生活來源的殘疾人等7類人群認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)困難，直接提供法律援助；將農(nóng)民工申請(qǐng)支付勞動(dòng)報(bào)酬或請(qǐng)求工傷賠償，請(qǐng)求給予工傷事故、交通事故、醫(yī)療事故損害賠償?shù)?項(xiàng)內(nèi)容納入到法律援助事項(xiàng)范圍；并確定法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)為城鄉(xiāng)居民最低生活保障線。2008年，在《法律援助條例》的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大以下范圍：因工傷事故、交通事故、醫(yī)療事故造成損害請(qǐng)求賠償?shù)?；主張因遭受家庭暴力、虐待、遺棄和暴力干涉婚姻自由而產(chǎn)生的民事權(quán)益的；主張因環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)產(chǎn)生的民事權(quán)益的；殘疾人、老年人、未成年人請(qǐng)求損害賠償?shù)摹?010年，在《海南省法律援助規(guī)定》的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大以下范圍：農(nóng)村土地、林地經(jīng)營承包、流轉(zhuǎn)中權(quán)益受到侵害的案件；當(dāng)事人為自然人的已依法啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的再審案件；高危作業(yè)、產(chǎn)品質(zhì)量損害賠償案件。2014年，依照海南省人大常委會(huì)五屆七次會(huì)議審議通過并于2014年5月1日起施行的《關(guān)于修改〈海南省法律援助規(guī)定〉的決定》，海口市法律援助事項(xiàng)新增以下范圍：①因勞動(dòng)合同解除、終止請(qǐng)求支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、賠償金的；②因食品、藥品安全事故造成損害請(qǐng)求賠償?shù)?；③主張因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)中合法權(quán)益受到侵害產(chǎn)生的民事權(quán)益的；④請(qǐng)求征地、房屋拆遷補(bǔ)償?shù)模虎輯D女請(qǐng)求損害賠償?shù)?。同時(shí)，為方便老百姓申請(qǐng)法律援助，新增村民委員會(huì)、居民委員會(huì)作為出具經(jīng)濟(jì)困難證明的單位。

另外，明確申請(qǐng)法律援助的公民符合下列條件之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)困難： ①屬于最低生活保障對(duì)象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象、政府救助的特困戶或者領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員的； ②社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中由政府供養(yǎng)或者慈善機(jī)構(gòu)出資供養(yǎng)的；③依靠政府或者單位給付撫恤金生活的；④因自然災(zāi)害、意外事件、家庭成員突發(fā)重大疾病等原因?qū)е禄旧顣簳r(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難，正在接受政府臨時(shí)救助的；⑤流浪、乞討人員正在接受救助管理機(jī)構(gòu)救助的。

（2）擴(kuò)大法律援助范圍和調(diào)整經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)存在問題及對(duì)策建議：

①存在的問題。一是保障水平不均衡，直接影響法律援助事項(xiàng)范圍的擴(kuò)大。市、區(qū)兩級(jí)法律援助經(jīng)費(fèi)保障水平不均衡，法律援助隊(duì)伍均為超負(fù)荷開展工作（以2015年計(jì)算，全市16名法律援助機(jī)構(gòu)工作人員共辦理9024件案件，平均每人每年辦理564件）；經(jīng)費(fèi)和隊(duì)伍的保障水平有限，導(dǎo)致法律援助事項(xiàng)范圍還不能全部覆蓋到所有民生事項(xiàng)。二是司法行政部門無獨(dú)立調(diào)整和擴(kuò)大法律援助覆蓋面的權(quán)限，影響擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍和調(diào)整經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)度。根據(jù)《法律援助條例》《海南省法律援助規(guī)定》《海口市法律援助辦法》關(guān)于對(duì)法律援助事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充的規(guī)定，擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍和調(diào)整法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)只能通過人大立法或者政府發(fā)文形式，司法行政部門沒有擴(kuò)大事項(xiàng)范圍和調(diào)整經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限。但是通過人大立法和政府發(fā)文的程序擴(kuò)大和調(diào)整法律援助覆蓋面又較為繁瑣，期間較長，一定程度影響了法律援助覆蓋面與群眾需求變化相一致。

②對(duì)策建議。一是要繼續(xù)加大對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)、隊(duì)伍等保障的支持力度，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理和隊(duì)伍建設(shè)，確保地方政府對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)投入和隊(duì)伍保障與日益增長的法律援助案件量成正比。二是授權(quán)司法行政部門會(huì)同財(cái)政部門即可擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍和調(diào)整經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，簡化擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍和調(diào)整經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的程序。三是建立法律援助需求調(diào)查機(jī)制，聯(lián)合人大立法部門或者政府法制部門一起開展調(diào)查，確保調(diào)查的廣泛性、權(quán)威性、針對(duì)性，把更多困難群眾和弱勢群體的法律需求盡快納入到法律援助服務(wù)范圍。

2.促進(jìn)司法公正方面：

（1）貫徹新《刑事訴訟法》的舉措。結(jié)合實(shí)際，積極貫徹新《刑事訴訟法》。?？谑兴痉ň致?lián)合市中院、市檢察院、市公安局出臺(tái)《海口市刑事訴訟法律援助工作實(shí)施辦法（試行）》，進(jìn)一步明確公檢法司機(jī)關(guān)在法律援助工作中的職責(zé)，完善刑事法律援助銜接機(jī)制，規(guī)范部門銜接的文書格式，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，促進(jìn)各單位及其工作人員對(duì)新《刑事訴訟法》條文的正確理解，并就各部門相互配合協(xié)作達(dá)成共識(shí)。

（2）貫徹新《刑事訴訟法》的工作成效。公檢法機(jī)關(guān)及其辦案人員對(duì)刑事法律援助工作的認(rèn)識(shí)明顯增強(qiáng)，并支持配合刑事法律援助工作的順利開展。推動(dòng)全市刑事法律援助案件呈大幅增長態(tài)勢。

（3）促進(jìn)司法公正存在問題及建議：

①存在的問題。一是司法救助和法律援助的互認(rèn)對(duì)接尚不能完全落實(shí)。二是部分基層公檢法機(jī)關(guān)工作人員對(duì)刑事法律援助的認(rèn)識(shí)還不夠充分，告知和引導(dǎo)當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助主動(dòng)性不高，一定程度影響了刑事法律援助在刑事訴訟各階段全面實(shí)施。三是負(fù)有對(duì)刑事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)，對(duì)于辦案機(jī)關(guān)不及時(shí)通知指派、違規(guī)通知指派、不通知指派、不告知申請(qǐng)法律援助權(quán)利等現(xiàn)象的監(jiān)督力度不夠。四是由于申請(qǐng)法律援助的意識(shí)不強(qiáng)、宣傳不到位等原因?qū)е孪喈?dāng)一部分刑事案件當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬無法獲知申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，申請(qǐng)類案件數(shù)相對(duì)較少。

②對(duì)策建議。一是公檢法司機(jī)關(guān)須出臺(tái)具有操作性、實(shí)務(wù)指導(dǎo)性的刑事法律援助工作實(shí)施細(xì)則，更好地指導(dǎo)下級(jí)單位開展工作。二是檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，督促各辦案機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行刑事法律援助的有關(guān)規(guī)定。三是在看守所設(shè)立法律援助工作站，為刑事在押人員申請(qǐng)法律援助提供便利，確保法律援助在犯罪嫌疑人被采取強(qiáng)制措施、第一次訊問、入所教育時(shí)即充分了解并享有獲得法律援助的權(quán)利。四是加強(qiáng)基層法律援助機(jī)構(gòu)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，提高法律援助機(jī)構(gòu)人員的辦案業(yè)務(wù)水平。

3.維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面：

（1）構(gòu)建法律援助網(wǎng)絡(luò)。目前，?？谑惺小^(qū)兩級(jí)共設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)6個(gè)，全市法律援助機(jī)構(gòu)依托鎮(zhèn)（街）司法所和工、青、婦、老、殘、高校、部隊(duì)、戒毒、監(jiān)獄等社會(huì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)立法律援助工作站172個(gè)，依托全市的村居委會(huì)設(shè)立法律援助聯(lián)系點(diǎn)并進(jìn)行了有效的管理，構(gòu)建起密集型服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動(dòng)多方力量服務(wù)困難群眾，更好地滿足困難群眾多層次、多形式的法律援助服務(wù)需求。

（2）建立法律援助與人民調(diào)解相銜接工作機(jī)制。針對(duì)基層矛盾糾紛突出的問題，推動(dòng)非訴訟法律援助與人民調(diào)解工作有機(jī)結(jié)合。明確各基層調(diào)解委員會(huì)在調(diào)處各類矛盾時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)雙方難于達(dá)成和解，且糾紛符合法律援助的范圍，當(dāng)事人又符合法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的，各調(diào)解委員會(huì)可以通過“移送交接”的形式，把糾紛與案件及時(shí)介紹到法律援助機(jī)構(gòu)，確?；鶎用芗m紛通過法律援助人員幫助得以化解。建立市、區(qū)兩級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，快反應(yīng)、快聯(lián)動(dòng)、快落實(shí)、快解決化解跨市縣的矛盾糾紛。

二、法律援助組織實(shí)施和監(jiān)督管理

（一）法律援助組織實(shí)施

1.案件辦理與咨詢：

（1）案件辦理情況。2013年至2015年的三年期間，全市共辦理法律援助案件25773件，年均增長3.32%；接待群眾來電來訪咨詢法律問題92440人次，年均增長4.2%；辦理刑事案件2836件；辦理民事案件22868件，年均增長5.62%；辦理行政案件69件，年均增長10.61%。

（2）案件辦理存在的問題及建議：

①存在的問題。一是法律援助沒有明確的排他事項(xiàng)規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)只具有依法審核申請(qǐng)人是否符合援助事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)等條件的職責(zé)，不享有公安、檢察、法院、仲裁等審（辦）理機(jī)關(guān)確定或認(rèn)定申請(qǐng)事項(xiàng)是否超過訴訟時(shí)效、證據(jù)是否確鑿、事實(shí)是否清楚等的決定權(quán)或裁決權(quán)。對(duì)于一些已明顯超過訴訟時(shí)效、已終審判決、無明確被告、無法提供相關(guān)證據(jù)材料、無理上訪、屬于其他行政部門先處理等事項(xiàng)，但又符合援助事項(xiàng)范圍和經(jīng)濟(jì)困難條件的，法律援助因?yàn)闆]有明確的排他事項(xiàng)或終止援助事項(xiàng)規(guī)定，不得不安排人員接待咨詢和提供援助，法律援助機(jī)構(gòu)成為了這部分人的“信訪接待室”，導(dǎo)致法律援助經(jīng)費(fèi)和人力資源的浪費(fèi)，也嚴(yán)重影響法律援助工作場所的正常秩序。二是尚未明確法律援助機(jī)構(gòu)是否可以出具經(jīng)濟(jì)困難證明。案件審查過程中，因?yàn)椴糠稚暾?qǐng)人是流浪乞討人員、無國籍人員、外國籍人員等，或路途遙遠(yuǎn)、交通出行極其不便、出具經(jīng)濟(jì)困難證明的單位是被告等特殊情況，無法出具經(jīng)濟(jì)困難證明，但是經(jīng)法律援助機(jī)構(gòu)調(diào)查，這部分人確屬無經(jīng)濟(jì)來源或者經(jīng)濟(jì)特別困難，按照現(xiàn)行規(guī)定，因?yàn)樗麄兲峁┎涣私?jīng)濟(jì)困難證明，又不是免于經(jīng)濟(jì)困難審查的事項(xiàng)或?qū)ο?，法律援助機(jī)構(gòu)無法為其提供法律援助，出現(xiàn)法律援助“空白區(qū)”。 三是非訴訟法律援助工作仍需規(guī)范化。非訴訟法律援助案件已成為?？谑邪讣碓吹闹匾M成部分，在全部案件的比重逐年提高，但是因?yàn)闆]有相關(guān)非訴訟法律援助管理的明確規(guī)定，只能結(jié)合本市實(shí)際和其他省會(huì)市的經(jīng)驗(yàn)開展相關(guān)工作。根據(jù)實(shí)際情況，各自摸索，對(duì)非訴訟法律援助的事項(xiàng)范圍、承辦主體、案件管理、案件補(bǔ)貼發(fā)放等標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定不統(tǒng)一，造成各地開展非訴訟法律援助工作形式各異，實(shí)施起來工作相差甚遠(yuǎn),無法保證法律援助的統(tǒng)一性和公平性。此外，鎮(zhèn)（街）法律援助工作站和司法所、調(diào)委會(huì)的人員大多是相互兼職、合署辦公,事實(shí)上是三個(gè)機(jī)構(gòu)、一套人馬，造成非訴訟法律援助調(diào)解與人民調(diào)解在案件范圍、調(diào)解主體等方面出現(xiàn)重疊交叉，甚至出現(xiàn)一件案件即是人民調(diào)解案件又是法律援助案件，即領(lǐng)取人民調(diào)解補(bǔ)貼又領(lǐng)取法律援助補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

2013年-2015年法律援助案件情況（單位：件）

②對(duì)策建議。一是盡快明確法律援助的排他事項(xiàng)，嚴(yán)格把法律援助與信訪、民政救助、司法救助等工作區(qū)分開來，對(duì)已窮盡法律救濟(jì)程序、屬于其他部門先處理等申請(qǐng)事項(xiàng)不再提供法律援助。二是明確經(jīng)法律援助機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)，確屬經(jīng)濟(jì)困難的，可為申請(qǐng)人出具經(jīng)濟(jì)困難證明。三是加強(qiáng)對(duì)非訴訟法律援助工作認(rèn)識(shí)，加大對(duì)非訴訟法律援助的規(guī)范和質(zhì)量管理。

（3）咨詢情況：

2013年-2015年法律援助咨詢情況（單位：人次）

①存在的問題。一是部分法律援助機(jī)構(gòu)重案件辦理輕接待咨詢，對(duì)接待咨詢的登記、統(tǒng)計(jì)、分析等管理工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。二是咨詢經(jīng)費(fèi)有限和接待人員少等客觀原因影響咨詢接待的整體質(zhì)量。除市法律援助中心可以安排律師在窗口正常值班外，各區(qū)法律援助中心因咨詢專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有限及人員緊缺，無法安排經(jīng)費(fèi)或者人員正常開展咨詢接待工作。三是社會(huì)律師每天輪流到窗口值班的機(jī)制，容易造成值班律師時(shí)間不保證、責(zé)任心不強(qiáng)、操作咨詢系統(tǒng)不熟悉、對(duì)咨詢熱點(diǎn)問題不熟悉等問題。

②對(duì)策建議。一是升級(jí)改造“12348”法律服務(wù)熱線，把“12348”服務(wù)熱線系統(tǒng)與司法部法律援助信息管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，提高法律援助咨詢的管理水平。二是要把咨詢經(jīng)費(fèi)從法律援助經(jīng)費(fèi)中單獨(dú)劃分，并進(jìn)行專項(xiàng)撥付保障和支出管理，確保值班人員的值班補(bǔ)貼到位。同時(shí)，推行專職人員固定值班，確保咨詢的效率和質(zhì)量。三是擴(kuò)大“12348”法律服務(wù)熱線的社會(huì)影響和群眾知曉率，加快“12348”與其他部門的幫助、救助、咨詢等熱線或平臺(tái)對(duì)接，形成信息共享、共同解答的局面，不斷暢通群眾法律援助咨詢渠道，滿足多元化、多渠道的法律援助咨詢需求。

2.便民服務(wù)的開展。一是根據(jù)《海南省法律援助便民服務(wù)窗口規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，明確市法律援助機(jī)構(gòu)窗口建設(shè)的面積、功能劃區(qū)、人員和設(shè)施配備等，有力指導(dǎo)各區(qū)開展法律援助便民服務(wù)窗口建設(shè)。目前，全市已有2個(gè)區(qū)級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)建成法律援助便民服務(wù)窗口。二是市法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工、見義勇為人員、殘疾人、義務(wù)兵等開通“綠色通道”，對(duì)上述人員申請(qǐng)法律援助將免于審查經(jīng)濟(jì)困難。三是依托鎮(zhèn)（街）司法所設(shè)立法律援助工作站，授權(quán)工作站對(duì)申請(qǐng)法律援助事項(xiàng)有初審權(quán)，方便群眾就近就地獲得法律援助服務(wù)。

3.辦案主體情況：

（1）辦案情況。截至2016年11月20日，海口市社會(huì)律師、基層法律服務(wù)工作者辦理法律援助案件量分別為4769件、1946件，分別占71%、29%，社會(huì)律師和基層法律服務(wù)工作者仍然是辦理法律援助案件的主要力量。

（2）存在的問題。一是辦案主體積極性不夠。知名律師、優(yōu)秀律師、公職律師承辦法律援助案件積極性不夠，多由年輕、經(jīng)驗(yàn)不足、案源較少的律師承辦，一定程度上影響了法律援助案件的質(zhì)量。二是指派律師不夠規(guī)范。沒有根據(jù)律師的專業(yè)特長、執(zhí)業(yè)特點(diǎn)等有針對(duì)性指派案件，造成律師因?qū)I(yè)不對(duì)口、辦特定類案件經(jīng)驗(yàn)少等，一定程度影響律師的辦案積極性和案件的質(zhì)量。

（3）解決措施。一是制定《?？谑蟹稍讣|(zhì)量監(jiān)督辦法（試行）》，強(qiáng)化“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一指派、統(tǒng)一監(jiān)督”四統(tǒng)一原則，加強(qiáng)對(duì)案件各環(huán)節(jié)、全過程的管理與監(jiān)督，確保法律援助工作規(guī)范有序開展。二是明確履行法律援助義務(wù)作為律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所和律師、基層法律服務(wù)工作者年度考核的依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化律師和基層法律服務(wù)工作者的法律援助義務(wù)。三是注重外部監(jiān)督作用，明確要求每宗法律援助案件必須由受援人對(duì)承辦人的服務(wù)質(zhì)量作出評(píng)價(jià)，庭審案件必須征求審判人員對(duì)承辦人的庭審情況進(jìn)行反饋，并附卷宗一起歸檔。四是提高法律援助案件補(bǔ)貼，提高承辦人員的辦案積極性。目前，根據(jù)省財(cái)政廳、司法廳《海南省法律援助經(jīng)費(fèi)管理辦法》的規(guī)定，市法律援助中心結(jié)合本市財(cái)政保障水平，最大限度提高法律援助案件補(bǔ)貼，每件案件補(bǔ)貼最高已達(dá)1800元。

（4）對(duì)策建議。一是將律師履行法律援助義務(wù)的原則性規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化量化，具體到確定每名律師每年承辦法律援助案件數(shù)量和參加法律援助咨詢活動(dòng)的次數(shù)，并與律師年度考核掛鉤。二是建立一支穩(wěn)定、專業(yè)的法律援助律師隊(duì)伍，確保辦案隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。

（二）法律援助的監(jiān)督管理

1.監(jiān)督管理工作。一是進(jìn)一步規(guī)范案件監(jiān)督的內(nèi)容、方式、處理等。二是監(jiān)督常態(tài)化。明確市、區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)每年參加庭審旁聽案件不少于5件，并統(tǒng)一登記后報(bào)送市法律援助中心檢查。三是注重外部監(jiān)督。每件案件都要征求審判員、受援人對(duì)承辦人的服務(wù)質(zhì)量意見，并將征求意見附卷宗內(nèi)歸檔。四是督促檢查。組織檢查組到各區(qū)檢查案件質(zhì)量情況，并將檢查情況及時(shí)反饋和通報(bào)。

2.存在的問題。一是案件質(zhì)量監(jiān)督人員主要是法律援助機(jī)構(gòu)工作人員，其自身的業(yè)務(wù)、法律、服務(wù)等素質(zhì)水平有限，決定其不能確定被監(jiān)督案件質(zhì)量是否達(dá)到最優(yōu)化、最合理化。二是法律援助服務(wù)受案件的類型、訴訟階段、當(dāng)事人配合程度、案件審辦機(jī)構(gòu)及人員配合程度等多種內(nèi)外因素影響較大，法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量評(píng)估體系很難確定并分類細(xì)化，造成僅停留在以檢查卷宗、旁聽案件、回訪當(dāng)事人等形式開展監(jiān)督。三是對(duì)監(jiān)督結(jié)果的處理力度不夠，監(jiān)督的多，處理的少，加上法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督結(jié)果只有處理建議權(quán)，沒有處理的決定權(quán)，影響整個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的公信力和威信力。

3.對(duì)策建議。一是鑒于律師事務(wù)所或基層法律服務(wù)所存在推脫案件指派的現(xiàn)狀，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)建立專門辦案隊(duì)伍。二是組織專家、骨干、經(jīng)驗(yàn)豐富人員等組成法律援助服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督團(tuán)，確保監(jiān)督隊(duì)伍整體水平。三是出臺(tái)法律援助案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為各類案件開展質(zhì)量評(píng)估提供可行性、權(quán)威性的標(biāo)準(zhǔn)。四是強(qiáng)化案件數(shù)量與案件質(zhì)量并重，依照相關(guān)規(guī)定對(duì)監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

三、物質(zhì)保障情況

（一）經(jīng)費(fèi)保障

1.經(jīng)費(fèi)來源及構(gòu)成。海口市2015年法律援助經(jīng)費(fèi)總額為831.4萬元。其中，人員經(jīng)費(fèi)投入124.12萬元、基本公用經(jīng)費(fèi)投入21.93萬元、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入716.59萬元。在業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入中，省級(jí)法律援助專項(xiàng)資金44萬元，同級(jí)政府財(cái)政撥款656.71萬元，中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目資金12.68萬元。

2.經(jīng)費(fèi)使用和監(jiān)督。海口市2015年法律援助經(jīng)費(fèi)支出總額為783.32萬元。其中，人員經(jīng)費(fèi)支出92.88萬元、基本公用經(jīng)費(fèi)支出21.93萬元、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出637.2萬元，分別占經(jīng)費(fèi)支出的11.2%、2.6%、86.2%。在業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出中，辦案補(bǔ)貼支出394.92萬元、咨詢補(bǔ)貼支出18.68萬元、宣傳費(fèi)用支出44.65萬元、培訓(xùn)費(fèi)用支出9.45萬。

根據(jù)海南省財(cái)政廳、司法廳《海南省法律援助經(jīng)費(fèi)管理辦法》，?？谑修k案經(jīng)費(fèi)支付范圍包括法律援助機(jī)構(gòu)專職律師辦理法律援助案件的費(fèi)用，法律援助機(jī)構(gòu)指派律師、安排基層法律服務(wù)人員和社會(huì)組織人員、法律援助志愿者辦理法律援助案件的辦案補(bǔ)貼，包括差旅費(fèi)、交通通訊費(fèi)、文印費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、代書費(fèi)用等。

（二）基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1.法律援助便民服務(wù)窗口建設(shè)。根據(jù)《海南省法律援助便民服務(wù)窗口規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》《海南省司法廳關(guān)于落實(shí)省委省政府“為困難群眾和農(nóng)民工提供法律援助”為民辦實(shí)事事項(xiàng)的實(shí)施方案》等指導(dǎo)性文件要求，把建設(shè)法律援助便民服務(wù)窗口作為全省司法行政系統(tǒng)重要事項(xiàng)來抓。目前，?？谑蟹稍鷻C(jī)構(gòu)建成法律援助便民服務(wù)窗口2個(gè)，全市建成率達(dá)33%。其中，窗口臨街的2個(gè)，設(shè)立無障礙設(shè)施的1個(gè)。同時(shí)，我市在各區(qū)司法行政業(yè)務(wù)用房建設(shè)中都規(guī)劃一樓作為法律援助便民服務(wù)窗口（大廳）用房。但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，全市部分已經(jīng)建成的便民服務(wù)窗口存在掛靠政府政務(wù)服務(wù)中心、依托基層法律事務(wù)所等方式設(shè)立，功能區(qū)分、接待環(huán)境、服務(wù)水平等還達(dá)不到規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足為困難群眾提供高效、便捷、優(yōu)質(zhì)法律援助服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，急需進(jìn)一步改善。

2.“12348”法律服務(wù)熱線建設(shè)。目前，?？谑蟹稍行牡?“12348”法律服務(wù)熱線已升級(jí)改造完畢。升級(jí)改造后的“12348”法律服務(wù)熱線實(shí)現(xiàn)覆蓋市、區(qū)兩級(jí)行政區(qū)域，還實(shí)現(xiàn)節(jié)假日、全天候安排律師值班。升級(jí)改造后的“12348”法律服務(wù)熱線,集呼叫中心、自動(dòng)統(tǒng)計(jì)、全程監(jiān)控、錄音留言、轉(zhuǎn)移接聽、多方解答等功能為一體，全面提升熱線接聽效率和管理效率。

3.法律援助信息化建設(shè)。?？谑幸呀?jīng)按照要求，完成司法部、省司法廳法律援助信息管理系統(tǒng)本地化部署工作，并早在2014年即全市推廣應(yīng)用。但由于各區(qū)工作人員操作電腦水平不高、人員老齡化等原因，離全面、及時(shí)使用司法部法律援助信息管理系統(tǒng)辦公、登記、統(tǒng)計(jì)等要求還存在一定差距。

四、機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)

（一）法律援助機(jī)構(gòu)

截至2016年底，海口市共設(shè)有法律援助機(jī)構(gòu)6個(gè)（其中市司法局法律援助工作指導(dǎo)監(jiān)督處不具體負(fù)責(zé)法律援助相關(guān)事務(wù)工作）,美蘭區(qū)、瓊山區(qū)、秀英區(qū)共3個(gè)區(qū)法律援助中心為財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的50%，市法律援助中心、龍華區(qū)法律援助中心2個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)為財(cái)政全額撥款參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的33.33%。

通電差錯(cuò)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在進(jìn)行保護(hù)試驗(yàn)時(shí)，相關(guān)工作人員應(yīng)該對(duì)繼電保護(hù)設(shè)備進(jìn)行仔細(xì)的檢查，退出相關(guān)的功能和出口壓板；在保護(hù)傳動(dòng)的過程中，應(yīng)該將外部回路斷開，以免出現(xiàn)反充電現(xiàn)象。比如低壓解列裝置，加電流過程中需要將裝置設(shè)置為短接狀態(tài)，以免造成所接回路產(chǎn)生過負(fù)荷解列以及零序解列，造成裝置誤動(dòng)[1]。

（二）法律援助人員情況

?？谑蟹稍芾頇C(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)編制數(shù)為26人，實(shí)有工作人員22人。法律專業(yè)工作人員共有11人，占50%；具有本科和研究生以上學(xué)歷工作人員為17人，占77.2%。法律援助機(jī)構(gòu)中具有法律職業(yè)資格或者律師資格的工作人員為4人，法律援助注冊律師2人，分別占實(shí)有人員的18.1%和11.1%。

五、社會(huì)組織、志愿者參與法律援助情況

（一）工、青、婦、老、殘等社會(huì)團(tuán)體設(shè)立法律援助組織及開展工作情況

目前，?？谑泄苍O(shè)立法律援助工作站191個(gè)，比2013年新增47個(gè)。其中法律援助機(jī)構(gòu)依托鎮(zhèn)（街）司法所設(shè)立工作站43個(gè)，占22.5%；依托工、青、婦、老、殘?jiān)O(shè)立工作站22個(gè)，占11.5%。

2013年，根據(jù)省高院、省檢察院、省公安廳、省司法廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)刑事訴訟法律援助工作的意見》和省司法廳、武警海南省邊防總隊(duì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)武警邊防部隊(duì)法律援助工作切實(shí)維護(hù)部隊(duì)利益和軍人軍屬合法權(quán)益的通知》，?？谑蟹稍鷻C(jī)構(gòu)加強(qiáng)在看守所和部隊(duì)設(shè)立法律援助工作站的力度,不斷擴(kuò)大法律援助覆蓋面。截至目前，全市依托部隊(duì)、人武部設(shè)立工作站21個(gè)，占11%；依托監(jiān)獄、僑聯(lián)、信訪等機(jī)構(gòu)設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)3個(gè)，占1.6%。

在對(duì)各工作站的管理中，嚴(yán)格依照法律援助工作站管理規(guī)定有序進(jìn)行。各工作站肩負(fù)著在本轄區(qū)、本單位內(nèi)的組織開展法律援助宣傳的職責(zé)，積極指導(dǎo)或引導(dǎo)當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助，成為法律援助案件的主要來源地。特別是鎮(zhèn)（街）法律援助工作站認(rèn)真履行法律援助申請(qǐng)的初審權(quán)職責(zé)，極大減少了群眾往返市、區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助的路途奔波。

（二）法律援助志愿者工作情況

?？谑蟹稍驹刚咧饕梢韵聨撞糠纸M成：

1.高校法律援助志愿者。該類志愿者是法律援助機(jī)構(gòu)與高校的社團(tuán)聯(lián)合，共同組建而成，人數(shù)有100余人。但是對(duì)高校的法律援助志愿者管理比較松散，且隨著學(xué)生畢業(yè)等原因，志愿者流動(dòng)性比較大，不易管理。該類志愿者主要配合法律援助機(jī)構(gòu)開展宣傳活動(dòng)。

2.長期聘用志愿者。?？谑蟹稍行耐ㄟ^購買服務(wù)的方式，從社會(huì)、法學(xué)院校聘請(qǐng)長期服務(wù)的志愿者參與法律援助工作。該類志愿者專業(yè)素質(zhì)較高，且相對(duì)穩(wěn)定，主要負(fù)責(zé)提供咨詢和統(tǒng)計(jì)、檔案管理等工作，在法律援助機(jī)構(gòu)中發(fā)揮作用較大。

六、立法及制度建設(shè)

（一）法律援助的地方立法

1. 2000年11月30日，?？谑械谑萌嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過《海口市法律援助辦法》（2001年1月11日，海南省第二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議批準(zhǔn)，2009年2月19日，海南省第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議于批準(zhǔn)修改），將?？谑蟹稍慕?jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)由居民最低生活保障線修改為按本市職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)由最低生活保障線向最低工資標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。

2. 2014年3月27日，海南省人大常委會(huì)五屆七次會(huì)議修改的《海南省法律援助規(guī)定》，進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍、降低法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范刑事訴訟法律援助工作、明確非訴訟法律援助工作，并在出具經(jīng)濟(jì)困難證明主體、開展便民服務(wù)措施、加強(qiáng)案件質(zhì)量監(jiān)督管理等規(guī)定有新的突破。隨后，海口市法律援助機(jī)構(gòu)在工作實(shí)踐中參照新修改的《海南省法律援助規(guī)定》進(jìn)行法律援助案件的受理及辦理。

（二）完善民事訴訟法律援助與人民法院訴訟費(fèi)減免緩銜接機(jī)制的建議

當(dāng)前，?？谑幸呀?jīng)建立法律援助與司法救助互認(rèn)機(jī)制。調(diào)研中，人民法院反饋的意見是法律援助事項(xiàng)范圍不斷擴(kuò)大，門檻不斷降低，如果根據(jù)法律援助與司法救助互認(rèn)機(jī)制，有限的司法救助資金不能保證全部滿足法律援助受援人的減、免、緩交訴訟費(fèi)用請(qǐng)求。所以，建議由最高人民法院和司法部從“頂層設(shè)計(jì)”上對(duì)訴訟費(fèi)減、免、緩交的銜接機(jī)制進(jìn)一步合理化、規(guī)范化，便于下級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)行實(shí)施?？煽紤]：一是對(duì)社會(huì)影響巨大、群體性、涉法涉訴性等法律援助案件優(yōu)先減、免、緩交訴訟費(fèi)，其他案件根據(jù)情況逐步擴(kuò)大減、免、緩交訴訟費(fèi)的范圍。二是由于受援人對(duì)司法救助的知曉率低，法律援助機(jī)構(gòu)在審查指派案件時(shí)，主動(dòng)告知受援人享有司法救助權(quán)，并幫助其代寫司法救助申請(qǐng)書與起訴書一起遞交法院。三是法律援助經(jīng)費(fèi)保障充裕的地區(qū)，法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，可在一定額度內(nèi)有條件幫助部分受援人分擔(dān)或墊付訴訟費(fèi)用，幫助其依法維權(quán)。四是建立平臺(tái)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織（團(tuán)體）或個(gè)人力量，鼓勵(lì)和協(xié)調(diào)社會(huì)組織或個(gè)人為受援人支付、墊付訴訟費(fèi)。

（三）法律援助立法建議

當(dāng)前法律援助的立法主體多元化，形成了多部門、各省市規(guī)定均對(duì)法律援助作出擴(kuò)大性、地方性規(guī)定，造成基層執(zhí)行起來只能對(duì)法律援助的部分規(guī)定模糊理解。建議盡快通過國家立法的形式，對(duì)多部門、各地方的法律援助規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一，避免因?yàn)椤胺ǔ龆嚅T”而造成“政出多門”的法律援助工作局面。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）