淺析我國稅制現(xiàn)狀與改革重點

董雅坤

摘要：我國現(xiàn)行稅制基本框架是1994年為適應社會主義市場經(jīng)濟體制的需要而構建的，對實現(xiàn)政府財力增強和經(jīng)濟快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。當前隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、全面深化改革，我國現(xiàn)行稅制已不能完全適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的要求，面臨著許多新的任務，本文梳理了我國稅制的現(xiàn)狀、分析了我國現(xiàn)行稅制存在的問題，借鑒國際稅制發(fā)展的特點和經(jīng)驗，提出了我國稅制改革的相關建議。

關鍵詞：稅制；稅制發(fā)展；稅制改革

中圖分類號：F812.422 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-02

一、我國稅制現(xiàn)狀

（一）我國現(xiàn)行稅種構成

目前我國現(xiàn)行18個稅種，大致可以分成五類，一是流轉(zhuǎn)稅類，包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅和煙葉稅；二是收益稅類，包括企業(yè)所得稅和個人所得稅；三是財產(chǎn)稅類，包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、船舶噸稅；四是資源稅；五是行為稅類，包括城市維護建設稅、土地增值稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅。這是我國現(xiàn)在通過簡稅制的改革以后保留下來的18個稅種。

（二）稅收總量與經(jīng)濟增長

1994年的分稅制改革是新中國歷史上最深刻和全面的稅制改革，隨著經(jīng)濟的增長，稅收收入進入持續(xù)快速增長期。1994年-2011年期間，我國稅收收入年平均增長率為18.34%，GDP增長率年平均增長率為10.08%，稅收收入增速高于GDP增速。2011年以后，我國經(jīng)濟下行，2012年-2015年，我國稅收收入年平均增長率為7.41%，GDP增長率年平均增長率為9.33%，從長期看，稅收總量的增長與經(jīng)濟增長存在長期穩(wěn)定的關系，稅收收入與GDP增長趨勢大體相同，不存在稅收超常增長的情況，稅收總量上的變化趨于穩(wěn)定。

（三）我國稅制結(jié)構特點

1994年，我國分稅制改革以后，初步建立了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體、資源稅類和財產(chǎn)稅類輔助配合、多稅種、多層次調(diào)節(jié)的復合稅制體系。直接稅是指所得類為主的稅種，間接稅是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅種。2012年，我國間接稅占稅收收入比重約為64%，直接稅的比重約為36%，間接稅占比較高，直接稅與間接稅的比例不均衡。

（四）我國的稅種屬性

根據(jù)國務院關于實行分稅制財政管理體制的規(guī)定，稅收收入分為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府于地方政府共享收入。中央政府固定收入包括消費稅、船舶噸稅、關稅、海關代征的增值稅和消費稅、車輛購置稅；地方政府規(guī)定收入包括房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、印花稅、車船使用稅等；中央政府與地方政府共享收入包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、證券交易印花稅、資源稅。

二、我國現(xiàn)行稅制存在的問題

現(xiàn)行稅制體系中還存在著一些不盡合理的問題：

（一）稅費結(jié)構不盡合理

政府收費特別是政府性基金規(guī)模偏大，各種基金收費收入占財政收入的比重較高，我國財政收入的質(zhì)量不高。

（二）稅收調(diào)節(jié)分配的力度不足

個人所得稅實行分項征收難以體現(xiàn)量能負擔原則，對高收入者的調(diào)節(jié)作用不充分；消費稅范圍較窄、稅率偏低、環(huán)節(jié)單一，調(diào)節(jié)分配作用有待加強；財產(chǎn)稅不健全，房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的計稅依據(jù)不合理，免稅范圍較大；資源稅主要實行從量計征，計稅依據(jù)缺乏收入彈性，稅負水平偏低，難以發(fā)揮促進資源節(jié)約和環(huán)節(jié)保護的作用。

（三）稅制結(jié)構有待依照現(xiàn)代國家治理和現(xiàn)代財政制度的要求進一步優(yōu)化

間接稅占比偏高，直接稅占比過低；削弱了政府調(diào)節(jié)收入分配的能力，不利于促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。地方稅體系不成型，收入規(guī)模相對偏小。一些稅種設置不合理。增值稅鏈條不完整、稅率檔次過多；消費稅制度征收范圍較窄；房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅負過輕。

（四）稅收法制化程度不高

現(xiàn)在18個稅種立法的只有三部，分別是《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《車船稅法》，其余15個稅種仍以國務院行政法規(guī)的形式出現(xiàn)。稅收立法層次低，稅收授權過大，影響稅法的嚴肅性和權威性。

三、國際稅制發(fā)展特點

（一）全球稅制發(fā)展方向越來越趨同

原來的發(fā)展中國家和發(fā)達國家兩個陣營由于體制、歷史、文化的不同，稅制存在著很大的差異。但是近年來全球稅制經(jīng)歷了轟轟烈烈的改革，盡管發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，但都面臨著創(chuàng)建一個滿足公平和效率原則的、能夠籌資足夠稅收收入的制度。盡管政策的挑戰(zhàn)和改革的動因不同，但是隨著經(jīng)濟全球化進程的推進，全球稅制改革的趨勢卻是廣泛一致。這項趨勢中最為突出的有幾個方面：轉(zhuǎn)向?qū)挾惢投惵实拇龠M儲蓄和投資的稅制；增值稅的廣泛應用；轉(zhuǎn)向簡單的低稅率公司所得稅和個人所得稅。全球稅制趨同的趨勢逐步明顯。

（二）稅制結(jié)構逐步優(yōu)化

全球間接稅的稅率持續(xù)提高，20世紀80年代以來，發(fā)達國家開始意識到所得稅比重過高所帶來的缺陷，出現(xiàn)了重視新型間接稅（增值稅）的趨勢。增值稅的傳播是近幾十年來最重要的全球稅收發(fā)展趨勢，幾乎所有經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家都實行了增值稅。在過去的二十年中，最為突出的一個特色就是全球公司所得稅的稅率不斷降低，這反映了各國在制定本國的稅收政策時都試圖保持國際競爭力。各國都在理順和簡化本國的個人所得稅，將個人所得稅的稅率結(jié)構扁平化，個人所得稅更加注重公平。財產(chǎn)稅調(diào)節(jié)分配的作用加強，很多國家的財產(chǎn)稅第一作用是增加收入，第二作用是促進效率和調(diào)節(jié)收入分配。

（三）包容性增長的稅收政策成為共識

包容性增長，由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出。包容性增長尋求的是社會和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。包容性增長倡導機會平等的增長。促進包容性增長很大程度上離不開財政稅收，稅收政策的選擇應基于包容性增長。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）秘書長安赫爾·古里亞認為，各國稅收政策受國際情況的影響，難以獨善其身，鼓勵貿(mào)易和投資，推動稅收包容性增長，能夠平衡地區(qū)間的差異。

（四）國際稅收協(xié)調(diào)與合作日益密切

各個國際組織包括OECD國家成立了稅收委員會。近年來隨著國際稅收競爭的加劇，整個稅收協(xié)調(diào)問題日益突出，G20成員各國領導人背書并委托經(jīng)濟合作與發(fā)展組織制定開展全球范圍內(nèi)的打擊國際避稅和偷逃稅的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移行動計劃。2016年已召開的三次二十國集團（G20）財長和央行行長會議將國際稅收合作、創(chuàng)新驅(qū)動和包容性增長的稅收政策等作為重要議題。世界主要經(jīng)濟體在共同政治意愿推動下，通過密集的多邊談判與協(xié)調(diào)，在轉(zhuǎn)讓定價、防止協(xié)定濫用、彌合國內(nèi)法漏洞、應對數(shù)字經(jīng)濟挑戰(zhàn)等一系列基本稅收規(guī)則和管理制度方面達成了重要共識。各國間的信息交換和征管合作出現(xiàn)了新的變化，國際間稅收合作越來越緊密。

四、我國稅制改革的建議

未來我國隨著優(yōu)化稅制結(jié)構、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負、推進依法治稅等措施的推進，要建立起一個真正意義上的現(xiàn)代稅收制度。進一步優(yōu)化稅制結(jié)構，借鑒稅制發(fā)展的國際經(jīng)驗，我國稅制改革要在穩(wěn)定宏觀稅負的前提下，進一步提高直接稅的比重，逐步降低間接稅的比重，實現(xiàn)我國包容性增長，從直接稅為主轉(zhuǎn)向間接稅和直接稅雙主體的稅制結(jié)構。主要稅種的改革建議：

（一）繼續(xù)完善增值稅制度

全面推開營改增試點，是增值稅改革取得的階段性成果?，F(xiàn)行增值稅制度還存在稅率檔次多、抵扣項目不完整、大量臨時過渡措施等問題，與規(guī)范的消費型增值稅制度相比還存在一些差距。完善我國增值稅，關鍵在于用好增值稅的制度優(yōu)勢，進一步回歸稅收中性?？偨Y(jié)試點經(jīng)驗，完善增值稅抵扣鏈條，逐步簡化稅率，通過立法鞏固改革成果，確立比較規(guī)范的消費型增值稅制度。

（二）推進消費稅改革。將高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品或服務納入征稅范圍，對一些不利于環(huán)境保護、社會公平的品目適當提高稅負，加大調(diào)控力度，以發(fā)揮消費稅在促進節(jié)能減排、合理引導消費方面的作用。

（三）全面推進資源稅改革

2016年7月1日，資源稅改革在全國范圍內(nèi)推開，此次改革對資源稅的計征方式、征稅發(fā)內(nèi)、征稅對象等進行了完善和調(diào)整，與原有的資源稅相比更加科學、合理。在全面推進資源稅改革過程中要協(xié)調(diào)好與其他稅種改革的關系，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎上，逐步擴大試點地區(qū)范圍，資源稅的改革還要與資源價格市場化形成機制聯(lián)系起來。按照立法的要求，為資源稅立法做好準備，完成資源稅立法，以法律的形式將資源稅改革的成果固定下來。

（四）加快個人所得稅分類與綜合改革

推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革，也是符合國際的發(fā)展方向。目前來看，世界上征收個人所得稅的國家基本上都是實行的綜合稅制，或者是綜合與分類相結(jié)合的稅制，只有中國和少數(shù)幾個國家實行的是分類稅制。根據(jù)實施綜合與分類相結(jié)合個人所得稅制所需要的要素條件和可操作程度，將部分勞動所得合并為綜合所得，在酌情調(diào)整基本減除費用標準的基礎上，將子女教育等納入專項附加扣除，初步建立與新稅制相適應的征管制度，通過建立部門間信息交換機制，為稅務機構多渠道收集收入信息創(chuàng)造條件，建立健全個人收入和財政信息系統(tǒng)。

（五）開征環(huán)境保護稅

推動環(huán)境保護費改稅，開征環(huán)境保護稅，結(jié)合現(xiàn)行排污收費項目設置大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等稅目；將排放量作為主要計稅依據(jù)；綜合考慮現(xiàn)行排污費收費標準、實際治理成本、環(huán)境損害成本等因素設置稅率；合理設置稅收優(yōu)惠；加強部門配合，明確相關部門的法律責任，強化環(huán)境保護稅的征收管理。

（六）加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革?？梢灾鸩綄F(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、具有稅收性質(zhì)的政府收費合并成為統(tǒng)一的、與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅，對各類房地產(chǎn)以評估值為計稅依據(jù)征收房地產(chǎn)稅，可以考慮不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設計不同的稅率，適當降低建設、交易環(huán)節(jié)稅費負擔，建立“稅基廣泛、基本保障、負擔公平、征管便利”的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。

（七）完善地方稅體系

隨著新一輪財稅體制改革的推進和營改增步伐的加快，地方政府的財權和事權越來越不匹配，我國地方政府普遍面臨著財力不足的問題，“營改增”前營業(yè)稅屬于地方主體稅種，加上“營改增”減稅效應，地方稅失去了主要稅種，迫切需要加快我國地方稅體系建設。深化稅收制度改革，加強征管制度建設，進一步完善政府間財政關系，逐步建立收入穩(wěn)定、稅種適量、結(jié)構合理、調(diào)控有力、征管高效的地方稅體系。合理確定地方主體稅種，是當前地方稅體系建設最緊迫的任務，地方稅主體稅種應該具備稅基堅實、范圍廣泛、規(guī)模較大等特征。應賦予地方適當?shù)亩愓芾頇嘞?，形成有利于?jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的地方稅收體制機制。

（八）加快推進非稅收入改革管理

作為政府非稅收入的一種形式，非稅收入和稅收同樣是政府財力的重要組成部分。但是非稅收入在制度建設和征收管理都存在著制度不健全，管理不到位的地方。加強非稅收入管理就是要建立健全非稅收入法律制度框架，規(guī)范征收主體行為，利用信息化手段，嚴格票據(jù)管理，并對非稅收入的征收和使用加強監(jiān)督。

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