完善合肥市公眾參與地方立法的對策

曹晨旭，黃信瑜

（安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

完善合肥市公眾參與地方立法的對策

曹晨旭，黃信瑜

（安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

近年來，公眾參與地方立法受到了社會各界的廣泛關(guān)注。合肥市積極開展公眾參與地方立法，但實踐中仍存在著諸多問題。因此，有必要結(jié)合實際，加大宣傳培訓(xùn)力度、提高公眾的積極性、完善公眾參與地方立法的范圍、建立公眾參與地方立法相關(guān)配套制度，以此來完善公眾參與地方立法制度。

合肥市；公眾參與；地方立法

一、問題的提出

公眾參與地方立法最早可以追溯到古希臘雅典城邦的公民大會，到了近代，嚴(yán)格意義上的公眾參與地方立法是以西方議會制度的出現(xiàn)為與確立基礎(chǔ)，在當(dāng)代民主制國家中，公眾參與地方立法已成為一種潮流。自20世紀(jì)90是年代末以來，我國公眾參與地方立法高速發(fā)展，吸取了許多國外的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況作了變通和調(diào)整，在理論和實踐中均取得了可喜的成果。根據(jù)我國《立法法》第5條的相關(guān)規(guī)定指導(dǎo)，合肥市制定了《合肥市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》（以下簡稱《條例》），積極開展“開門立法”，積累了不少經(jīng)驗。然而，我國公眾參與地方立法起步時間較晚，且受到經(jīng)濟(jì)條件以及傳統(tǒng)文化的制約，發(fā)展雖快卻也留下了大量的問題，甚至很多時候公眾對地方立法的參與流于形式，僅具有象征意義。公眾參與事關(guān)立法的民主性和科學(xué)性，對我國建設(shè)法治政府和法治社會影響巨大。因此，必須進(jìn)一步完善公眾參與地方立法制度，使之常態(tài)化。

二、合肥市公眾參與地方立法的現(xiàn)狀及困境

（一）公眾參與地方立法的現(xiàn)狀

1.合肥市公眾參與地方立法的相關(guān)法律規(guī)定

在我國，公眾參與立法是落實我國憲法規(guī)定、人民當(dāng)家做主的重要方式。中央和地方兩個層面的法律文件都對法做出了原則性規(guī)定，根據(jù)《立法法》第5條的規(guī)定，任何立法都應(yīng)當(dāng)反映人民的意志，群眾路線應(yīng)當(dāng)在立法的程序中得到貫徹，人民可以有序、有效地參與立法，人民的意愿可以有效地通過該程序得到表達(dá)。[1]該規(guī)定集中體現(xiàn)了立法的民主原則，是公眾參與地方立法的理論基礎(chǔ)，根據(jù)該原則的要求，《條例》第19條規(guī)定：“鼓勵社會公眾參與立法工作，對公眾提出的意見和建議進(jìn)行認(rèn)真分析和研究，并以適當(dāng)方式予以反饋”，以期使公眾參與地方立法常態(tài)化，并規(guī)定法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)在合肥人大網(wǎng)站、《合肥日報》和其他媒體上公布，征求社會意見，保障了公眾參與地方立法制度的在現(xiàn)實中的實施。同時，現(xiàn)行法律中還規(guī)定了公眾參與立法的形式，《條例》第 18條規(guī)定了座談會、論證會、聽證會等形式為公眾參與地方立法、表達(dá)自己意愿的方式。使公眾可以有序的參與到立法過程中。此外，《條例》第19條規(guī)定了市人民代表大會常務(wù)委員會建立基層立法聯(lián)系點制度，發(fā)揮基層單位在立法中的作用。合肥市政府根據(jù)這一規(guī)定出臺了 《合肥市人民政府基層聯(lián)系點工作辦法》，肥西縣三河鎮(zhèn)政府、合肥市城管局?jǐn)?shù)字城管指揮中心等16家單位被確定為首批立法基層聯(lián)系點，基層群眾和社會組織對地方立法中的影響越來越大。

2.合肥市公眾參與地方立法的實踐成效

首先，多元利益關(guān)系通過公眾參與地方立法得到協(xié)調(diào)，使地方立法具有民主性和科學(xué)性。亞里士多德認(rèn)為法治應(yīng)該是“良法”之治。民主國家中，“良法”應(yīng)當(dāng)具有民主性和科學(xué)性，而任何法律都是不同利益團(tuán)體達(dá)成妥協(xié)之結(jié)果，因此民主性和科學(xué)性即對不同利益團(tuán)體的訴求予以合理的取舍，對其利益進(jìn)行合理之分配。其中，廣泛的聽取民意是民主性的要求，以2012年、2013年、2014年為例，合肥市向公眾征集意見，一共收到了650件有效建議，涉及25個立法項目，這些建議中，大約有6成被合肥市法制辦采納。[2]吸收專家的意見則是科學(xué)性在實踐中的具體實現(xiàn)形式。建立了專家參與制度，在實踐中發(fā)揮了重要作用，提高了地方立法的科學(xué)性。合肥市政府建立了法律顧問制度，保障了專家學(xué)者參與政府立法的審查論證。[3]在實踐中，公眾對立法過程的參與專家學(xué)者的意見的參考受到同等重視，共同對合肥市公眾參與地方立法產(chǎn)生積極影響。

其次，公眾參與地方立法加強了對權(quán)力的監(jiān)督，推動了法治政府的建設(shè)。部門保護(hù)主義的傾向是長期困擾地方立法民主性和科學(xué)性的重要因素，在行政立法中表現(xiàn)極為明顯。在實踐中，個別政府部門通過立法占有權(quán)力資源、分配既得利益的情況屢見不鮮，常常導(dǎo)致立法服務(wù)于部門利益的后果。[4]而公眾通過參與地方立法的方式，表達(dá)自己意志、維護(hù)自身權(quán)利，監(jiān)督立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。通過公眾參與地方立法，立法權(quán)的行使更加透明，地方立法中常見的部門利益保護(hù)主義、地方保護(hù)主義等缺陷得到改善，立法腐敗得到遏制，從而推動依法行政，最終實現(xiàn)法治政府的理想。

最后，公眾參與地方立法提升了公民的法治觀念、參與意識。一方面，公眾在有序參與地方立法的過程中需要查找和理解大量資料以及咨詢專業(yè)人士，同時公眾在參與中可以更直觀地了解地方性法規(guī)的制定程序，法律知識以及法律精神可以通過該過程為公民所深入了解，使公眾對法律規(guī)范的認(rèn)同及其法律信仰的形成具有積極的意義。另一方面，公眾在有序參與地方立法過程中表達(dá)自身利益訴求，經(jīng)過“思想的自由市場”之自由競爭，使之成為法律，法律因此體現(xiàn)人民的意志。公眾通過參與地方立法，可以正確認(rèn)識自身的權(quán)利與責(zé)任，對其公民精神的形成有促進(jìn)作用，因此，讓公眾參與到立法過程對于公民社會的形成有重要意義。目前合肥市制定并實施了《立法聽證規(guī)則》，細(xì)化了立法聽證制度，可以使公眾進(jìn)一步了解和有序參與地方立法，熟悉立法程序和規(guī)則，積累立法經(jīng)驗，將法寬容精神、參與意識等法治所需要的要素傳授與公眾。

（二）合肥市公眾參與地方立法的不足

1.地方立法的公眾參與積極性較低

合肥市在立法時向公眾征求意見，但多數(shù)公眾對地方立法的態(tài)度比較冷漠，參與立法的觀念不強，潛意識認(rèn)為政府立法行為與民眾之間不存在直接的關(guān)系。[5]根據(jù)查看合肥政府法制網(wǎng)，在立法意見征求一欄，沒有公眾對立法項目提出建議。從另一個角度看，往往只有直接影響個體和家庭的立法事項才能吸引公眾的關(guān)注，如《合肥市醫(yī)患糾紛預(yù)防與處置辦法》，根據(jù)立法成本利益只分析，這些議題多屬于“利益集中，成本集中”的類型，任何立法都會引起反對者的不滿，故立法者常常傾向于不制定法律，或授權(quán)由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理；而對于那些具有前瞻性、全局性和長遠(yuǎn)性的政策和規(guī)劃，屬于“利益分散，成本分散”的類型，為一般大眾受益，一般大眾付稅負(fù)擔(dān)的情況，立法者傾向于不制定法律，或僅采取象征性的動作。無論是哪一種情況，公眾參與立法都會顯得無足輕重，公眾對地方立法的參與必然大受影響。

另外一個表征可以反映公眾參與積極性低下：公民個大多是以個人名義參與立法，少見反映共同利益訴求的參與，如以行業(yè)協(xié)會等非政府組織名義參與立法，未形成多主體形式的立法參與格局還。[6]根據(jù)立法之經(jīng)濟(jì)理論，詳言之，人民的多元化之言論、思想以及不同之經(jīng)濟(jì)利益，促使人民形成不同派系，政治權(quán)力亦因此分散于政府與諸多團(tuán)體之手，任何政策或立法都是利益團(tuán)體間達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果。對一般大眾而言，個人的意見不僅分量不足，且在意見的品質(zhì)上也與有組織的社會團(tuán)體相去甚遠(yuǎn)。所以，無論從地方立法參與的人數(shù)，還是從公眾的代表性、專業(yè)性和廣泛性上來看，公眾參與的積極性都十分低下。

2.公眾參與地方立法的范圍不夠廣泛

和中央立法一樣，地方立法也是一個系統(tǒng)工程，涉及范圍非常廣泛。其包括立法規(guī)劃的建議、立法具體項目的征求、立法草案的意見征集以及立法后的效果評估等同等重要的各個方面。[7]首先，根據(jù)《合肥市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第19條的規(guī)定，法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)在合肥市人大網(wǎng)站、《合肥晚報》和其他媒體上公布，征求社會意見。由此可見，合肥市目前主要對立法草案的意見征集作出詳細(xì)規(guī)定，對其他方面規(guī)定不多。因此，從相關(guān)法律文件的規(guī)定來看，合肥市公眾參與地方立法的范圍過于狹窄。其次，公眾參與立法的條件要求過于嚴(yán)格，使得公眾參與不能成為一種普遍行為，參與廣泛性受到限制；即使法律法規(guī)強制規(guī)定公眾需參與立法，現(xiàn)實中真正將法律草案交付公民討論或召開立法聽證會的情況也比較少見。[8]現(xiàn)階段，從合肥市公眾參與地方立法的具體實踐來看，傳統(tǒng)官僚體制的影響使得政府本位色彩濃厚，行政立法定位主要由政府階段性決策推動，其中政府價值居于首位，這直接影響了公眾參與的范圍。

3.公眾參與地方立法的形式比較單一

根據(jù)《合肥市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第18條的規(guī)定，列入市人民代表大會常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取各方面的意見。但是目前，在實踐中，合肥市公眾參與地方立法主要是通過聽證會，或者在報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體上公布和宣傳立法草案，發(fā)動民眾對其提出意見。但是由于舉辦聽證會成本過高，且聽證程序相對復(fù)雜，使得在實際立法中很少正真召開立法聽證會。對信息時代流行使用的網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上論壇、電子郵件等方式，則并未作出具體規(guī)定，也使得上述的參與途徑具有狹隘性。

4.立法信息公開不充分

首先，在合肥政府法制網(wǎng)上，僅僅將立法草案或者立法修改草案文本向社會公布，征求意見，立法規(guī)劃、立法計劃的編制一般不向公眾公布，對擬定草案的依據(jù)、起草機(jī)構(gòu)和起草文本的說明等相關(guān)重要內(nèi)容較少公布，對反映立法程序的立法動態(tài)的報道僅僅集中在2011年之前以及2015年之后，2012年、2013年以及2014年的立法動態(tài)僅有一條公開信息。其次，“從立法公開平臺上看，目前還沒有同一發(fā)布的立法平臺，零散、多種并存又不夠全面的立法信息公布現(xiàn)狀使公眾對立法信息的獲取力大大降低。公眾獲取立法信息主要還是靠報紙、電視和網(wǎng)絡(luò)?！盵9]在廣大農(nóng)村地區(qū)，報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體并未普及，在其上公布的立法信息，難以被這些公眾所了解。規(guī)章動議的提出、公眾評議、對公眾意見的研究和反饋不在法定刊物或者政府媒體上公開，缺乏透明度。立法信息公開隨意性大，沒有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該公開的法律規(guī)章草案、政策有哪些，不同的草案是在網(wǎng)站上、電視上，報紙上發(fā)布，以及何時公開等問題，無論在立法上還是時間上都沒有統(tǒng)一的規(guī)定或做法，總體來看立法信息公開并不充分。

5.公眾參與地方立法的制度保障體系不健全

從中央層次的《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，到合肥市的《條例》等相關(guān)法律文件，合肥市公眾參與地方立法的法律依據(jù)十分廣泛，但這些法律的規(guī)定存在缺陷。以合肥市政府立法為例，首先，現(xiàn)行法律中僅僅規(guī)定可以公開法規(guī)規(guī)章和政策性文件草案，對法律法規(guī)的公開沒有強制性的規(guī)定，把草案公開作為征求意見的一種行政自由裁量性行為看待。其次，在公眾參與問題上，我國并沒有一部統(tǒng)一的《行政程序法》，所以只能依據(jù)單行法的零散規(guī)定，而即便是這些零散的規(guī)定，對公眾參與的規(guī)定也只是簡單帶過，并沒有詳細(xì)規(guī)定公眾參與具體形式，這些程序性規(guī)定以及配套制度的不完善對公眾參與的實際運作造成了消極影響。[10]

三、合肥市公眾參與地方立法完善的對策

（一）加大宣傳培訓(xùn)力度，提高公眾參與立法的主動性及積極性

通過合肥市政府法制網(wǎng)等網(wǎng)站對立法意見征集的情況看，公眾參與立法的意識比較淡薄，很多立法草案無人無津。因此，首先有必要使公眾參加培訓(xùn)，使公眾意識到可以通過參與地方立法來維護(hù)自身利益，進(jìn)而積極參與地方立法，不同利益團(tuán)體應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)加以適當(dāng)引導(dǎo)，是其更有序的發(fā)表各自的立法建議并展開辯論。[11]以利益團(tuán)體名義參與立法則公眾意見較為集中，易于提高其參與的影響力和主動性。對于“利益集中，成本集中”或“利益分散，成本分散”的法案，應(yīng)當(dāng)通過各種政府和非政府組織做思想工作，將贊成者與不反對者串連一起，以對抗反對者，達(dá)成利益之平衡點。立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強宣傳的力度，聯(lián)系和團(tuán)結(jié)專家學(xué)者、宣傳媒體、行政機(jī)關(guān)、NGO、公眾等社會團(tuán)體和組織，是其成為地方立法的同盟軍，發(fā)揮他們靠近基層等優(yōu)勢，有效的將地方立法等信息傳遞給社會公眾。

（二）逐步減少行政部門對立法的影響

根據(jù)國家政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派的立法理論，認(rèn)為發(fā)展中國家，國家的積極干預(yù)、正確的政府決策，可以促成一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[12]與美國等總統(tǒng)制國家相比，我國利益團(tuán)體并不活躍，行政部門影響立法的情況屢見不鮮，這是我國經(jīng)濟(jì)在一定時期取得了不錯的發(fā)展成效，另一方面，我國政府部門相較于地方人大有更大的人才優(yōu)勢，地方行政立法較之地方人大的立法在一定程度上更具有科學(xué)性和前瞻性，由此看來，顯然政府（行政部門）在立法上扮演重要的角色。這導(dǎo)致了在主要的立法者實際上成了政府官員，而他們無須背負(fù)民意，這顯然與立法要求體現(xiàn)民意不符。目前，受制于上述困境，要完全消除行政機(jī)關(guān)對立法的影響并不現(xiàn)實。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少立法的行政授權(quán)，使更多的法案由地方人大制定出臺，地方人大有了大量的法案，公眾參與地方立法自然會逐步形成。另一方面，地方行政立法應(yīng)當(dāng)是更多的公眾參與其中，此過程可以使公眾提升自身的法律素養(yǎng)，同時使地方的行政立法不得忽視民意，限制其對各種政策工具的使用，為公眾有序參與地方立法創(chuàng)造有利的條件。

（三）完善公眾參與地方立法的范圍

由于地方立法是一個內(nèi)涵豐富的系統(tǒng)工程，因此應(yīng)當(dāng)從廣義上理解公眾參與地方立法的范圍。立法草案意見的收集只是其中一個重要內(nèi)容，立法規(guī)劃的建議、具體立法項目的征集、立法實施效果的評估都應(yīng)當(dāng)同等重視。但是，無論是中央還是地方的法律法規(guī)，對公眾參與地方立法的范圍主要集中在立法草案意見的收集這一塊，公眾是否參與地方立法的規(guī)劃、立法項目和立法實施效果的評價等環(huán)節(jié)，則沒有明確的規(guī)定。觀察美國、英國等國家的相關(guān)法律規(guī)定，其沒有明確規(guī)定公眾只能參加立法草案的征集，但是公眾可以依據(jù)法不禁止即自由的原則對地方立法的所有過程全方位發(fā)揮影響。這一點與我國的做法不同。在實踐中，這些國家的公眾也就有參與地方立法的各個環(huán)節(jié)的習(xí)慣傳統(tǒng)。完善我國相關(guān)立法，賦予公眾廣泛的地方立法的參與范圍，是我國，下一步應(yīng)當(dāng)解決的問題。

（四）建立公眾參與地方立法相關(guān)配套制度

首先，完善公眾參與地方立法的法制建設(shè)。要使公眾參與地方立法常態(tài)化，明確規(guī)定公眾參與法規(guī)、規(guī)章的具體制定程序和內(nèi)容及其法律效力。規(guī)定“最低限度的正當(dāng)程序”，座談會、聽證會等參與方式規(guī)定最基本的程序規(guī)則。[13]除了聽證會、座談會、論證會外，應(yīng)該明確規(guī)定其他公眾參與立法形式的一般處理機(jī)制，運用現(xiàn)代通信手段聽取公眾對立法草案的意見也應(yīng)納入法制化軌道。立法草案的公告應(yīng)該形成一種制度化實踐，明確規(guī)定公告的方式、時間、程序和內(nèi)容，應(yīng)盡量擴(kuò)大公告范圍。要適當(dāng)公開地方立法草案審議的內(nèi)容，將立法草案的內(nèi)部決定程序法律化、透明化。要將公眾意見的及時反饋作為法定要求落實到規(guī)章制定的具體步驟中，要完善公眾意見反饋制度的不同形式。行政機(jī)關(guān)應(yīng)創(chuàng)設(shè)對公眾參與規(guī)章制定活動的全過程以及立法新模式進(jìn)行統(tǒng)一記錄，并建立公眾參與行政立法卷宗檔案。要加快相關(guān)立法進(jìn)程，加強對行政立法的監(jiān)督。

其次，建立全面的立法信息公開制度。立法信息公開應(yīng)當(dāng)貫穿整個立法過程，從立法規(guī)劃開始，立法項目、立法草案、法律的發(fā)布后果評估環(huán)節(jié)，立法者都應(yīng)當(dāng)主動公布其所掌握的信息資料，并對公眾的疑問作出合理解釋。因此，每年立法規(guī)劃及立法項目都應(yīng)當(dāng)通過互聯(lián)網(wǎng)和媒體向社會民眾廣泛征集建議，同時立法動議權(quán)的主體的范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大。在公開立法草案方面，應(yīng)當(dāng)公開如下內(nèi)容：哪些部門制定法規(guī)規(guī)章、何時制定、法規(guī)規(guī)章的主要內(nèi)容和其所影響的方面，依據(jù)何種事實或者哪些法律，立法報告論證的可行性、合理性等信息，社會公眾可以發(fā)表意見、參與辯論。

最后，繼續(xù)改進(jìn)立法聽證制度。在公眾參與地方立法的各種途徑中，表達(dá)權(quán)利最有效的方式是通過立法聽證會提出觀點，因此應(yīng)該進(jìn)一步明確立法聽證的范圍，正式聽證和非正式聽證兩種聽證方式應(yīng)當(dāng)靈活運用，例如，正式聽證的方式應(yīng)當(dāng)用于關(guān)系社會重大利益或事關(guān)民生重大決策問題的立法，非正式的聽證方式因其程序較為靈活，運用于一般的立法問題可以大大降低立法成本。要明確增強公眾參與地方立法聽證的反饋機(jī)制和處理效率。聽證程序應(yīng)該進(jìn)一步明確法律化、規(guī)范化，聽證程序應(yīng)當(dāng)具有辯論性、質(zhì)證性，避免其流于形式。公眾在聽證過程中提出的觀點應(yīng)及時予以書面或口頭答復(fù)，采納的觀點應(yīng)在法規(guī)、規(guī)章中有所反映，不采納的觀點應(yīng)當(dāng)作出合理解釋，通過網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公布在聽證程序中采納的觀點及其理由。

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2015年教育部重大課題攻關(guān)項目“中國的立法體制研究”（15JZD006）；安徽省教育廳2016年度高校人文社科研究重點項目“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律保障：臺灣地區(qū)的經(jīng)驗及其啟示”（SK2016A0011）

曹晨旭（1992-），男，安徽滁州人，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；黃信瑜（1971-），男，臺北人，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事法理學(xué)和立法學(xué)研究。