基于PPP模式在環(huán)境保護(hù)視野中的應(yīng)用研究

劉燕飛

（鄭州工商學(xué)院，河南 鄭州 451400）

基于PPP模式在環(huán)境保護(hù)視野中的應(yīng)用研究

劉燕飛

（鄭州工商學(xué)院，河南 鄭州 451400）

中國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，環(huán)境的破壞也越來越嚴(yán)重，公共部門在環(huán)境治理中出現(xiàn)了資金不足、效率低下等一系列問題。在西方國家，“PPP”是一種比較常見的融資模式，是民主與憲政原則和“責(zé)任政府”原則的體現(xiàn)。海外學(xué)者不僅對PPP模式的責(zé)任，責(zé)任的問責(zé)制度和環(huán)境義務(wù)進(jìn)行了專門研究，還提出了大量的理論學(xué)說。因為擁有募集資金成本地，集資效率高，遭受損失的程度低的優(yōu)勢，PPP模式受到了比較普遍的重視。本文對于PPP模式目前在本國環(huán)境保護(hù)應(yīng)用中的法律制度給出一些合適的建議。需要指出的是，國外學(xué)者大多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角進(jìn)行研究，對 PPP模式的法律角度研究非常少，由于政府對其責(zé)任的實現(xiàn)，實際上并不是憑借問責(zé)制度，在更多的時候是要通過法律途徑來實現(xiàn)政府對環(huán)境的責(zé)任，所有才會出現(xiàn)對PPP模式的法律角度研究少的問題，最明顯的例證就是通過司法權(quán)制約政府的環(huán)境行政責(zé)任，促使政府履行其法定職責(zé)。

PPP模式；環(huán)境保護(hù)；法律制度

一、引言

近年來，由于我國城市面積不斷地擴(kuò)張，以及人口的增多，對于環(huán)境的需求也在不斷提高，所以我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢。為了更好地維護(hù)城市環(huán)境，很多城市開始重視城市的環(huán)境問題，將建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提上日程。但是，這樣做，也會出現(xiàn)很多問題。這些環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資相較普通的市政基礎(chǔ)建設(shè)投資較大，利潤回報較低，建設(shè)、維護(hù)等方面所需的技術(shù)含量也比較高，依靠政府財政很難實現(xiàn)高技術(shù)含量的建造和市場化的經(jīng)營。所以，我們從PPP在其他領(lǐng)域?qū)嵺`的成功案例，我國有關(guān)PPP模式的環(huán)境保護(hù)問題和融資模式越來越受推崇。最初的PPP模式是用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資、匯集資金，它最初興起于英國，以至于國外的學(xué)者對PPP的研究較早，現(xiàn)如今我國看到PPP運(yùn)用所帶來的優(yōu)勢，便將它作為環(huán)境保護(hù)的舉措。對于我國的環(huán)境保護(hù)方面來說，以往的設(shè)施建設(shè)大部分都是政府投資，這樣會給國家造成很大的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在，我們國家PPP模式進(jìn)行研究，就是為了更好的將PPP的融資渠道用到環(huán)境保護(hù)當(dāng)中。正是因為PPP模式存在利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的特點(diǎn)，能夠使得投資者不再懼怕自己的投資血本無歸，投資者和政府都要承擔(dān)風(fēng)險，有了利益也能共同享有。針對PPP模式的應(yīng)用價值和學(xué)術(shù)價值國內(nèi)外學(xué)者早已有了研究?？墒?，若將PPP模式應(yīng)用到我國環(huán)境保護(hù)之中來，我們就應(yīng)該看到PPP模式在應(yīng)用當(dāng)中的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，對于優(yōu)點(diǎn)繼續(xù)保持，對于缺點(diǎn)要大力改善。并且，因為PPP模式是近幾年才備受我國學(xué)者關(guān)注，在立法上也有其不完善之處。因此，本文就PPP模式在環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用，通過對PPP模式的理論基礎(chǔ)的概述，以及他在我國的發(fā)展，論述其應(yīng)用中的優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)，還有他在法律制度的完善。

二、PPP模式在我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

不同于西方PPP模式，我國環(huán)境PPP研究起步較晚，2002年香港實行PPP經(jīng)濟(jì)模式之后，我國學(xué)界才逐漸關(guān)注這一問題。早期主要集中于PPP經(jīng)濟(jì)制度，后隨環(huán)境問題的日益顯現(xiàn)及政府環(huán)境PPP理論研究的深入，學(xué)界逐漸開始關(guān)注政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)路徑之一——環(huán)境PPP的問題。

2015年11月末期，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目到達(dá)329個，占推介項目數(shù)量的比例為31.5，這一問題才被我國學(xué)者逐步重視。初期匯集于政府的資金投入，私人部門負(fù)擔(dān)起整個項目中的一個或多個職能，后期伴隨著發(fā)展的不斷進(jìn)步以及PPP理論的不斷深入，特許經(jīng)營類模式，還有私有化類模式才逐漸被關(guān)注。而環(huán)境PPP模式研究的兩個領(lǐng)域，一是政府在PPP模式中如何實現(xiàn)環(huán)境問題的有效控制，二是社會的力量對環(huán)境的影響是否是有益的。

關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任研究和政府問責(zé)研究這兩個領(lǐng)域，同環(huán)境PPP緊密相關(guān)。有關(guān)政府環(huán)境責(zé)任研究，蔡守秋教授指出，政府環(huán)境PPP的缺陷和不足是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府失靈、環(huán)境法律失靈的一個重要原因；對自己權(quán)力的看重，而對義務(wù)的輕視，正是政府環(huán)境責(zé)任制度的不足所在。李摯萍教授認(rèn)為：政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這是產(chǎn)生政府環(huán)境法律義務(wù)和責(zé)任的依據(jù)，環(huán)境不好，就要追究政府的環(huán)境責(zé)任。有關(guān)政府問責(zé)的研究，周亞越教授對行政問責(zé)制進(jìn)行了深入的理論研究，并對西方國家、香港及中國內(nèi)地問責(zé)制做了系統(tǒng)考察，在理論研究和實踐基礎(chǔ)上，分析了中國實施行政問責(zé)制的障礙。學(xué)者余韻則對問責(zé)具體對象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序等有較為全面的分析論述。學(xué)者高原對政府問責(zé)的障礙進(jìn)行了分析，認(rèn)為主要包括政府責(zé)任主體、政績考核標(biāo)準(zhǔn)、約束機(jī)制、政策執(zhí)行力等方面的缺失。

我國環(huán)境PPP的主要形式是傳統(tǒng)的等級經(jīng)濟(jì)形式。這種具有隸屬關(guān)系的經(jīng)濟(jì)模式，一般要在環(huán)境污染事故發(fā)生之后，即“事后問責(zé)”，其隨意性、不確定性等弊端逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前，我國正經(jīng)歷一場前所未有的環(huán)境治理與風(fēng)險溝通的陣痛時期，環(huán)境問責(zé)這種源自中國本土政治需求的制度安排理應(yīng)對各種環(huán)境公共問題、群體性事件頻發(fā)等現(xiàn)實境況進(jìn)行回應(yīng)，PPP經(jīng)濟(jì)模式由此提出。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式不同，這種以回應(yīng)社會關(guān)切、作為一種非權(quán)力監(jiān)督與追究的政府問責(zé)，在政府環(huán)境問責(zé)體系中具有極為重要的現(xiàn)實意義。

三、PPP模式在我國環(huán)境保護(hù)視野中的價值

（一）PPP模式在我國環(huán)境保護(hù)視野中的應(yīng)用價值

從應(yīng)用價值來看，“PPP模式”已經(jīng)成為中國推進(jìn)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的一條重要道路，襯托出政府主導(dǎo)和社會協(xié)助的鮮明特色，迸發(fā)出難以想象的制度功效。當(dāng)前，我國正經(jīng)歷一場前所未有的環(huán)境治理與風(fēng)險溝通的陣痛期，各種環(huán)境公共問題、群體性事件頻發(fā)，“PPP模式”的到來受到來自中國本土政治需求的制度安排不得不對這種現(xiàn)實境況進(jìn)行回應(yīng)。環(huán)境問題的群體性、切身性與傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)等領(lǐng)域存在很大的不同，這就決定了環(huán)境“PPP模式”的構(gòu)建不僅涉及到政府對環(huán)境承擔(dān)責(zé)任的問題，其更多擔(dān)負(fù)的是一種與社會攜手合作，以更好地督促政府實現(xiàn)環(huán)境治理、促進(jìn)社會發(fā)展向環(huán)境公平和環(huán)境正義改善的制度安排。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式不同，“PPP模式”具有極為重要的意義，應(yīng)該發(fā)揮其資本有效利用的的功能，但更為中重要的是為公共溝通與交流提供一個交換的平臺以發(fā)揮社會減壓閥的作用，這在時下轉(zhuǎn)型的陣痛期甚為關(guān)鍵。

（二）PPP模式在我國環(huán)境保護(hù)視野中的學(xué)術(shù)價值

從學(xué)術(shù)價值上來看，不同于西方法治現(xiàn)行國家，我國政府環(huán)境“PPP模式”理論構(gòu)建與實踐并非是自發(fā)性的，而是在政府與知識精英的推動下實現(xiàn)的。理性的構(gòu)建必然與現(xiàn)實存在差距，需要通過實踐予以修正。為應(yīng)對國家環(huán)境責(zé)任制度的不足，國家不斷嘗試通過與社會融資的制度來減輕政府對環(huán)境治理的負(fù)擔(dān)，保障環(huán)境問題的有效解決。因此，對環(huán)境“PPP模式”制度的研究不僅僅是對國家環(huán)境法律的實現(xiàn)理論的修正和發(fā)展，更是對國家環(huán)境的治理和美化

四、PPP模式在我國環(huán)境保護(hù)視野中應(yīng)用的現(xiàn)狀

（一）PPP模式在我國環(huán)境保護(hù)視野中應(yīng)用中的優(yōu)點(diǎn)

1.減輕集資困難程度

PPP的優(yōu)點(diǎn)是主管部門對出資風(fēng)險的承擔(dān)。從而減輕了集資的困難程度，也許會讓兩邊的合作差異化，產(chǎn)生最大限度地發(fā)揮社會效益，不過缺點(diǎn)就是增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的潛力。BOT優(yōu)點(diǎn)是避開政府極大的投資項目可能流失，不足之處是高風(fēng)險的投資，私人資本也許會很難籌集資金，和有差別利益的差別利益相關(guān)者，極大地提升施展單方面納什平衡的益處，不完全是社會最優(yōu)。PPP模式的要點(diǎn)是引進(jìn)私營部門大多數(shù)的公共產(chǎn)品和服務(wù)項目融資、建設(shè)、運(yùn)營等，和政府直接供給公共產(chǎn)品和服務(wù)相比，PPP對地方債務(wù)的處理是有益的。

2.緩解政府債務(wù)增量

PPP模式緩解政府債務(wù)增量。私營部門負(fù)擔(dān)大多數(shù)的項目集資，用來交換公共產(chǎn)品和服務(wù)的長久特許權(quán)，政府部門的債務(wù)將被轉(zhuǎn)送到私營部門。

3.消化當(dāng)局債務(wù)存量

私營部門承擔(dān)項目運(yùn)作責(zé)任，維護(hù)和運(yùn)作效率高于其直接融資平臺的公司。雖然政府部門應(yīng)擔(dān)負(fù)新建設(shè)起來的部分項目融資，增添杠桿作用，但項目的運(yùn)作積極的純利潤更好地幫助消化存量債務(wù)。

4.分散政府部分風(fēng)險

PPP在早期就已達(dá)成風(fēng)險配置，政府雖不擔(dān)負(fù)全部風(fēng)險，卻也能夠降低個人損失，減輕項目集資困難，有利于項目集資的圓滿實現(xiàn)。

（二）PPP模式在國環(huán)境保護(hù)視野中存在的問題

現(xiàn)實情況證明，民間資本參加高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是很早之前就開始了，減輕了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏的窘境。不過因為PPP在現(xiàn)實踐行中存在很多問題，妨礙了對PPP模式的推行。

1.法律保障體系不健全

配套的法制環(huán)境不健全。到現(xiàn)在為止，以國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等部委下發(fā)規(guī)范性文件為主，有交集也有沖突，地方配套指導(dǎo)意見還比較少，也基本沒有細(xì)節(jié)方面的完善，國內(nèi)學(xué)者和從業(yè)者呼吁高層次立法，統(tǒng)一操作綱領(lǐng)，但并非所有國家都有專門的立法，只要相關(guān)規(guī)范文件統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、有效，同樣可以順利推廣。并且立法的流程復(fù)雜、綜合成本高，短期內(nèi)達(dá)到比較困難。

2.項目周期長、回報慢

PPP模式是一種比較復(fù)雜的交易安排，介入主體浩繁，項目周期時間特別長，無論是企業(yè)還是政府都需要花費(fèi)精力花費(fèi)金錢去學(xué)習(xí)，如若不是企業(yè)的主流業(yè)務(wù)，企業(yè)不會積極地投入人力、金錢和時間掌握PPP模式的理論細(xì)節(jié)和操作要點(diǎn)，更不要說去積極實踐。而且在政府決策程序過程中程序不規(guī)范、權(quán)要作風(fēng)等原因，使得PPP項目的審批決策周期長。

3.融資成本高

這個情況長時間具有，國企能夠參加的有利條件之一便是融資，即便PPP模式的項目普遍總投資收益率較低，可是項目杠桿率很高，大約在80%－90%，把握好融資成本的情況下，自有資金的回報率可以達(dá)到比較理想的水平，目前資金市場非常寬松，央行仍然不停地推動無風(fēng)險利率下行，PPP項目的股權(quán)投資還是有吸引力的。如若考慮支持民間資本進(jìn)入，需要配套金融改革，除了解決固有的信用歧視問題，并且要創(chuàng)立新的融資工具，與PPP項目融資需求相匹配。

4.政府信用風(fēng)險高

一些時候，政府為了讓民間資本進(jìn)行投資，會與合作方簽署一些與實際不相符的合同，其主要目的就是為了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。等到項目完成，政府對于合同義務(wù)不能實踐，讓合作伙伴遭受損失。這樣會造成，今后民間資本再投資時，不再信任政府。

5.配套設(shè)施不完善

我們知道，不管在任何一個項目中，都必須要有符合條件的相搭配的設(shè)施才可以運(yùn)行。對于PPP項目來說，也是如此。但是對于現(xiàn)實生活，某些項目的設(shè)施搭配不符合條件，會讓生產(chǎn)經(jīng)營陷入困窘的境地。

6.第三方服務(wù)發(fā)展不足

以前政府項目的第三方服務(wù)相對簡單，招投標(biāo)代理、規(guī)劃、設(shè)計、工程咨詢、審計等，PPP項目的復(fù)雜性和創(chuàng)新性，需要專業(yè)的咨詢服務(wù)，目前國內(nèi)能夠提供此類服務(wù)的優(yōu)秀公司還很少，此外，配套的會計、法律等方面服務(wù)也剛啟動。

在不足之中，政府信用風(fēng)險是最重要的危害。關(guān)鍵由于有些地方官員為了提高政績，受到短期利益驅(qū)使，固定投資大，并且給以高額回報，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，長時候的特許經(jīng)營期，使私營資本受到誘惑，可是最終，卻因為公共機(jī)構(gòu)不能承受，從而產(chǎn)生信用風(fēng)險。

五、PPP模式在我國環(huán)境保護(hù)視野中制度完善

雖然在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)PP模式的推廣情況不是特別理想，今后一定有廣闊的發(fā)展。該模式與中國環(huán)境保護(hù)法律體系相結(jié)合，一定有望成為中國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要機(jī)制。憑借PPP模式的廣泛推行，應(yīng)從以下幾方面完善我國的環(huán)境保護(hù)法律制度。

（一）引進(jìn)私人投資，降低政府重壓

為了讓環(huán)境保護(hù)法得到最好的施行，需經(jīng)過PPP模式引進(jìn)私人投資者，降低政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的來自資金的重壓和風(fēng)險。私營企業(yè)具有相當(dāng)多的資本和匯集資金渠道，并在技術(shù)、運(yùn)營管理、風(fēng)險控制這幾點(diǎn)上累積了公共部門缺少的履歷，大力指導(dǎo)私人部門參與環(huán)境污染控制，創(chuàng)立私人部門與公共部門同等的伙伴PPP模式。能夠防止地方政府因資金匱乏、技術(shù)設(shè)備落后等條件，而沒辦法徹底實施環(huán)境保護(hù)法。例如，在貴州某地，我們要想修復(fù)4700畝被污染的土地，我們的投資就要超過20億元。眾所周知，貴州屬于一個比較貧困的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，如果僅憑借財政出資是很不符合實際的。對于我國目前的情況來看，需要整修的耕地面積，約為20萬平方公里，須要的資金粗略計算需6萬億，而在“十二五”期間，規(guī)劃投進(jìn)的資金僅僅 300億，資金嚴(yán)重不足。公共部門如果單獨(dú)進(jìn)行污染預(yù)防和控制工作，速度緩慢，沒有很大成效，成本大，最終后果是不能很好的實施環(huán)境保護(hù)法。經(jīng)由PPP模式引進(jìn)私人資本的資金，管理和技術(shù)人員參加到環(huán)境保護(hù)當(dāng)中去，用來調(diào)度全社會的資源，在環(huán)境保護(hù)的某些方面可以填補(bǔ)政府的缺點(diǎn)。

（二）改善執(zhí)法方式，激發(fā)企業(yè)積極性

依據(jù)PPP模式的鼓勵作用，改善執(zhí)法方式，激發(fā)企業(yè)參加環(huán)境保護(hù)的積極性早期情況下，本國環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)法形式關(guān)鍵是包含強(qiáng)制性的行政命令和處罰，執(zhí)法形式簡單，對于資源的運(yùn)用、建設(shè)以及運(yùn)營效率等部分，是缺乏考慮的。我國的環(huán)境保護(hù)一向由政府部門主導(dǎo)，作為個人也是不能成為環(huán)境起訴的主體的。在大部分人的思想中，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是彼此矛盾的，增強(qiáng)一個，勢必會影響另一個的發(fā)展。但從海外的實際情況來看，采用PPP模式建設(shè)、運(yùn)營公共項目，能夠使環(huán)境變好，促進(jìn)就業(yè)率的提升，提高政府增添稅收等綜合性的社會福利。根據(jù)《加拿大PPP十年經(jīng)濟(jì)影響評估報告》在2003年至2013年間，包括環(huán)境保護(hù)與污染預(yù)防方面，共121個PPP項目，在建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)階段為社會增加了52萬個就業(yè)崗位，帶動 GDP增加480億美元，提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出920億美元，增加政府稅收75億美元，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)與社會效益。

（三）創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)項目管理方式

憑借PPP模式在管理和運(yùn)營方面的作用，創(chuàng)新的環(huán)境保護(hù)項目管理方式很多區(qū)域，環(huán)保部門要以本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局為主，其作用是扭曲的，他們對于企業(yè)的污染，會以合理理由來幫助，幫助這些企業(yè)逃脫懲罰。除非造成嚴(yán)重的環(huán)境污染事故，環(huán)保部門才會進(jìn)行運(yùn)動式的執(zhí)法。而PPP模式要求法制化和契約化，用具有法律效力的協(xié)議，來管制政府公共部門和私人部門的行為，可以有用地防止污染的地方政策，干涉預(yù)防項目。在PPP模式中，公共部門和私人部門作為同等的合作關(guān)系，并非行政的上下級關(guān)系，而且和有關(guān)各方就具體項目或事項簽訂的合同為基礎(chǔ)?；诜蓪用嫔?，對公共部門與私營部門在環(huán)境保護(hù)中負(fù)擔(dān)的義務(wù)，責(zé)任和風(fēng)險要有清楚的規(guī)定。這樣，不僅能夠有效避開基層地方政府對環(huán)境污染項目不適當(dāng)?shù)母缮?，還能減少因當(dāng)?shù)卣賳T變更，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展政策變動，引起對污染防治工作的打擊還有影響。

六、結(jié)語

以上便是關(guān)于PPP模式在我國環(huán)境保護(hù)法上應(yīng)用的探究。將PPP模式運(yùn)用到我國環(huán)境保護(hù)視野中，不僅能夠得到很多發(fā)展的機(jī)遇，也會遇到許多的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)也需要我們重視。我們應(yīng)該很清楚地看到我國環(huán)境保護(hù)對PPP模式的需求，以及PPP模式本身所具有的經(jīng)濟(jì)法屬性。對環(huán)境的保護(hù)，不僅和普通大眾有關(guān)，也關(guān)乎我們國家未來的發(fā)展，我們也要在立法方面重視PPP模式。

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劉燕飛（1985-），女，河南鄭州人，碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。